高雄高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

乙○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

戊○○○

原告

己○○

原告

庚○○

共同訴訟代理人

鄭曉東 律師

共同訴訟代理人

魏緒孟 律師

被告

高雄縣政府

代表人

辛○○ ○○

訴訟代理人

壬○○

上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國96年10月11日台內訴字第0960117405號訴願決定，遂提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告為高雄縣岡山鎮富國自辦市地重劃區內土地所有權人，該自辦市地重劃區內土地所有權人孫金城、劉水泉、劉水泰、董瑞興、劉甫儀、劉福藻、劉福助及劉得等8人，於民國93年5月間依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第7條規定申請發起自辦市地重劃，經被告審核後以93年8月19日府地劃字第0930161288號函准予成立富國自辦市地重劃區籌備會（下稱籌備會），進行重劃各項業務，將原告所有坐落高雄縣岡山鎮○○段1085-3、1055-3、1057（93年2月27日合併自1040-1、1057-2、1058-1）、1058、1040-2、1041、1036、1085、1038及1035地號等土地納入高雄縣岡山鎮富國自辦市地重劃區內，並分別經被告94年2月1日府地劃字第0940024968號函核定重劃範圍，及94年5月18日府地劃字第0940102981號函核定重劃計畫書，該市地重劃區籌備會於94年5月23日起至94年6月22日止辦理重劃計畫書公告，並於94年6月23日召開重劃區第一次會員大會後成立高雄縣岡山鎮富國自辦市地重劃會，進行各項重劃業務中。嗣原告於94年10月18日以土重字第941018號函請求被告提供有關「富國自辦市地重劃區籌備會」之重劃資料，經被告以94年11月3日府地劃字第0940226050號函拒絕所請，原告不服，提起訴願；原告又於94年12月5日以土重字第941205號函請被告撤銷93年8月19日府地劃字第093016128 8號函准予成立之「富國自辦市地重劃區籌備會」、94年2月1日府地劃字第0940024968號函核定自辦市地重劃範圍、94年5月18日府地劃字第0940102981號函核定自辦市地重劃計畫書，亦遭被告以94年12月29日府地劃字第0940269441號函予以否准，原告亦表不服，提起訴願，經訴願決定撤銷被告94年11月3日府地劃字第0940226050號函，囑被告於一個月內另為適法之處分，原告其餘之訴願駁回。原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造之聲明：

甲、原告聲明求為判決：

（一）訴願決定及原處分（即被告94年2月1日府地劃字第0940024968號函及94年5月18日府地劃字第0940102981號函）均撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

乙、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

參、兩造主張之理由：

甲、原告起訴意旨略謂：

一、原訴願人張林燕已於96年11月3日死亡，由原告甲○○、乙○○、丙○○三人繼承，有除戶謄本及戶籍謄本為憑，爰列繼承人為原告。

二、依高雄縣岡山鎮富國自辦市地重劃區重劃計畫書所載辦理本件重劃之原因為：「本重劃區於岡山鎮都市計劃靠南邊之住宅區用地，緊鄰岡山新火車站商圈，區○○○○○道（中山南路）貫穿其中，並近舊台一省道，雖然區位不錯，但因舊鐵道用地貫穿其間，造成地籍零亂，開發不易，遂由區內地主發起重劃，以利地區發展」（見重劃計畫書參、辦理重劃原因及預期效益），乃東以台鐵鐵道用地西側邊線為界，南以30M園道北側邊線及四米、七米計畫道路南側邊線為界，西以區○○○○○道路西側邊線為界、北以區○○○○○道路北側沿文化段405、119-1、116地號土地北側邊線為界，劃定其重劃範圍，向被告提出申請，辦理市地重劃，此有該重劃計畫書及重劃區地籍套繪圖可按。

三、原告在重劃區內之土地，係位於重劃區之西南邊及南邊之位置（其中西南邊之1055-3、1057號土地為張林燕所有；西邊1058、1085-3號土地為戊○○○所有；南邊1040-2、1040-3、1041號土地為丁○○所有；南邊1035、1036、1038號土地為己○○、庚○○所有），西側緊鄰40M之省道中山南路，南側緊鄰30M之河堤路，交通本即便利，出入無需經由重劃區內之四米、七米計畫道路。而新台一省道即中山南路雖貫穿重劃區，惟原告等人之上開土地位於中山南路東南邊陲地帶，自成一格，本身街廓完整，地籍明確，易於開發，其地理位置所在，與其餘之重劃範圍甚易區隔，對於其餘重劃區之開發及公共設施之完成，亦難以享受其利益，因此，本件重劃範圍，將原告等人之土地列入，對原告等人而言，可謂毫無實益。

四、另按「各級主管機關得就左列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：1、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。2、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。3、都市土地開發新社區者。4、經中央主管機關指定限期辦理者。」為平均地權條例第56條第1項所明定。是以必須有符合以上各款之條件者，各級主管機關始得報經上級主管機關核准，辦理市地重劃。本件被告所核准之重劃區，非屬上開第1、3、4款之情形，甚為明顯，所應討論者，為是否符合第2款所稱「舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者」之條件，以判斷是否有將原告等人之上開土地納入重劃範圍之必要。經查，土地重劃之功能，係在將土地面積畸零狹小，不適合於建築使用者，將之整理後重劃分配，並興建各項公共設施，完善其交通，使能達到促進土地合理使用之目的（土地法第135條第2款參照）。如前所述，原告等人之土地係位於被告所核定之自辦市地重劃範圍之西南邊及南邊位置，本自成一格，有獨立便捷之交通網路可供利用，且地形完整，亦無增建其他公共設施之必要。而觀諸本件被告所核定之重劃內容，係原封不動保留原都市○○道路，僅就各街廓內之土地進行合併及分割作業，顯與上揭土地重劃之立法目的不符，即使扣除原告等人之土地，亦對其重劃結果不生任何影響，實難謂有地盡其利之功用。反之，被告所核定之重劃範圍，將原告等人之土地納入重劃區之內，原告不但不能蒙受其利，反卻必須負擔公共設施用地及相關重劃費用，損失不貲，實難謂當。

五、本件內政部訴願決定書固謂：被告審查籌備會提出重劃範圍申請，經邀集岡山鎮公所及該府建設、工務、水利、地政等單位於現場會勘後核定；至於籌備會提出重劃計畫書申請後，被告除對所送各項資料予以統計審核外，並由該府工務、水利、建設、農業、地政等單位對於重劃計畫書內容召開聯合會審，嗣由籌備會依聯合會審意見修正重劃計畫書後核定，此有聯合會審紀錄影本附卷可稽，被告審查程序尚無違誤。從而，被告未將原告等人所有土地排除於重劃範圍，並以94年2月1日府地劃字第0940024968號函核定自辦市地重劃範圍及94年5月18日府地劃字第0940102981號函核定自辦市地重劃計畫書，依法並無不合云云，而駁回原告等人之訴願，惟按，行政行為採取之方法，應有助於目的之達成，及其採取之方法所造成之損害，不得與欲達成之利益顯失均衡，此為行政程序法第7條第1款、第3款所明定。是被告對籌備會所提出之重劃範圍申請進行審查時，不但應注意審查程序之是否完備，更要者，亦應就被劃為重劃區範圍內之土地所有權人之實質利益，依上揭比例原則所揭櫫之精神，一併進行考量，始合法制。否則縱使其審查程序並無違誤，惟在實質上卻不符土地重劃之目的，無法達成促進土地利用之功能，反卻危害土地所有權人之利益，即與土地重劃之精神有所違背，而不應准許將該部分之土地納入重劃範圍。本件情形，籌備會將原告等人之土地納入重劃範圍，對原告等人既毫無利益，反受損害，依上說明，被告即不應准許。為此，被告94年2月1日府地劃字第0940024968號函核定自辦市地重劃範圍及94年5月18日府地劃字第0940102981號函核定自辦市地重劃計畫書將原告等人之土地納入自辦市地重劃範圍之行政處分，有違比例原則，自應予以撤銷。

六、又平均地權條例第56條第1項第2款規定，舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者，各級主管機關得報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃。故應否准許辦理市地重劃，自應就是否具有公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要等情形予以考量，至於為整理地籍，而僅將土地做交換分合之處理，顯非辦理市地重劃之目的，自不應以此為理由而准許辦理市地重劃。本件情形，被告自承：「（法官問：本件市地重劃後，關於道路、街廓有無重新變更？）答：不論公辦抑或自辦重劃市地重劃，均須依都市計畫規劃之公共設施（如道路設施）開發，至於街廓內土地經由市地重劃之辦理，經由交換分合，讓不整或畸零土地變成形狀方整之可建築用地，透過這種地籍處理，可讓土地馬上建築，且公共設施道路用地馬上可開闢使用，是以，本件原告等人土地重劃後即能享有實質利益。」「法官問：（提示原告起訴狀原證三）重劃區地籍套繪圖黃色部分是否零亂？本件重劃有無達到平均地權條例第56條第1項第2款規定之目的？）答：土地雖大，但並不方正臨路，因所面臨之台一省道之土地，均係斜的走向，並無垂直道路，透過市地重劃將可成為方整之可建築用地」「（法官問：市地○○○道路有無重新變更？）答：沒有，僅有重新分配土地。因已是都市計畫，僅將重劃區內雜亂不堪及畸零之土地，予以交換分合，成為方整之可建築用地」等語（見鈞院97年2月26日準備程序筆錄），則道路既未重新變更，僅將區內土地交換分合，以利建築，顯不符平均地權第56條第1項第2款之立法目的，故尚不得以此為理由，辦理市地重劃。

七、次依本件重劃後土地分配圖及重劃後土地分配清冊所示，原告就本件市地重劃之結果，不僅未蒙其利，反受其害，理由如下：

（一）原告己○○、庚○○部分（土地分配清冊）：己○○、庚○○原共有之土地為岡山鎮○○段1034（面積93平方公尺）、1035（面積212平方公尺）、1036（面積2800平方公尺）、1038（面積9平方公尺）等地號，除1035號土地原係計畫道路外，其餘地號土地上，現況均為竹林，相互連接，一體成型，並直接面臨30M之河堤道路，出入方便，本即易於利用，完全不受其鄰近土地是否開發之影響。惟依重劃後土地分配圖所示，除僅將原為計畫道路之1035地號土地劃為道路外（重劃後為大德段178號），此外即將己○○、庚○○二人之其餘土地重新劃編地界線，使成方形而已，不但未增設道路及其他公共設施，其重劃後所取得之大德段185、187、197、198等四筆土地，面積總計2233.45平方公尺，較重劃前之面積3114平方公尺，共短少880.55平方公尺，且尚須繳納差額地價共新台幣（下同）178萬3,430元，而重劃後所取得土地之開發利用，卻未見較重劃前有利，是以依本件重劃結果，對己○○、庚○○完全不具實益，反深受其害。

（二）原告丁○○部分（土地分配清冊）：丁○○原有之土地為岡山鎮○○段1040-2（面積81平方公尺）、1041（面積307平方公尺）等地號，二筆土地相互連接，亦直接面臨30M之河堤路，西側並鄰近40M之省道中山南路，交通極為便利。且二筆土地地形完整，合計面積達388平方公尺，可自行利用該自有土地興建房屋，亦不受鄰近土地是否開發之影響。惟依重劃後土地分配圖所示，僅在丁○○原有之土地範圍內，重新劃編地界線，使成長方形而已，不但未增設道路及其他公共設施，其重劃後所取得之大德段194號土地，面積僅283.24平方公尺，較重劃前之面積短少104.76平方公尺，其就土地之利用（例如興建房屋），反較重劃前為不利，且尚需繳納差額地價4,48,850元，依此重劃結果，竟造成重大損失，而未見絲毫利益。

（三）原告甲○○、乙○○、丙○○（即張林燕之繼承人）之部分（土地分配清冊）：張林燕原有之土地為岡山鎮○○段1057（面積796平方公尺）、1055-3（面積272平方公尺）等地號，二筆土地相互連接，西側面臨40M之省道中山南路，南側同時面臨30M之河堤路，為俗稱「三角窗」之黃金地段，交通便捷，最具優勢。且二筆土地地形完整，面積合計高達1068平方公尺，不但位居「三角窗」位置，其面臨40M之部分寬直開闊，本身即易於開發利用，亦不受鄰近土地是否開發之影響。惟依重劃後土地分配圖所示，僅在張林燕原有之土地範圍內，重新編劃地界線，使成為二筆長方形土地，不但未增設道路及其他公共設施，其重劃後所取得之大德段192號及193號土地，如欲合併利用，地形反而成不規則狀，有礙於利用；且大德段192號土地面積僅餘255.2平方公尺，同段193號土地僅餘524.44平方公尺，合計亦不過779.64平方公尺，竟較重劃前短少288.36平方公尺，而又要繳納差額地價，損失慘重。重劃結果，造成人民之不利益，又無益於公共利益，自不足取。

（四）原告戊○○○之部分（土地分配清冊）：戊○○○原有之土地為岡山鎮○○段1058（面積769平方公尺）、1084 平方公尺（面積23平方公尺）、1085（面積64平方公尺）、1085-1（面積35平方公尺）、1085-3（面積65平方公尺）等地號，五筆土地本自成一長方形，地形完整，地界線筆直，合計面積達956平方公尺，且面臨40M省道中山南路，交通便利，易於自行開發利用，亦不受鄰近土地是否開發之影響。惟依重劃土地分配圖所示，僅將上開原屬張林燕之部分土地，與戊○○○之部分土地合併加以調整，使成一正方形，將之編為大德段190地號，面積686.36平方公尺，分配予戊○○○，而將戊○○○之其餘土地予以減除，戊○○○不但因此短少土地面積269.64平方公尺，而未獲得任何公共設施之利益，尚且需繳納差額地價2,760,310元，令人無法接受。

八、綜上所述，本件重劃對原告等人，實無任何利益可言，不但喪失原來即可自由規劃利用之土地面積，且尚須繳納高額差額地價，實屬不公平。原告等人已對上開土地分配成果提出異議，其分配成果對於原告等人而言，完全不符合平均地權條例第56條第1項第2款之立法目的，益見本件重劃計畫書將原告等人之土地納入自辦市地重劃範圍，確有不合，自不應准許等語。

乙、被告答辯意旨略謂：

一、按平均地權條例第56條第1項第2款規定：「各級主管機關得就左列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：．．．2、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。」及同條例第58條規定：「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：．．．。前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地所有權人半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」又按修正前獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（於95年6月22日修正訂頒）第19條規定：「籌備會申請擬辦重劃地區有下列各款情形之一者，應不予核准：1、重劃範圍不符合第5條規定者。2、非屬都市計畫指定整體開發地區，經選定市地重劃範圍內之公有土地管理機關已有具體利用或處分計畫，且報經權責機關核定者，但剔除該部分公有土地後，重劃範圍仍屬完整者，不在此限。3、經政府擬定開發計畫或有重大建設者。4、重劃範圍位於都市計畫檢討變更地區且涉及重劃範圍內之都市計畫變更者。5、經政府指定以區段徵收方式開發者。」、同法規第24條規定：「籌備會應檢附左列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃：1、申請書。2、重劃計畫書。3、重劃區土地清冊。4、土地所有權人同意書。5、土地所有權人意見分析表，包含同意、不同意之意見及其處理經過情形。6、其他有關資料。前項重劃計畫書內容，應載明市地重劃實施辦法第14條第2項規定事項。」及同法規第25條規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理前項申請時，應即進行審查，符合規定者，應予核准；不合規定者，應敘明不予核准之理由並將原件退回。重備會應於重劃計畫書核定後公告30日，並通知土地所有權人。」茲先予以陳明。

二、本件岡山鎮富國自辦市地重劃區位於本縣岡山鎮都市計畫南邊之住宅區用地，緊臨岡山新火車站商圈，區○○○○○道（中山南路）貫穿其中，並近舊台一省道，因舊鐵道用地貫穿其間，且地籍零亂，土地使用及開發較不易（如重劃範圍地籍圖），若能經由市地重劃之辦理，將重劃區內雜亂不堪及畸零之土地，予以交換分合，配合區內公共設施之建設，土地所有權人在重劃後領回公共設施已闢建完善、形狀方整之可建築用地，達到促進土地合理使用之效果，故本重劃案之重劃目的尚符合平均地權條例第56條之規定。且對於本自辦市地重劃案之自辦市地重劃範圍及重劃計畫書，被告亦均依前述獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法相關法條審查後核定，依法並無不合。

三、原告以渠等所有坐落本縣岡山鎮○○段1055-3、1055-7、1058、1085-3、1040-3、1041、1035、1036、1038地號等土地位於重劃範圍東南方邊界地帶，自成一完整街廓，地籍並不凌亂、開發亦其容易，單以地形調整即可達到與市地重劃相同之目的，實無重劃之必要，而拒絕納入重劃範圍；並稱被告於審查核定籌備會所提出之重劃範圍及重劃計畫書時，未就原告等被劃為重劃範圍之土地實質利益，一併進行考量，不合行政程序法第7條第1款、第3款所述行政行為採取之方法，應有助於目的之達成，及其採取之方法所造成之損害，不得與欲達成之利益失均衡之精神，有違比例原則等節。經查，原告所有土地所在之街廓係位於重劃區東南方邊界地帶，該街廓內土地雖大部分為原告等人所有，惟該街廓內尚有文化段1037、1059及1060地號土地均為案外人所有（1037地號為劉張翠桃及張麒麟所有，1059地號為郭武六及余鄧玉時所有，1060地號為余國和所有）。又該街廓內土地多呈西北－東南走向，其間亦有國有財產局所管有之文化段1040及1040-2地號土地貫穿其中，該街廓內土地若非透過市地重劃辦理土地交換分配，將區內土地調整成方整之可建築用地，單由原告等自行在不同土地所有權人間以地形調整，無法達成促進土地利用之目的。如該街廓內土地經由市地重劃之辦理，經由交換分合，配合區內公共設施之建設，土地所有權人在重劃後領回公共設施已闢建完善、形狀方整之可建築用地，可達成土地合理使用之效果，再者，被告除審核並無行為時獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第19條各款情形外，有關原告等所有位之街廓土地納入重劃範圍所維護之公益合理性亦予評估（內政部亦表認同），被告乃以94年2月1日府地劃字第0940024968號函核准重劃範圍及94年5月18日府地劃字第0940102981號函核定重劃計畫書，依法並無不合。如上所述，原告等所有土地經重劃後，將可成為形狀方整之可建築用地，不但便於利用且亦能享受重劃區內相關公共設施（如道路）之利益；原告重劃後既能享有利益，則原告等主張被告核定本案自辦市地重劃範圍及重劃計畫書將原告等土地納入重劃範圍之行政處分有違比例原則，應予撤銷，顯無理由等語。

理由

一、按「各級主管機關得就左列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：．．．2、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。」「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：．．．」「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」分別為平均地權條例第56 條第1項第2款、第58條第1項及第3項定有明文。又按「本辦法依平均地權條例（以下簡稱本條例）第58條第1項訂定之。」「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或7人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主張機關申請核備；．．．」「籌備會申請擬辦重劃地區有左列各款情形之一者，應不予核准：1、重劃範圍不符合第5條規定者。2、非屬都市計畫指定整體開發地區，經選定市地重劃範圍內之公有土地管理機關已有具體利用或處分計畫，且報經權責機關核定者。但剔除該部分公有土地後，重劃範圍仍屬完整者，不在此限。3、經政府擬定開發計畫或有重大建設者。4、重劃範圍位於都市計畫檢討變更地區且涉及重劃範圍內之都市計畫變更者。5、經政府指定以區段徵收方式開發者。」「籌備會應檢附左列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃。．．．」「直轄市或縣（市）主管機關受理前條申請時，應即進行審查，符合規定者，應予核准；不合規定者，應敘明不予核准之理由將原件退回。」亦分別為獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第1條、第7條第1項、第19條、第24條第1項及第25條第1項所明定。

二、本件原告為高雄縣岡山鎮富國自辦市地重劃區內土地所有權人，該自辦市地重劃區內土地所有權人孫金城、劉水泉、劉水泰、董瑞興、劉甫儀、劉福藻、劉福助及劉得等8人，於93年5月間依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第7條之規定，申請發起自辦市地重劃，經被告93年8月19日府地劃字第0930161288號函准予成立富國自辦市地重劃區籌備會，該市地重劃區籌備會依法進行重劃各項業務，將原告所有坐落高雄縣岡山鎮○○段1085-3、1055-3、1057（93年2月27日合併自1040-1、1057-2、1058-1）、1058、1040-2、1041、1036、1085、1038及1035地號等土地納入高雄縣岡山鎮富國自辦市地重劃區內，分別經被告94年2月1日府地劃字第0940024968號函核定重劃範圍、94年5月18日府地劃字第0940102981號函核定重劃計畫書，該市地重劃區籌備會於94年5月23日起至94年6月22日止辦理重劃計畫書公告，並於94年6月23日召開重劃區第一次會員大會後成立高雄縣岡山鎮富國自辦市地重劃會，陸續進行各項重劃業務中。嗣原告於94年10月18日以土重字第941018號函請求被告提供有關「富國自辦市地重劃區籌備會」之重劃資料，經被告以94年11月3日府地劃字第0940226050號函拒絕所請，原告不服，提起訴願；原告又於94年12月5日以土重字第941205號函請被告撤銷93年8月19日府地劃字第0930161288號函准予成立之「富國自辦市地重劃區籌備會」、94年2月1日府地劃字第0940024968號函核定自辦市地重劃範圍、94年5月18日府地劃字第0940102981號函核定自辦市地重劃計畫書及94年11月3日府地劃字第0940226050號函，經被告以94年12月29日府地劃字第0940269441號函予以否准，原告不服，提起訴願。經訴願決定撤銷被告94年11月3日府地劃字第0940226050號函之處分，囑被告於一個月內另為適法之處分，原告其餘訴願駁回等情，此有被告93年8月19日府地劃字第0930161288號函、被告94年2月1日府地劃字第0940024968號函核定重劃範圍、94年5月18日府地劃字第0940102981號函核定重劃計畫書、土地登記第二類謄本、土地所有權狀、被告94年12月29日府地劃字第0940269441號函等附於原處分卷可稽，洵堪認定。

三、原告提起本件訴訟，無非以：（一）原告等人所有之土地位於重劃區之西南邊及南邊之位置，西側緊鄰40M之省道中山南路，南側緊鄰30M之河堤路，交通便利，出入無需經由重劃區內之四米、七米計畫道路。而新台一省道即中山南路雖貫穿重劃區，惟原告等人之上開土地位於中山南路東南邊陲地帶，自成一格，街廓完整，地籍明確，易於開發，其地理位置所在，與其餘之重劃範圍甚易區隔，對於其餘重劃區之開發及公共設施之完成，亦難以享受其利益，本件重劃範圍，將原告等人之土地列入，對原告等人而言，毫無實益。（二）又被告核准之重劃區，非屬平均地權條例第56條第1項第1、3、4款之情形，應判斷是否符合第2款所稱之條件，以判斷是否有將原告等人之上開土地納入重劃範圍之必要，惟原告等人之土地，有獨立便捷之交通網路可供利用，地形完整，亦無增建其他公共設施之必要，被告核定之重劃內容，係原封不動保留原都市○○道路，僅就各街廓內之。縱扣除原告等人之土地，對其重劃結果不生任何影響，實難謂有地盡其利之功用，且原告等人負擔公共設施用地及相關重劃費用，實難謂當。（三）本件重劃後土地分配圖及重劃後土地分配清冊所示，原告己○○、庚○○重劃前所有之面積為3114平方公尺、重劃後面積總計2233.45平方公尺，共短少880.55平方公尺，且須繳納差額地價共178萬3430元；原告丁○○依重劃後取得之土地較重劃前之面積短少104.76平方公尺，且需繳納差額地價448,850元；原告甲○○、乙○○、丙○○（即張林燕之繼承人），重劃後取得之面積合計為779.64平方公尺，較重劃前短少288.36平方公尺，且須繳納20,210元差額地價；原告戊○○○重劃後取得之土地面積短少269.64平方公尺，未獲得任何公共設施之利益，且需繳納差額地價276,310元，原告就市地重劃之結果，重劃後取得之面積，均較重劃前之面積短少，尚須繳納差額地價，對原告等人既毫無利益，反受損害，被告不應准許將原告渠等所有土地納入重劃範圍，土地進行合併及分割作業，顯與土地重劃之立法目的不符，被告所為之核定，有違比例原則云云，資為爭議。

四、惟查：

（一）按司法院釋字第232號解釋理由書謂：「依平均地權條例第56條至第58條規定，都市土地重劃，有由各級主管機關報經上級主管機關核准後辦理者，有由土地所有權人自行組織重劃會經主管機關核准後實施者。後一情形之重劃，乃國家為促進土地利用，擴大市地重劃，獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃而設，以免主管機關依前一情形辦理重劃多所勞費，兩者均有公有土地夾雜在內之可能，其在手續上固有所不同，但在實質意義上則均為主管機關准否重劃之行政處分，旨在實現憲法平均地權之政策，促進土地利用效益，加速取得公共設施保留地。在後一情形之重劃，祇須重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准即可．．．」揆諸上開意旨，可知土地所有權人自行組織重劃會經主管機關核准後實施市地重劃，乃係國家為促進土地利用，擴大市地重劃，獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃而設，以免主管機關依前一情形辦理重劃多所勞費。而按土地所有權人依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法辦理市地重劃，其有關重劃範圍之選定，固應於重劃會成立前由其前身即籌備會檢附重劃區範圍及位置圖，向直轄市或縣（市）主管機關申請擬辦重劃範圍之核定（前揭辦法第18條參照），然直轄市或縣（市）主管機關受理是項申請時，亦僅能就前揭獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第19條規定之事項予以審查。故倘該自辦市地重劃案件不具有該條各款即「1、重劃範圍不符合第5條規定者。2、非屬都市計畫指定整體開發地區，經選定市地重劃範圍內之公有土地管理機關已有具體利用或處分計畫，且報經權責機關核定者。但剔除該部分公有土地後，重劃範圍仍屬完整者，不在此限。3、經政府擬定開發計畫或有重大建設者。4、重劃範圍位於都市計畫檢討變更地區且涉及重劃範圍內之都市計畫變更者。5、經政府指定以區段徵收方式開發者。」之情形者，直轄市或縣（市）主管機關即應依其申請而核准其市地重劃之範圍。查依訴願卷附高雄縣岡山鎮鎮富國自辦市地重劃區重劃計畫書、高雄縣岡山鎮富國自辦市地重劃區地籍套繪圖及位置圖之記載，可知本件自辦市地重劃區係位於岡山鎮都市計畫南邊之住宅區用地，緊臨岡山新火車站商圈，區○○○○○道（中山南路）貫穿其中，並近舊台一省道，因舊鐵道用地貫穿其間，地籍零亂，土地使用及開發較不易，遂地主發起經由市地重劃，以利地區發展，故重劃區內土地所有權人孫金城、劉水泉、劉水泰、董瑞興、劉甫儀、劉福藻、劉福助及劉得等8人，於93年5月間依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第7條規定，向被告申請發起自辦市地重劃，經被告93年8月19日府地劃字第0930161288號函准予成立富國自辦市地重劃區籌備會，由籌備會依法進行重劃各項業務；其後籌備會向被告申請核定重劃範圍，並經被告通知所屬單位實地會勘後，考量該劃定範圍之合理性、公共設施開闢之完整性，整合被告所屬各單位意見後，被告始准予核定重劃範圍，有被告於97年4月15日在本院言詞辯論筆錄及被告94年2月1日府地劃字第0940024968號函附卷可稽。嗣後，籌備會徵求取得區內私有土地所有權面積及人數均過半數之同意後，於94年4月1日向被告申請准予依重劃計畫書實施市地重劃，被告所屬地政局依高雄縣處理土地所有權申請自辦市地重劃作業要點第6點規定，邀集被告所屬單位於94年3月17日聯合會審，再由籌備會依與會各單位意見修正其重劃計畫書後，再經各工程單位審查認定均符合相關規定，簽報縣長核定，被告乃於94年5月18日府地劃字第0940102981號函核定重劃計畫書，亦有被告所屬各單位聯合會審簽文附於訴願卷可稽。足見被告於核定本件重劃範圍前，經被告所屬單位曾實地會勘後，具體考量該劃定範圍之合理性、公共設施開闢之完整性，整合被告所屬各單位意見後，始核定本件重劃範圍，則被告94年2月1日府地劃字第0940024968號函准予核定重劃範圍、94年5月18日府地劃字第0940102981號函准予核定重劃計畫書，核與前揭規定相符。

（二）次按首揭地權條例第56條第1項第2款規定：「各級主管機關得就左列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：．．．2、舊都市地區為公共安全、公共衛生、公共交通或促進土地合理使用之需要者。」揆諸該款所謂舊都市地區為「促進土地合理使用之需要」主管機關得就左列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃，係將此「促進土地合理使用之需要」的不確定法律概念經由解釋，具體化地適用於本件事實關係之涵攝過程，應認行政機關於行使此一職權作成具體決定時，享有判斷餘地，是除有違法判斷外，本院原則上應予尊重。況市地重劃或自辦市地重劃事件，往往係由地方行政機關基於興辦公共事業或實施重要經濟政策，配合各地方土地使用之現況，經由法定程序，並參酌熟諳土地事務之專業人員提出之意見，衡酌公共利益及人民私權之維護，慎重行事以為決策，依其性質，亦應認行政機關享有判斷餘地，法院對之應予以尊重。本件被告於本院97年4月15日言詞辯論程序陳稱：「原告等人所有土地所在之街廓，該街廓內土地雖大部分為原告等人所有，惟土地並不方整，該街廓內土地若非透過市地重劃辦理交換分配，將區內土地調整成方整之可建築用地，單由原告等自行在不同土地所有權人間以地形調整，無法達成促進土地利用之目的。如該街廓內土地經由市地重劃之辦理，經由交換分合，配合區內公共設施之建設，土地所有權人在重劃後領回公共設施已開闢完善、形狀方整之可建築用地，可達成土地合理使用之效果。」等語，足見被告就原告渠等所有土地納入本件自辦市地重劃之範圍，業已考量原告所有土地得以經由自辦市地重劃之辦理，經由交換分合，且配合重劃區內公共設施之建設，土地所有權人在重劃後領回公共設施已開闢完善、形狀方整之土地，得以達成土地合理使用之效果。準此，被告就本件自辦市地重劃是否具備平地權條例第56條第1項第2款所稱「促進土地合理使用之需要」的不確定法律概念之解釋，具體化地適用於特定事實關係之涵攝過程，業已依職權明確認定，應認被告於行使此一職權作成具體決定時，享有判斷餘地，況被告核准本件自辦市地重劃之重劃範圍及重劃計畫書之處分，亦無逾越權限或濫用之違法瑕疵，本院原則上即應予尊重。

（三）至原告主張渠等所有土地位於中山南路東南邊陲地帶，交通便利，出入無需經由重劃區內之四米、七米計畫道路，街廓完整，地籍明確，易於開發，其地理位置所在，與其餘之重劃範圍甚易區隔，對於其餘重劃區之開發及公共設施之完成，亦難以享受其利益，本件重劃範圍，將原告等人之土地列入，對原告等人而言，毫無實益云云。惟按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第31條第1項明定，重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核備。次按「土地所有權人依本條例第60條規定，應共同負擔之項目如左：1、公共設施用地負擔：指重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，扣除重劃區○○○○道路、溝渠、河川及未登記地等土地後，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例所算得之負擔。2、費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款利息，由參加重劃土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。」「公共設施用地負擔包括臨街地特別負擔及一般負擔。」「分配結果未列入共同負擔公共設施用地﹑面臨路寬四公尺以下道路及已開闢公有道路之臨街地，不計算臨街地特別負擔。」分別經市地重劃實施辦法第21條第1項、第25條第1項及第27條第2項所明定。揆諸首揭規定意旨，可知自辦市地重劃係本「受益者付費」原則為自償性之都市整體開發，由重劃區內土地所有權人共同負擔重劃內之公共設施用地及其費用，既可使重劃利益與負擔趨於平衡，復可導引土地所有權人參與都市建設，減輕政府財力負擔，公私同蒙其利。經查，本件高雄縣岡山鎮富國自辦市地重劃區既係位於岡山鎮都市計畫靠南邊之住宅區用地，緊臨岡山新火車站商圈，區○○○○○道（中山南路）貫穿其中，並近舊台一省道，因舊鐵道用地貫穿其間，且地籍零亂，土地使用及開發較不易，經由市地重劃方式開發，將一定範圍內之土地，全部重新加以規劃、整理，興辦各項公共設施，而為都市整體開發，對該區土地所有權人均有受益，且可因重劃獲得完善之公共設施，便利之交通及土地價值增值之實益，同時促進地方繁榮，進而提昇環境品質。其次，經市地重劃後，區內公共設施之道路、停車場、溝渠等，均由全區住戶所共享，要不因原告所有之土地出入無需經由重劃區內四米、七米計畫道路而無利益。是原告主張渠等所有土地位於中山南路東南邊陲地帶，交通便利，出入無需經由重劃區內之四米、七米計畫道路，街廓完整，地籍明確，易於開發，其地理位置所在，與其餘之重劃範圍甚易區隔，對其餘重劃區之開發及公共設施之完成，難以享受利益，將原告等人之土地列入，對原告等人而言，毫無實益云云，顯有誤解。

（四）另原告主張：原告己○○、庚○○重劃前所有之面積為3114平方公尺、重劃後面積總計2233.45平方公尺，共短少880.55平方公尺，且須繳納差額地價共1,783,430元；原告丁○○依重劃後取得之土地較重劃前之面積短少104.76平方公尺，且需繳納差額地價448,850元；原告甲○○、乙○○、丙○○（即張林燕之繼承人），重劃後取得之面積合計為779.64平方公尺，較重劃前短少288.36平方公尺，且須繳納20,210元差額地價；原告戊○○○重劃後取得之土地面積短少269.64平方公尺，未獲得任何公共設施之利益，且需繳納差額地價2,760,310元，原告就市地重劃之結果，重劃後取得之面積，均較重劃前之面積短少，尚須繳納差額地價，對原告等人毫無利益，反受損害，被告不應准許將原告渠等所有土地納入重劃範圍云云。惟自辦市地重劃係本於「受益者付費」原則，既為自償性之都市整體開發，重劃區內土地所有權人即應共同負擔重劃內之公共設施用地及其費用，業如前述。又依平均地權條例第60條之1條第2項之規定，依平均地權條例第60條規定分配結果，實際分配之土地面積多於應分配之面積者，應繳納差額地價；實際分配面積少於應分配之面積者，應發給差額地價。經查，本件自辦市地重劃之公共設施用地平均負擔比率為16.11％、費用負擔比率為13.06％、土地所有權人平均重劃負擔比率合計為29.17％。另依卷附高雄縣岡山鎮富國自辦市地重劃區前後土地分配清冊之記載，原告己○○、庚○○重劃前原所有面積合計為3,114平方公尺，扣除應共同負擔重劃內之公共設施用地及其費用等應負擔之土地面積，應分配面積為2,144.95平方公尺，重劃後實際分配面積合計為2,233.45平方公尺，足見原告己○○、庚○○於重劃後超配土地面積；原告丁○○應分配之土地面積為273.69平方公尺，重劃後實際分配之面積為283.24平方公尺，原告丁○○超配土地面積9.55平方公尺；原告甲○○、乙○○、丙○○（即張林燕之繼承人）應分配之土地面積合計為779.21平方公尺，重劃後實際分配之面積合計為779.64平方公尺，超配土地面積0.43平方公尺；原告戊○○○應分配之土地面積為627.63平方公尺，重劃後實際分配之面積686.36平方公尺，超配土地面積58.73平方公尺。則原告於市地重劃後實際分配之面積，既多於應分配之面積，依前揭平均地權條例第60條之1條第2項之規定，自應分別繳納差額地價。再者，原告等人應按其系爭土地受益比率與重劃區內其他人共同負擔費用等，核與平均地權條例第60條第1項所揭示重劃區範圍內參加重劃之土地所有權人公平負擔之原則，並無違背。是參與重劃之土地所有權人受益比率之多寡及重劃後取得土地面積之多寡，則應從整體環境而為客觀觀察，要不因原告主觀認為未受利益而得主張將渠等所有土地排除重劃範圍。從而，原告陳稱渠等未獲得任何公共設施之利益，於重劃後取得之面積，均較重劃前之面積短少，尚須繳納差額地價，本件重劃對原告等人毫無利益，反受損害，被告不應准許將原告渠等所有土地納入重劃範圍云云，尚非可採。

（五）再按土地所有權人自辦市地重劃，祗須重劃區內私有土地所有人半數以上，且其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，而重劃計畫並經主管機關核准實施，縱令在該重劃區內少數所有權人不同意，亦無礙市地重劃之進行，此觀最高法院80年台上字第2368號判決意旨：「平均地權條例第58條於民國75年6月29日修正公布增列第2項規定：『重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之』。準此，土地所有人自辦市地重劃，祗須重劃區內私有土地所有人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，重劃計劃並經主管機關核准實施，縱令在該重劃區內少數所有人不同意，亦應視為自辦市地重劃會之會員，初無許其不同意之餘地，以免阻礙市地重劃之進行，此項規定具有強制性，至為明顯。」自明。又按為促進土地之利用，固得配合都市計畫、地形、地物與土地所有權人之意願等情狀而為土地重劃，平均地權條例規定可辦市地重劃，無論係由主管機關自行辦理或鼓勵土地所有權人自行辦理，雖據以憑辦之法令不盡相同（按主管機關自行辦理者適用「市地重劃實施辦法」，若由土地所有權人自行辦理者適用市地重劃辦法），然均需就參與重劃之土地為整體考量及規劃，故主管機關所為之重劃核定應屬單一而不可分，應毋庸置疑。且按前揭平均地權條例第56條第1項規定意旨得知，土地重劃乃為促進土地建築使用或為開發新都市、新社區之需要，為政府所施行之土地政策。因此，於實施土地重劃之時，應以顧及多數參加重劃土地所有權人之利益為原則，不以專為滿足某一人或少數人之意願為目的；即不容特定人一己願否接受之主張，而有所遷就或變化（最高行政法院89年度判字第1975號判決參照）。本件被告依據參與重劃之土地為整體考量及規劃，所為核定自辦市地重劃之重劃範圍及重劃計畫書之處分，均係單一而不可分，自無法僅因原告等人不同意自辦市地重劃而否准整體重劃之核定。從而，原告僅以主觀上重劃結果對渠等無任何利益，尚需繳納差額地價，請求撤銷被告准予核定整體重劃範圍及重劃計畫書之處分，顯有違誤。

五、綜上所述，本件原告主張各節俱無可採，被告94年2月1日府地劃字第094004968號函核定自辦市地重劃範圍及94年5月18日府地劃字第0940102981號函核定自辦市地重劃計畫書之行政處分，均無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，對本件判決結果不生影響，無逐一論述必要，併此敍明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭