高雄高等行政法院簡易判決

　　　　　　　　　　　　　　　九十三年度簡字第二八四號

原告

交通部公路總局重大橋樑工程處

代表人

甲○○○○

訴訟代理人

丁○○○○

被告

澎湖縣政府

代表人

乙○○縣長

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十三年六月二十九日環署訴字第０九三００四四七三四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、緣原告於澎湖縣望安鄉辦理之望安－將軍跨海大橋及兩端引道興建工程，業經行政院環境保護署（下稱環保署）以民國（下同）九十二年七月八日環署水字第０九二００四四二五二號函示屬水污染防治法事業定義，依法從事營建工程若涉及土石方之堆（積）置、填埋處理之行為，即符合該事業之管理要件，並應於施工前檢具「逕流廢水污染削減計畫」報請主管機關核備，並據以實施。被告所屬環境保護局於九十二年七月二十八日以澎環治字第０九二０００五二二九號函及被告於同年十一月六日以府授環治字第０九二００六一四０三號函分別函請依限提送土石方堆置場「逕流廢水污染削減計畫」報請被告核備，惟原告未依限提出，被告乃以原告違反水污染防治法第十八條訂定之事業水污染防治措施管理辦法第三十三條第一項規定，並依水污染防治法第四十六條規定處以原告新臺幣（下同）六萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，經遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張略謂：（一）原告辦理望安－將軍跨海大橋及兩端引道興建工程，前經被告依水污染防治法第十八條訂定之事業水污染防治措施管理辦法第三十三條第一項規定，依同法第四十六條第一項規定裁處六萬元罰鍰，原告不服，經向環保署提起訴願，竟遭為訴願不受理之決定。原告雖為本工程之監造單位，針對承造商負有監督指導責任，然此責任應僅侷限於工程契約所載之項目內，不應將主辦機關之責任條件無限上綱至承造廠商其他私自或違法行為，否則原告所負之責任即屬無故意過失責任，而與司法院釋字第二七五號解釋意旨有間，原處分書所罰項目為廠商自行設置之土石方臨時堆置場，該用地承租或土石方堆（積）置、填埋，處理之行為，均為廠商朝國營造有限公司（下稱朝國公司）私自辦理，此等作業並非工程契約項目規範必需施作者，基此原告並非該土石方堆置行為之事業單位，朝國公司違反水污染防治法規定，環保主管單位理應向該廠商處分而非向原告開立處分書。（二）訴願法第五十七條係將修正前第十一條規定條次變更及僅作文字酌加修正而來，依改制前行政法院八十三年一月及七十年七月庭長評事聯席會議之決議：「訴願法第十一條但書所定補正期間，其非不變期間，再訴願人補送理由書雖逾該補正期間，倘受理再訴願機關尚未以未補正為由駁回再訴願並發送決定書者，自仍應予受理，如遽予駁回，於法即有未合，本院應以判決撤銷再訴願決定。」原告於九十三年三月二十九日即已補正理由書，早在環保署九十三年六月二十九日作成訴願決定之前，該署竟認訴願法第五十七條但書所定期間為不變期間，自有未合。（三）縱退一步言，原告於九十三年二月四日收受原處分書，環保署訴願決定書既認原告於同年二月二十四日聲明提起訴願，似僅生訴願法第六十二條未補正理由之問題，惟環保署卻又認原告未檢附訴願書，其認定已不無矛盾；況原告嗣於同年三月五日已聲明訴願理由後補，不論二月二十四日表示不服或三月五日聲明理由後補，均未逾期提起訴願，於三月五日聲明理由後補之時起，已不發生未具訴願書之情形，依司法院院字第七一０號解釋「期間雖已經過，如尚未予駁回，訴願人於此時依法更正（即現行法之補正），仍應受理」，行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第二十四條亦明定「訴願人在不受理決定書正本發送前，已向受理訴願機關補正者，應註銷決定書仍予受理」，足資證明，環保署遽以訴願不受理之不當。（四）本工程係被告依九十一年一月七日府授建土字第０九一０００００七一二號公告之程序委託原告辦理，原告再於九十一年十月間依發包程序委託廠商朝國公司辦理。本案原告已善盡監督及告知之責任，除主動代替廠商詢問被告所屬環保局，依本工程施工情況是否應提送「逕流廢水污染削減計劃」外並四度催請廠商應依規定提送「逕流廢水污染削減計劃」，其中三件已同時副知被告及其所屬環保局。另二度以正式公函向被告澄清該計劃書應由廠商提送之原因，惟被告對原告之澄清函並未做任何回應，並執意向原告開具罰單，令人不解。廠商於九十三年三月一日向被告提出「逕流廢水污染削減計劃」請被告核備後，被告即未依所發九十三年二月二日府授環治字第０九三０００一八三四號函所示對原告予以按日連續處罰，更可證明該計劃書原應由廠商提出，今廠商延遲提送，理應處罰廠商，不應向原告開具罰單，故應將訴願決定及原處分撤銷云云。被告則以：（一）本案被告於九十一年一月七日府授建土字第０九一０００００一二號公告委託原告辦理規劃設計發包、施工、監造。依地方制度法第二條第三款規定，委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。本案為被告與原告兩造間之委辦關係，而其與廠商在民法上之承攬契約關係所應負之權責屬性不同，且依上開委辦事項規定，本案既已委辦，則應由受委辦單位負其行政上之權利及義務，並無疑義。（二）依據環保署九十二年七月十六日環署水字第０九二００四九八一六號修正公告，工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業及其他中央主管機關指定之事業分類及定義五明定、其他中央主管機關指定之事業（二七）土石方堆（棄）置場：從事營建工程土石方之堆（積）置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理者，屬於施工前檢具逕流廢水污染削減計畫之事業，並依水污染防治法第十八條訂定之事業水污染防治措施管理辦法第三十三條第一項規定，「非屬前條第二項指定公告之事業，應採取必要措施，減少逕流廢水中之濾出物及泥砂沖蝕量；於作業環境內無植被或硬鋪面而易為雨水沖蝕之地面或物料貯存場所四周，應設置堤、溝或牆等構造物」，違反者依水污染防治法第四十六條規定處分，原告於九十二年六月三日重橋望字第０九二００一００七二號函，即針對其望安－將軍跨海橋及兩端引道興建工程既設土石方堆（棄）置場部份，是否需提送逕流廢水污染削減計畫請被告所屬環境保護局函復，並經函轉環保署於九十二年七月八日環署水字第０九二００四四二五二號釋示，依九十年六月二十九日公告「營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施」之規定，新設或新開發行為者，應於施工前檢具「逕流廢水污染削減計畫」報請主管機關完成核備並據以實施，被告所屬環境保護局乃據此於九十二年七月二十八日澎環治字第０九二０００五二二九號函復原告據以辦理在案，惟原告遲未依規定期限提出，被告復於九十二年十一月六日府授環治字第０九二００六一四０三號函再度函請原告依限於九十二年十一月二十日前提出「逕流廢水污染削減計畫」報請被告完成核備，否則將依違反水污染防治法第十八條及同法第四十六條規定處分，原告卻在九十二年十一月十四日重橋望字第０九二０００一三二四號函復，將再函請廠商速提計畫，該廠商惟卻仍未重視辦理未依期限提出，被告並給予其較寬限期間乃遲至九十二年十二月三十日始乃依行政程序法第一百零二條規定給予陳述意見通知書，函請於文到五日內提出書面陳述，原告並在九十三年一月六日重橋望字第０九三００００００九Ａ號函復係廠商依施工需求考量，於工程範圍外所自行租地設置，非工程契約項目之一，並請廠商提送本府核准備查。廠商因遲未提出為實，被告乃據以違反水污染防治法第十八條訂定之事業水污染防治措施管理辦法第三十三條第一項規定，爰依水污染防治法第四十六條規定處分六萬元整，揆諸首揭法條規定，並無不合。（三）今原告聲稱，「其為本工程監造單位，針對承造廠商負有監督指導責任，然此責任應僅侷限於工程契約所載之項目內，‧‧‧原處分書處罰項目為廠商自行設置之土石方臨時堆置場，該用地承租或土石方之堆（積）置、填埋，處理之行為，均為廠商朝國營造有限公司私自辦理」乙節，查原告早在九十二年六月三日函請被告所屬環境保護局釋復，對其既設土石方暫存區是否需提送「逕流廢水污染削減計畫」時，即已於說明四中載明：「本工程工區內開挖、回填土石方數量平衡無需外運運棄，惟本工程為配合依施工時程各階段所開挖土方，另於望安鄉及將軍村各設置一處土石方暫存區，以利配合施工作業階段，再回填至回填區，該土石方暫存區土石方暫存數量約在一０００立方公尺內」，可明顯看出，原告對其工程內容及施作方式相當明瞭，並已包含土石暫存堆置行為，而今卻推諉係廠商私自辦理，並非工程契約規範必需施做者，前後之詞相互矛盾，實屬卸責之辭。（四）本案經被告所屬環境保護局派員於九十三年三月二日會同環保署環境督察總隊南區環境督察大隊前往原告於將軍村所堆置之土石方堆（積）置場，發現係設置距離將軍水庫約七００至八００公尺處，約二０００立方公尺左右，且在鄰近水庫水源區域內，卻未採取任何逕流廢水污染削減措施，且拒不配合查核工作，並表示與其無關，其既為工程監造單位，又怎會無關係呢？政府機關任事本應謹守本份依法辦理，然其卻枉顧法令規定，並強詞辯稱，「不應將主辦機關之責任條件無限上綱至承造廠商其他私自或違法行為」，況原告早已充份瞭解堆置土石方行為應提出「逕流廢水污染削減計畫」等，又如何能辯稱所負之責任屬無故意過失責任。（五）又原告主張：環保署不受理決定為原告提起訴願後，未於三十日內具訴願書，爰以程序不合不受理決定，顯有違法乙節，查原告於九十三年二月四日收受原處分書，雖於九十三年二月二十四日重橋望字第０九三００一００二０號函稱檢送訴願書正、副本，但並未附訴願書正、副本，被告乃分別於九十三年三月八日府授環治字第０九三００一二二一一號書函及九十三年三月十八日府授環治字第０九三００一六九一一號書函請其依處分書注意事項辦理，並速完成補正，原告並延至九十三年三月二十六日始予發文補件，被告並於九十三年三月三十日府環治字第０九三００一四七六九號函將上述相關資料送環保署，同時九十三年六月二十三日府授環治字第０九三三四００一一四號函檢卷答辯至環保署審議，原告已逾訴願法第五十七條但書之期間始補送訴願書，訴願機關依同法第七十七條第二款之規定決定訴願不受理，並無不合等語置辯。

三、按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」、「訴願人在第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於三十日內補送訴願書。」分別為訴願法第十四條第一項及第五十七條所明定。又「訴願法第十一條但書（按八十七年十月二十八日修正為第五十七條）所定補正期間，並非不變期間，再訴願人補送理由書，雖逾該補正期間，倘受理再訴願機關尚未以未補正為由駁回再訴願並發送決定書者，自仍應予受理，如遽予駁回，於法即有未合，本院應以判決撤銷再訴願決定。」經改制前行政法院於七十年七月二十二日七十年七月份庭長評事聯席會議決議在案，並經改制前行政法院八十三年一月份庭長評事聯席會議作成文字修正之決議。經查，本件原告於九十三年二月四日收受原處分書，於同年月二十四日以重橋望字第０九三００一００二０號函經由被告聲明提起訴願，雖未檢附訴願書，然嗣原告於九十三年三月二十九日已將補正之訴願書送達被告，並經被告轉送達訴願機關等情，為兩造所不爭執，並有上開訴願書附於訴願卷可稽，洵堪認定。而本件訴願機關係於九十三年六月二十九日始作成訴願不受理之決定，故依上開最高行政法院之決議意旨，原告既於訴願機關作成訴願不受理決定前補送訴願書，則原告提起訴願，訴願機關應予受理，是被告謂原告未依訴願法規定於提起訴願後三十日內補送訴願書，辯稱原告訴願不合法云云，尚無可採。

四、復按「本法專用名詞定義如下：‧‧‧。七、事業：指工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業或其他經中央主管機關指定之事業。‧‧‧。」、「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢（污）水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」、「違反依第十三條第四項或第十八條所定辦法、第二十八條第一項規定者，處新臺幣六萬元以上六十萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」、「非屬前條第二項指定公告之事業，應採取必要措施，減少逕流廢水中之濾出物及泥砂沖蝕量；於作業環境內無植被或硬舖面而易為雨水沖蝕之地面或物料貯存場所四周，應設置堤、溝或牆等構造物。但作業環境外無逕流水流入者，不在此限。」、「‧‧‧。五、其他中央主管機關指定之事業：‧‧‧（二七）土石方堆 (棄)置場：從事營建工程土石方之堆（積）置、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用、填埋處理者，非屬適用水污染防治法第十三條至第十五條、第十七條、第二十條至第二十二條、第三十二條規定之事業。但從事加工處理、分類再利用，且設計及實際最大日廢水產生量二十立方公尺（公噸／日）以上者除外。」分別為水污染防治法第二條第七款、第十八條、第四十六條、事業水污染防治措施管理辦法第三十三條第一項及九十二年七月十六日環保署環署水字第０九二００四九八一六號公告修正發布「水污染防治法第二條第七款所稱之工廠、礦場、廢水代處理業、畜牧業及其他中央主管機關指定之事業分類及定義」第五項第二十七款項所明定。

五、經查，被告以九十一年一月七日府授建土字第０九一０００００一二號公告委託原告辦理規劃設計發包、施工、監造，而原告將澎湖縣望安鄉辦理之望安－將軍跨海橋及兩端引道興建工程發包與朝國公司承攬施作，被告以環保署九十二年七月八日環署水字第０九二００四四二五二號函示，認原告屬水污染防治法事業定義，依法從事營建工程若涉及土石方之堆（積）置、填埋處理之行為，符合該事業之管理要件，並應於施工前檢具「逕流廢水污染削減計畫」報請主管機關核備，並據以實施。被告所屬環境保護局於九十二年七月二十八日及被告於九十二年十一月六日分別函請原告依限提出「逕流廢水污染削減計畫」報請被告核備，而原告迄未提出，被告遂認原告違反水污染防治法第十八條訂定之事業水污染防治措施管理辦法第三十三條第一項規定，並依水污染防治法第四十六條規定處以原告六萬元罰鍰等事實，為兩造所不爭執，並有被告九十一年一月七日府授建土字第０九一０００００一二號公告、九十二年十一月六日府授環治字第０九二００六一四０三號函、被告所屬環境保護局九十二年七月二十八日澎環治字第０九二０００五二二九號函及原告與朝國公司訂立之澎湖縣望安－將軍跨海橋及兩端引道興建工程契約副本（皆為影本）附於本院卷及原處分卷可稽，洵堪信實。

六、原告雖仍執前詞以為指摘，惟查，被告以九十一年一月七日府授建土字第０九一０００００一二號公告委託原告辦理規劃設計發包、施工、監造。雖原告將澎湖縣望安鄉辦理之望安－將軍跨海橋及兩端引道興建工程發包與朝國公司承攬施作，然依環保署九十二年七月八日環署水字第０九二００四四二五二號函復被告所屬環境保護局略謂：「‧‧‧，故從事營建工程若涉及土石方之堆（積）置、填埋處理之行為，即符合該事業之管理要件。三、另依本署九十年六月二十九日公告『營建工地及土石方堆（棄）置場為減少逕流廢水中濾出物及泥沙沖蝕量之必要措施』之規定，新設或新開發行為者，應於施工前檢具『逕流廢水污染削減計畫』報請主管機關完成核備並據以實施。」等語，是以原告既為系爭工程之施工、監造者，則其從事營建工程涉及土石方之堆（積）置、填埋處理之行為，即符合水污染防治法第二條第七款所規定之事業主體，至其又將工程發包予朝國公司承攬施作，則屬其當事人兩造間之私法上契約關係，尚不影響原告於水污染防治法所規定之事業主體地位。故而，被告所屬環境保護局於九十二年七月二十八日及被告於九十二年十一月六日分別函請原告依限提出「逕流廢水污染削減計畫」報請被告核備，而原告迄未提出，被告乃認原告違反水污染防治法第十八條訂定之事業水污染防治措施管理辦法第三十三條第一項規定，並依水污染防治法第四十六條規定處以原告六萬元罰鍰，並無不合。

七、綜上所述，被告以原告違反水污染防治法第十八條訂定之事業水污染防治措施管理辦法第三十三條第一項規定，並依水污染防治法第四十六條規定處以原告六萬元罰鍰，並無違誤。訴願決定從程序上予以駁回，理由雖有不同，結論尚無不合。原告提起本件訴訟，為無理由，應予駁回，並不經言詞辯論為之。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法並不足以影響本件判決之結果，自無庸逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

附註:行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）: