高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十三年度訴字第二八三號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十三年度訴字第二八三號

原告

甲○○

訴訟代理人

丁○○

被告

澎湖縣政府

代表人

乙○○縣長

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因核發獎金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國九十二年

八月二十六日九二公審決字第０一七三號再復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左

：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告現任被告所屬衛生局局長兼任澎湖縣立慢性病防治所所長，並支援馬公市第一衛生所婦產科門診醫師工作，原告以衛生局所轄衛生所之醫師，因服務於離島地區可按醫師不開業獎金標準加發百分之五十，其與任職該局所轄衛生所主任所從事之醫療與行政業務性質相同，亦應可加發醫師不開業獎金百分之五十為由，向被告提出申請，經被告以民國（下同）九十二年一月十六日府人考字第０九二０００四０七八號函復原告，予以否准。原告不服，提起復審，經遭決定駁回，原告仍未甘服，提起再復審，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造之聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）再復審決定、復審決定及原處分均撤銷。

（二）被告應補發原告任職於被告所屬衛生局長期間按醫師不開業獎金標準加發百分之五十。

（三）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造主張之理由：

一、原告起訴意旨略謂：

（一）原告於九十一年三月二十二日調任澎湖縣衛生局長並兼任縣立慢性病防治所所長且支援馬公市第一衛生所「婦科和成人健檢」門診，如遇轄內其他衛生所醫師請假、休假需醫師人力時亦前往支援。澎湖縣衛生局位於馬公市，局長亦服務於馬公市，其員工為行政院規定「離島地區」區域加給之支給對象。澎湖縣衛生局所屬以「醫師」任職者，均依規定支領「醫師不開業獎金」以及因服務於偏遠「離島地區」尚可按「醫師不開業獎金」標準加發百分之五十。原告係依「醫事人員人事條例」規定以「醫師」資格任用為局長並兼任縣立慢性病防治所所長，依規定支領「醫師不開業獎金」。同樣以「醫師」身份擔任之局長職務與所屬各鄉市衛生所主任所從事之醫療與行政業務性質與服務地區均相同，理應一視同仁加發「醫師不開業獎金」百分之五十，惟獨原告任局長職務被排除在外，顯然與政府加發偏遠地區「醫師不開業獎金」之本旨不符。

（二）依行政法學之理論，即法令非僅寫於白紙上之黑字，亦不僅求文字之優美，主要是要促進社會生活之和諧與發展，亦即法規之解釋不應作出與立法本意相違背之見解。政府對山僻離島地區醫師加發不開業獎金百分之五十之政策目的是在彌補擔任政府醫療衛生機構之醫師不能自行開業所產生之損失，並避免政府醫療衛生機構醫師偷偷開業而影響公務，加發百分之五十以彌補醫師到山僻地區或離島地區政府衛生機構服務，不能自行開業所產生之雙重損失。詳言之，該項行政措施之目的在於獎勵符合⑴山僻、離島地區；⑵衛生行政工作者；⑶醫師等三個要件。而原告完全符合前述三個要件，但被告人事行政局卻咬文嚼字，將本同為衛生行政體系一環之衛生「局」、「所」，因文字有一字之差而硬擬制為不同，復又將功能及地位與衛生所相等，名稱上同有「所」名之慢性病防治「所」所長一職，歸究於係原告為兼職職位而橫加排斥，詎料，再復審決定竟未予糾正救濟，而僅以一字之差而破壞事物本質之目的和基礎，顯然視法治國家目的解釋方法於無物，實難昭人折服。復查衛生醫療機構醫師不開業獎金加發百分之五十之措施，誠為鼓勵醫師前往偏遠地區之山地及離島三十九個鄉鎮從事醫療服務業務，而行政院六十九年函釋中亦無本兼職區分之規定，事實上，從事醫療業務之醫師在衛生行政機構服務，為人盡其才起見，似不能完全排除兼任行政職務之可能，如澎湖縣衛生局組織規程係依澎湖縣政府組織自治條例第八條第一項規定而訂定，經查各縣市政府組織自治條例規定，對於人事本兼職務之規定，並不盡相同，舉例言之，臺灣省各縣市鄉鎮市區衛生所組織規程第五條規定，衛生所置主任一人（兼醫師），綜理所務，並指揮監督所屬員工。澎湖縣鄉縣轄市衛生所組織規程第四條規定，衛生所置主任一人，由師級醫事人員兼任，綜理所務，指揮監督所屬員工。不論其本職為醫師兼任所長，或其本職為所長兼任醫師，若其服務之地區符合台灣省偏遠地區、山地及離島三十九個鄉鎮且實際從事醫療業務之合格醫師者，即符合前揭規定得申請加發百分之五十衛生醫療機構醫師不開業獎金，此乃依據前揭函釋之目的性限縮所為當然之解釋。

（三）由衛生局長兼任慢性病防治所所長之規定，不僅澎湖縣而已，尚且包括台東縣與花蓮縣，所以然者，原因無他，因地屬偏遠，醫療專業人員不足，故必須由衛生行政業務主管之局長兼任慢性病防治所所長並實際從事醫療業務。以下列舉局長兼任慢性病防治所所長之有關規定，臺灣省各縣市立慢性病防治所組織規程第二條：各慢性病防治所置所長（或由衛生局長兼任）綜理所務，並指揮監督所屬員工。臺東縣慢性病防治所組織規程第三條：本所置所長一人，由衛生局局長兼任，承縣長之命，綜理所務，並指揮監督所屬員工。花蓮縣慢性病防治所組織規程第三條：本所置所長，由衛生局局長兼任，綜理所務，並指揮監督所屬員工。澎湖縣立慢性病防治所組織規程第三條規定，本所置所長，由澎湖縣衛生局局長兼任；綜理所務，並指揮監督所屬員工。前述本職與兼職關係乃人事法規向來由高階兼任低階職務，不能單以「局長」職務列等表上「法定本職」事項為唯一准駁依據，對於依該項職務所衍生之其他「法定兼任」絲毫不予理會，實則，類此法定兼任規定，原本即寓含有對於偏遠地區人事資源整合之用意。故得否申請加發百分之五十衛生醫療機構醫師不開業獎金，不應以本職為專職之「衛生所醫師」為限，應當以其在衛生為專職之「醫事人員」，例如其本職為所長兼任醫師之人員。從而本職為局長兼任慢性病防治所所長並實際從事醫療業務之合格醫師，自然不能予以排除。其次，以各偏遠地區慢性病防治所之功能而論，均具有門診醫療及巡迴醫療功能，提供地方人民醫療服務，離島地區更因醫療資源缺乏，交通不便為充分利用醫師人力，公共衛生行政與醫療工作均採權宜彈性措施，互補並重，故其地位與功能等同於各地區之衛生所。即山地、離島地區慢性病防治所之醫師，仍得等同於該地衛生所之醫師，依規定按醫師不開業獎金標準加發百分之五十，才屬合理。相反的，如具醫師身分之山地、離島地區慢性病防治所所長不能等同於該地區具醫師身分之衛生所主任，而享有平等一致之對待應顯屬不合理，再復審機關對原告前述有利之主張，完全未予合理說明不採之理由。而僅採用被告主張從形式之職稱不同即作不同處遇之定，明顯違反行政程序法第六條：「非有正當理由，不得為差別待遇」之規定。

（四）按行政院於六十九年核定加發離島醫師不開業獎金百分之五十乙案時，全台灣省只有澎湖縣衛生局是位於離島之馬公市（原馬公鎮），是以，支給對象未特別列舉澎湖縣衛生局局長，似原主觀認為當然包括其在內而產生疏漏，尤其，近年來澎湖縣均以非醫師擔任局長職務，而迄未造成疑義問題。然原告是以「醫事人員人事條例」之醫師身分任用，故加發離島不開業獎金百分之五十乃屬符合行政院六九人政肆字第二五七八０號函釋規定之意旨。再者，九十一年二月六日三讀通過之離島建設條例，為一特別法，其中第五條規定，「縣主管機關應擬定四年一期之醫療建設」、第十三條規定：「為維護離島居民之生命安全及身體健康，行政院應編列預算補助在離島開業之醫療機構，並訂定特別獎勵及輔導辦法。對於應由離島緊急送往台本島就醫之急、重症病人，其往返交通費用，由行政院衛生署補助之」。由此可見，原告身為離島衛生行政主管，為執行前揭法律之責任比以前更為重大。如未獲加發獎金，當屬人性尊嚴之不受尊重，士氣打擊在所難免，此似非行政院訂定該加發獎金政策之初衷和目的。

（五）然據主管醫事事業之中央目的事業主管機關行政院衛生署於再復審時明確指出：⑴就目前醫師人力分布而言，山地、離島等偏遠地區醫師較不願意前往，故有特別之加給獎勵，醫師就業環境考量待遇、進修環境及聲望三因素，偏遠地區因進修環境不理想，縱使待遇好，仍無法鼓勵醫師前往服務，所以以待遇彌補其損失。且目前私立醫院醫師普遍待遇為新台幣三、四十萬元，公立醫院為平衡薪資差距，方有醫師獎勵金及不開業獎金制度之設計，讓公立醫院有誘因留住醫師，才不會流失醫師，方有競爭力。⑵有關醫事人員人事條例於八十九年制定公布後，基本適用於公立醫療機構，惟考量實際業務需要，仍須由醫師擔任推動，是該條例之一覽表由銓敘部及本署會同訂定，將衛生局第二課課長明定應由醫師擔任，方能順利推動醫療業務。衛生局係屬醫療行政之前線，醫療具專業性，若非由醫師擔任，其統籌各項醫療工作則有困難度，推動醫療工會及醫療調解業務，以醫師擔任較為適宜，且以同一地域、同一屬性而言，應考量其衡平性等語。可見中央衛生主管機關衛生署並不反對加發百分之五十給原告，並強調以同一地域、同一屬性而言，應考量其衡平性為結論。此外原告之主直上級機關被告亦於再復審時表示：原告「所請加發百分之五十‧‧‧，本府雖表示贊同，唯本府由於事涉人事局解釋權責，經本縣衛生局四度請示本府，並經本府分別轉奉人事局相關書函函復不宜比照加發在案」。由此亦可見原告直屬長官及中央衛生主管機關均未反對或已贊同發給原告加發百分之五十部分，然經復審機關行政院人事行政局，以適用對象不宜再予擴大為由而否准，惟查本件所影響之被害人全國僅原告一人而已，別無再擴大之可能，何況原告所爭取者，仍平等保護，人性尊嚴尊重之憲法人權價值，被告何能以不宜再擴大之理由而違背憲法價值？至於原復審決定認為原告平日支援門診，已因其診療業務另支獎勵金在案，對於支援業務已給予對價給付報酬乙節，經查此種支援獎勵金屬個案臨時加班費或按件獎勵，本縣各衛生所主任、醫師亦同受此待遇，非本人獨有性質，此與本件系爭不開業獎金加發百分之五十屬常態給與，為制度上薪給之一部分，其性質顯然不同，不宜相提並論，混淆事實真相。

（六）按人事行政局是根據行政院六十九年九月二十六日台六十九人政肆字第二三一六九號函之規定（簡稱前令）來解釋行政院六十九年十二月十日台六十九人政肆字第二五七八０號函核定（簡稱後令）「‧‧‧只規定服務於三十九個鄉鎮之醫師並無以任何職稱來做約束‧‧‧（如附件一）」。按政府提供醫師不開業獎金加發百分之五十，是要提高誘因鼓勵醫師前往特定偏遠鄉鎮服務之意願為主要精神與用意所在，無庸置疑之事實，基此法令本意，原告受到不公平對待情形及不服理由說明如下：

⑴基此原意，個人以「醫師」身份擔任澎湖縣衛生局局長，並兼任澎湖縣立慢性病防治所所長及馬公市第一衛生所婦科門診，子宮頸抹片檢查和成人健檢之相關醫療暨行政業務，均符合後令規定「醫師」服務之地點屬於離島地區∣馬公市（因為澎湖縣衛生局之所在地為馬公市∣改制前為馬公鎮）。

⑵同樣服務於馬公市之縣立慢性病防治所之醫師可領加發百分之五十之不開業獎金，而原告擔任該所所長卻不能領，顯然不合理。

⑶本縣各鄉市衛生所醫師兼主任同樣也是辦理行政兼醫療，各鄉市之衛生所主任均可領而局長卻不能領也是不合理，況且馬公市第一衛生所就在衛生局之樓下，樓下之「醫師」可領，樓上之「醫師」不能領，更是不合理。全澎湖縣境內以「醫師」身份任職者，只有原告一人未被同意發給醫師不開業獎金加發百分之五十，亦是服務於山地離島地區唯一未領到此待遇者，人事行政局之解釋顯然違背憲法第七條平等保障，行政程序法第六條：「行政行為非正當理由不得為差別待遇」之平等原則及人事行政「同工同酬」之基本原則，此為一般法律原則之「平等原則」，亦即指法律及命令之前平等，基於人性尊嚴的尊重，相同事實應予平等對待，如果沒有給予平等對待，機關必須說明差別待遇的理由。平等原則係憲法原則，並可導出禁止恣意原則與行政自我約束原則。所謂「禁止恣意」，與「欠缺合理、充分的實質上理由」同義，質言之，規則必須合乎實質正義，否則係違反平等原則。至「行政自我約束原則」，指作成行政行為時，如無正當理由，應受其行政慣例之拘束，否則違反平等原則（參照林鍚堯著，行政法要義，頁四十一、四十二）。基於前述平等原則，同屬醫師，同樣下鄉到離島地區政府醫療機構犧牲奉獻，發給相同之「醫師不開業獎金」，始符合平等原則之基本原則。

⑷離島醫師特別加發百分之五十之不開業獎金，顯然是要具備領有不開業獎金身份之醫師才能領取，個人以「醫師」身份任衛生局長與「醫師」任衛生所主任者均依法領有不開業獎金權利且又均服務於特定之離島地區應同樣享有這份權利可加發百分之五十之不開業獎金，才符合公平正義原則。

（七）基於後令優於前令原則：後令雖沒有更張明列衛生局長卻反而消除前令只限於列舉衛生所醫師之規定，後令只規定在三十九個鄉鎮醫師來涵蓋，並無特定職稱之約束限制，由此觀之，以後令之相關規定更符合個人目前申請加發百分之五十不開業獎金之合理性，人事行政局引用前令解釋甚至否定後令之規定，顯然不合理。原告個人如加發百分之五十，人事行政局認定可能重複給與，但澎湖縣全縣所有醫師為何不必考慮避免重複給與，只偏愛顧慮個人會重複給與，顯然不合情理。全澎湖縣所有鄉市醫師均加發不開業獎金百分之五十（包括衛生所主任、衛生所醫師、衛生室醫師、慢性病防治所醫師）唯獨原告個人遺漏實在不合常理，按後令之規定仍以「醫師」身份為原則並不是以「職稱」來區分。台灣省二十三縣市以「醫師」任職之局長也只有澎湖縣衛生局所在地位處偏遠離島地區，是其他縣市所沒有，應屬特殊個案，立法者（一般規定之訂定者可能並不了解當地地理環境或因有所疏漏）可能單獨特別來作更張解釋嗎？難道符合通案之規定（醫師）不足採嗎？法律對個人權益之銓釋應有基本「精神」與「原則」：本案人事行政局對原告個人權益之銓釋，原告個人認為不符合公平合理及社會正義原則實在難以讓人信服。就違反公平性言：同屬醫師同樣於偏遠離島地區服務，同樣擔任醫療與行政工作，而擔任鄉鎮市衛生所主任之醫師可以領取加發之「醫師不開業獎金」，擔任衛生局局長之醫師卻不可以領取，顯然對相同性質者採不公平對待，實在不公平、不合理，令人難以接受。況且當衛生局局長比衛生所主任業務及責任更加繁重，人事行政局卻限縮解釋不加發「醫師不開業獎金」，顯然與政府加發偏遠地區「醫師不開業獎金」之本旨不符

（八）最後，值得重視者，乃八十八年地方制度法公布施行後，在地方自治之本旨下，地方自治團體為立足地方，實際發揮地方自主性，以因地制宜，故對於地方事務即享有自治事項之立法權，是以中央行政規則對地方政府是否有拘束力，應視行政規則規範事項之性質為自治事項或委辦事項而定。查縣（市）衛生管理為地方制度法第十九條第一項第九款所定之縣（市）自治事項，故本件離島澎湖縣衛生機關加發不開業獎金百分之五十乙案，如非屬委辦事項，即為縣市自治事項，故中央人事行政局理應尊重澎湖縣政府基於地理狀態、地域特性，資源環境及公平對待等特殊性考量後決定是否發給，而不宜逕由中央恣意解釋干預，而危害地方自治之精神。換言之，為保障地方自治權，中央只能為合法性監督或作行政指導而己，而不應片面發布解釋性行政規則為適當性監督並要求地方絕對服從。

二、被告答辯意旨略謂：

（一）本案依原告所述，其於九十一年三月二十二日調任澎湖縣衛生局局長，並兼任澎湖縣慢性病防治所所長支援該局所轄馬公市第一衛生所「婦科」門診工作，再者，平時轄內衛生所主任醫師另有請假或休假時即前往支援或代理門診，其所支「衛生醫療機關醫師不開業獎金」，請准依服務離島醫師相關規定加發百分之五十，案經被告四度依本縣衛生局函轉請行政院人事行政局審酌實情，同意衛生醫療機關醫師不開業獎金離島加發百分之五十，唯均奉該局函復略以：行政院核定准按「醫師不開業獎金」標準加發百分之五十規定以服務於三十九個山僻、離島鄉鎮「衛生所」醫師為限，衛生局具醫師資格人員之「醫師不開業獎金」不宜比照加發百分之五十，被告乃以九十二年一月十六日府人考字第０九二０００四０八七號函檢據行政院人事行政局之解釋規定函復否准。

（二）查依行政院九十年一月九日台九十人政給字第二一００００號函修訂「全國軍公教員工待遇支給要點」第七點規定，各機關學校有關員工待遇、福利、獎金或其他給與事項，應由行政院配合年度預算通案核定實施，非經專案報院核準，絕對不得於年度進行中自訂標準先行支給。目前衛生醫療機關醫師不開業獎金之支給，係依行政院九十年六月二十九日台九十政人給字第０一四０七六號函修正「衛生醫療機關醫師不開業獎金支給表」規定辦理。被告所屬衛生局依「醫事人員人事條例」任用之局長其所支「衛生醫療機關醫師不開業獎金」，依服務離島醫師相關規定加發百分之五十，以鼓勵醫師至離島地區服務，嘉惠本縣居民，被告亦認為確有需要，對於原告之看法表示贊同，唯有關「醫師不開業獎金」核支之對象、條件及標準應由行政院訂定，適用上疑義，亦由行政院作統一解釋，本案經被告所屬衛生局四度請釋行政院人事行政局，並經被告分別轉奉行政院人事行政局九十一年五月二十九日局給字第０九一００二二一０六號函、九十一年七月十七日局給字第０九一００二三四四八號函、九十一年九月十九日局給字第０九一００三一三八六號函及九十二年一月十四日局給字第０九二０００一二一二號函復「不宜比照加發百分之五十」在案，被告尊重行政院人事行政局之解釋權責據以九十二年一月十六日府人考字第０九二０００四０八七號函復原告，並無不妥。

理由

一、按「本局置局長，承縣長之命，綜理局務，並指揮監督所屬員工及機關；置副局長一人，襄理局務。」、「前項局長或副局長，其中一人，必要時得依醫事人員人事條例規定，由相當級別之相關醫事人員擔任」、「本所置所長，由澎湖縣衛生局局長兼任；綜理所務，並指揮監督所屬員工。」分別為澎湖縣衛生局組織規程第三條第一項、第二項及澎湖縣立慢性病防治所組織規程第三條所明定。復按臺灣省政府六十九年九月八日六九府人四字第九五三二一號函略謂：「主旨：為衛生署函為本省衛生處擬具『加強農村醫療保健計畫』，有關偏遠地區醫師加給，按現行待遇，以本俸百分之五十作為核發標準，囑表示意見一案，本府原則同意第五、六、七、三職等醫師按原定不開業獎金四千元及五千元酌增百分之五十，分別改為六千元及七千五百元。其支給對象以服務偏區之三十九個鄉鎮衛生所醫師為限（如附明細表）。請轉陳行政院核定，其生效日期以奉核定之日為準。‧‧‧。」嗣經行政院以六十九年九月二十六日台六十九人政肆字第０二三一六九號函復臺灣省政府同意照辦，此一加給並經臺灣省政府報奉行政院以六十九年十二月十日台六十九人政肆字第二五七八０號函核定，原支偏遠地區醫師加給改按其所支衛生醫療機關醫師不開業獎金支給標準另加百分之五十支給，其支給對象仍以臺灣省偏遠地區之山地及離島三十九鄉鎮之醫師為限，並未變更，而原支給之偏遠地區醫師加給亦同時取消。又有關獎金、福利及其他給予事項部分，公務人員俸給法並無規定，惟屬給與公務人員獎勵、福利之規定，並非限制或剝奪公務人員之權利，於法律未制定前，以行政規則方式訂之尚無不可，乃法制不備前之權宜措施，此亦經法務部八十九年十月三十一日八十九法律字第四五九號函釋在案。是行政院就各項獎金乃屬於激勵性給與，為主管領導統御之手段，屬行政管理權限，自得考量各項因素規定各項獎金之支給對象及標準，有關不開業獎金加成部分，係專屬三十九個山地、離島鄉鎮之衛生所醫師之獎勵措施，復以行政院相關函釋並未將衛生醫療機關醫師不開業獎金加發百分之五十之支給適用對象予以放寬，合先敘明。

二、經查，本件原告於九十一年三月二十二日調任被告所屬衛生局局長，並兼任澎湖縣立慢性病防治所所長及支援該局所轄馬公市第一衛生所婦產科門診醫師工作，原告以該局所轄衛生所之醫師，因服務於離島地區可按醫師不開業獎金標準加發百分之五十，其與任職該局所轄衛生所主任所從事之醫療與行政業務性質相同，亦應可加發醫師不開業獎金百分之五十為由，向被告提出申請，嗣被告函請行政院人事行政局釋示，經行政院人事行政局函復被告，請依現行規定辦理，被告乃以九十二年一月十六日府人考字第０九二０００四０七八號函轉行政院人事行政局九十二年一月十四日局給字第０九二０００一二一二號函核復原告，否准其請等事實，為兩造所不爭執，並有被告九十二年一月三日府人考字第０九二００七二五八二號函、九十二年一月十六日府人考字第０九二０００四０七八號函及行政院人事行政局九十二年一月十四日局給字第０九二０００一二一二號函等影本，附於原處分卷可稽，洵堪信實。

三、原告雖訴稱：原告於九十一年三月二十二日調任澎湖縣衛生局長並兼任縣立慢性病防治所所長且支援馬公市第一衛生所「婦科和成人健檢」門診，如遇轄內其他衛生所醫師請假、休假需醫師人力時亦前往支援，衛生局位於馬公市，局長亦服務於馬公市，其員工為行政院規定「離島地區」區域加給之支給對象，澎湖縣衛生局所屬以「醫師」任職者，均依規定支領「醫師不開業獎金」以及因服務於偏遠「離島地區」尚可按「醫師不開業獎金」標準加發百分之五十，原告係依「醫事人員人事條例」規定以「醫師」資格任用為局長並兼任縣立慢性病防治所所長，依規定支領「醫師不開業獎金」，同樣以「醫師」身份擔任之局長職務與所屬各鄉市衛生所主任所從事之醫療與行政業務性質與服務地區均相同，理應一視同仁加發「醫師不開業獎金」百分之五十，惟獨原告任局長職務被排除在外，顯然與政府加發偏遠地區「醫師不開業獎金」之本旨不符且有違平等原則及差別待遇；又基於後令優於前令原則，行政院後令雖沒有更張明列衛生局長卻反而消除前令只限於列舉衛生所醫師之規定，後令只規定在三十九個鄉鎮醫師來涵蓋，並無特定職稱之約束限制，由此觀之，以後令之相關規定更符合個人目前申請加發百分之五十不開業獎金之合理性，人事行政局引用前令解釋甚至否定後令之規定，顯然不合理；另八十八年地方制度法公布施行後，在地方自治之本旨下，地方自治團體為立足地方，實際發揮地方自主性，以因地制宜，故對於地方事務即享有自治事項之立法權，是以中央行政規則對地方政府是否有拘束力，應視行政規則規範事項之性質為自治事項或委辦事項而定，查縣（市）衛生管理為地方制度法第十九條第一項第九款所定之縣（市）自治事項，故本件離島澎湖縣衛生機關加發不開業獎金百分之五十乙案，如非屬委辦事項，即為縣市自治事項，故中央人事行政局理應尊重澎湖縣政府基於地理狀態、地域特性，資源環境及公平對待等特殊性考量後決定是否發給，不宜逕由中央恣意解釋干預，而危害地方自治之精神云云。

四、惟按，揆諸前述臺灣省政府報奉行政院以六十九年十二月十日台六十九人政肆字第二五七八０號函所核定之原支偏遠地區醫師加給改按其所支衛生醫療機關醫師不開業獎金支給標準另加百分之五十支給，其支給對象仍依行政院六十九年九月二十六日台六十九人政肆字第二三一六九號函所列臺灣省偏遠地區之山地及離島三十九鄉鎮之醫師為限，此有該二函影本附於行政院人事行政局檔案卷可稽，但原告係任職於被告所屬衛生局局長並兼任慢性病防治所所長，揆諸前揭澎湖縣衛生局組織規程第三條第一項、第二項及澎湖縣立慢性病防治所組織規程第三條之規定，均屬行政職位，綜理局（所）務，並指揮監督所屬員工，而非專以從事醫療為其職務，縱令偶有支援門診醫療工作，於其行政職位屬性並無影響，是其本職非屬山地、離島鄉鎮之衛生所醫師，自不符合上開規定按其所支之醫師不開業獎金標準加百分之五十支給。抑且，原告支援第一衛生所婦產科門診醫師工作，雖有從事實際醫療工作，仍屬支援門診性質，且已因其診療業務另支獎勵金（不同於不開業獎金）在案，對於支援業務已給予對價給付報酬，亦經原告陳述明確，是對原告並未違反公平原則，亦無差別待遇。且因目前政府對離島一般衛生醫療機關醫師之待遇已有所改善，為利離島地區醫療人才之延攬，其一般衛生醫療機關醫師除按月支領俸給、專業加給、主管人員之主管職務加給及醫師不開業獎金外，尚可支領地域加給，另依其服務離島地區之年資再支領年資加成等情，並為兩造所是認，對其待遇已優予考量，有關前開加給規定之適用對象自不宜再予擴大。次按，參照前揭臺灣省政府六十九年九月八日六九府人四字第九五三二一號函、行政院六十九年九月二十六日台六十九人政肆字第二三一六九號函及行政院六十九年十二月十日台六十九人政肆字第二五七八０號函之內容觀之，行政院所核定之原支偏遠地區醫師加給改按其所支衛生醫療機關醫師不開業獎金支給標準另加百分之五十支給，其支給對象均係以臺灣省偏遠地區之山地及離島三十九鄉鎮之醫師為限，並未變更，此亦有各該函影本附於行政院人事行政局檔案卷可憑。是原告主張其調任澎湖縣衛生局長並兼任縣立慢性病防治所所長且支援馬公市第一衛生所「婦科和成人健檢」門診，理應一視同仁加發「醫師不開業獎金」百分之五十，惟獨原告任局長職務被排除在外，顯然與政府加發偏遠地區「醫師不開業獎金」之本旨不符，且有違平等原則及差別待遇，又基於後令優於前令原則，行政院六十九年十二月十日台六十九人政肆字第二五七八０號函後令之相關規定更符合原告目前申請加發百分之五十不開業獎金之合理性，人事行政局引用行政院六十九年九月二十六日台六十九人政肆字第二三一六九號函之前令解釋甚至否定後令之規定，顯然不合理云云，均無可採。再按，「醫師不開業獎金」係鼓勵具醫師資格人員，從事衛生行政工作者而支給之給與，因其並非「公務人員俸給法」所列法定俸給項目，加發百分之五十之核給，有其時空背景，係緣於行政院衛生署前為加強農村醫療保健工作，擬定加強農村醫療保健計畫，所擬加發偏遠地區醫師加給，以留任醫事人員之特殊考量。再者，依全國軍公教員工待遇支給要點第七點規定：「各機關學校有關員工待遇、福利、獎金或其他給與事項，應由行政院配合年度預算通案核定實施，非經專案報院核准，絕對不得於年度進行中自訂標準先行支給。」故有關獎金事項應報請行政院核定始得支給，於法並無不合。是原告另稱：縣（市）衛生管理為地方制度法第十九條第一項第九款所定之縣（市）自治事項，故本件離島澎湖縣衛生機關加發不開業獎金百分之五十乙案，如非屬委辦事項，即為縣市自治事項，故中央人事行政局理應尊重澎湖縣政府基於地理狀態、地域特性，資源環境及公平對待等特殊性考量後決定是否發給，不宜逕由中央恣意解釋干預，而危害地方自治之精神云云，亦無足採。

五、綜上所述，原告前揭主張既無可採，被告否准原告之申請，自無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。本件原告之訴為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張及陳述，核與判決結果無影響，爰不再遂一論述。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭

法院書記官 黃玉幸