高雄高等行政法院判決

原告

甲○○

原告

乙○○

共同訴訟代理人

丁○○

被告

交通部公路總局第三區養護工程處

代表人

丙○○○○

訴訟代理人

王伊忱律師

　　　　　　陳景裕律師

　　　　　　鄭美玲律師

上列當事人間因土地徵收事件，原告不服交通部95年12月26日交訴字第0950056969號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告以被告於民國（下同）70年間拓寬高雄縣大寮鄉○○○路工程，辦理徵收私有土地時，漏未將其祖父陳壬癸所有坐落高雄縣大寮鄉○○段778地號土地（重測前為同鄉○○○段1601之2地號，下稱系爭土地）併予辦理徵收，乃於95年7月20日向交通部公路總局請求補辦徵收，經該局轉請被告查處，被告旋以95年8月14日三工用字第0950302247號函復原告略以：「本案陳情事由，業經高雄高等行政法院94年度訴字第1049號裁定在案，本處不再贅述。」等語。原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）被告應依原告之申請就系爭土地作成補辦徵收之行政處分。

（三）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

參、兩造之主張：

一、原告主張之理由略以：

（一）高雄縣大寮鄉○○○路範圍土地（包括系爭土地）是奉臺灣省政府核准徵收，現作道路使用，需地機關即被告依土地徵收條例第3條徵用系爭土地並使用中，卻因作業疏忽造成遺漏，依土地徵收條例施行細則11條及內政部89年3月27日台（89）內地字第8904549號函釋及土地徵收作業流程圖，依內政部94年10月5日台內字第0940013816號函及內政部78年1月5日台內字第661991號函所發布之土地徵收法令補充規定第17條規定，需用土地機關即被告為權責單位，應依法申請補辦。

（二）查高雄縣大寮鄉○○○路（現鳳林四路）路段原道路寬度僅約12公尺左右，被告於70年間奉台灣省政府70年5月5日府地四字第328990號函規定辦理鳳林公路拓寬工程徵收，道路拓寬為20公尺，原告之祖父陳壬癸所有系爭土地原不作道路使用，卻被納入拓寬道路範圍並作道路使用中，迄今已20餘年未作補償，有違公平原則。

（三）次查，系爭土地日據時期地目為田，依地籍圖顯示系爭土地為新增拓寬部分，日據時期非既成道路，開闢前並不作道路使用，當時高雄縣大寮鄉○○○路係左右兩邊拓寬辦理拆遷補償已毋庸置疑，訴外人即現住高雄縣鳳山市○○路215巷15號之廖孟才可為佐證，或向被告調閱拓寬前計畫圖及建築物拆遷補償資料及實地察訪高雄縣大寮鄉○○○路年齡45歲以上在該地居住30年以上之居民暨系爭土地旁邊即鳳林四路房屋（大寮鄉忠義村、光武村）門牌號碼為鳳林四路單號，涉及70年以前房屋由十餘坪被拆除只剩3、4坪左右之屋主均可為證。

（四）被告對高雄縣大寮鄉○○○路「既成道路」處理原則，則依行政院70年1月8日70台內字第184號函「．．．今後各級地方政府對既成道路內之私有土地，自仍應依上開兩院函（即行政院67年7月14日台67內字第6301號、69年2月23日台69內第2072號函）規定辦理」，即「．．．2.政府依都市計畫主動辦理道路拓寬打通工程，施工後道路形態業已改變者，該道路範圍內之私有土地，除日據時期既成道路目前仍作道路使用，且依土地登記簿登載，該土地於總登記時登記為「道」地目者，仍依公用地役關係繼續使用外，其餘土地應一律辦理徵收補償。」系爭土地是因70年時，被告承辦人員未依內政部69年2月23日台69內字第2072號函補充規定辦理呈報上級核定徵收而造成遺漏。查內政部69年2月23日台69內字第2072號函補充規定略以：「今後地方政府如財政寬裕或所築道路曾獲上級專案補助經費，對該道路內私有既成道路土地，應一律依法徵收補償。」原181縣道拓寬後變更為台安25線省道應有中央專案補助無疑，請求傳訊承辦人員到庭說明，便可了然。

（五）又同屬上開路段之高雄縣大寮鄉○○段51、681、691、692等土地亦因鳳林公路拓寬工程當時作業遺漏，也經由交通部公路總局依法補辦徵收，得以獲圓滿解決，為何上述土地得以依法補辦徵收而系爭土地就不可？實有違公平。

（六）高雄縣大寮鄉○○○路範圍土地（包括系爭土地）是因國家需要奉台灣省政府核准徵收，而需地機關不依土地徵收條例第3條規定徵收系爭土地而擅於使用中，且經申請仍不依土地收條例相關程序辦理，而一再辯稱人民無權向國家請求徵收土地，難道人民私有土地無端被需地機關侵用20餘年未獲合理補償，權益遭受損害而無權請求適法之救濟，否則豈不是與無法制國家無異嗎？綜上所陳，土地需用機關之用法認事，顯有違誤，補辦徵收為其權責，卻一再謂其為無權限機關而將其權責推予內政部。本件因承辦人員作業遺漏事件，對人民依法申請為適法之處分案件，逾法定期限應作為而不作為有失公平原則，致原告等權益遭受損害甚鉅，懇請鑒核並由被告應為行政處分補辦徵收，以維人民之權益，以昭折服。

二、被告答辯之理由略以：

（一）按行政訴訟法第5條第1項規定人民因中央或地方機關對其「依法申請」之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，得提起訴訟請求機關應為行政處分。所謂之「依法申請」，應係指人民具有請求權之規範基礎，且依相關之程序法規定，踐行一定之法定申請程序，向有管轄權之機關（即具有管理之權限，並有決定義務之機關）提起，而該受理機關應為一定內容之行政處分而不為者，始足當之。

（二）再按，「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第1條第2項、第2條、第14條、第19條分別定有明文。故土地徵收之處分機關應為內政部，而徵收處分核准後如因補償問題所生之處分，其處分機關則應為直轄市或縣（市）政府。

（三）又土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照），是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間並不發生任何法律關係甚明。從而，被告既非徵收補償之主管機關，原告向被告申請就系爭土地辦理徵收，即非該當於行政訴訟法第5條第1項「向有管理權機關」提出申請之要件，則其提起本件訴訟實顯無理由，亦甚明灼。

（四）復查，「關於人民權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第5條第2款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關即該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告30日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後15日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。此觀土地徵收條例第11、13、14、17、18、19、20、22等條之規定自明。司法院釋字第400號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此由該號解釋亦敘明「各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據甚明，此參最高行政法院92年判字第1389號判決意旨即明。本件原告對國家既不享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則原告請求被告應作成徵收系爭土地之處分云云，自屬無理由。

（五）另本件系爭土地前亦已由訴外人即原土地所有權人陳壬癸之孫丁○○、陳真佐、陳高鸞香及陳順德等人提起訴願及行政訴訟，請求被告補辦徵收，業經交通部以91年5月30日交訴字第0910034269、93年12月21日0000000000、94年10月4日0000000000號訴願決定、鈞院91年度訴字第644號裁定、94年度訴第85號裁定、94年度訴字第1049號、最高行政法院93年判字第545號判決書駁回其請求，併予陳明，原告提起本件訴訟顯非合法，亦無理由。

理由

一、按本件原告於95年7月20日向交通部公路總局請求補辦徵收，經該局轉請被告查處，被告旋以95年8月14日三工用字第0950302247號函復原告略以：「本案陳情事由，業經高雄高等行政法院94年度訴字第1049號裁定在案，本處不再贅述。」等語，被告於該函文中雖未載明拒絕原告申請之文字，然其已含有否准之意思表示，經本院於言詞辯論時加以闡明後，原告仍認為其前揭申請被告於法令所定期間內應作為而不作為，而無原處分之存在，洵有誤解，故其訴之聲明第1項僅聲明「訴願決定撤銷」，乃係「訴願決定及原處分均撤銷」之誤，先此說明。

二、次按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：1.國防事業。2.交通事業。3.公用事業。4.水利事業。5.公共衛生及環境保護事業。6.政府機關、地方自治機關及其他公共建築。7.教育、學術及文化事業。8.社會福利事業。9.國營事業。10.其他依法得徵收土地之事業。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」分別為土地徵收條例第1條第2項、第3項、第2條、第3條、第13條、第14條、第15條、第17條、第18條及第19條所明定。

三、本件原告以被告於70年間拓寬高雄縣大寮鄉○○○路工程，辦理徵收私有土地時，漏未將其祖父陳壬癸所有坐落高雄縣大寮鄉○○段778地號土地（重測前為同鄉○○○段1601之2地號）併予辦理徵收，乃於95年7月20日向交通部公路總局請求補辦徵收，經該局轉請被告查處，被告旋以95年8月14日三工用字第0950302247號函復原告略以：「本案陳情事由，業經高雄高等行政法院94年度訴字第1049號裁定在案，本處不再贅述。」等語。原告不服，以被告對其申請案件於法定期間內應作為而不作為，乃提起訴願，經訴願決定不受理駁回等情，有原告上開95年7月20日申請書、交通部公路總局95年7月24日路用路字第0950035232號函、被告前揭函文及交通部95年12月26日交訴字第0950056969號訴願決定書附卷可稽，自堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以：系爭土地係位於高雄縣大寮鄉○○○路，需地機關即被告於70年奉前臺灣省政府核准徵收，而系爭土地原非作為道路使用，卻遭被告將之納入拓寬道路範圍並作為道路使用中，然被告卻漏未辦理徵收，且迄今20餘年仍未做補償，因而求為判決被告應依原告申請就系爭土地作成補辦徵收之行政處分云云，資為爭執。

四、經查，所謂土地徵收，係指國家因興辦公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序（最高行政法院24年判字第18號判例參照）。故土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。且依首揭法律規定可知，有關土地徵收其核准機關為內政部，該管直轄市或縣（市）政府，為土地徵收之補償機關及執行機關，而需地機關則僅具有向中央主管機關申請為土地徵收之請求權而已，並非得作成土地徵收之機關。從而，依土地徵收條例規定土地徵收之核准機關既為內政部，而被告並無作成核准徵收系爭土地處分之權利，則原告依行政訴訟法第5條規定（本院96年6月27日準備程序筆錄第2頁參照），請求判決命被告就系爭土地作成准予補辦徵收之處分，係屬被告當事人不適格，而無理由。

五、又所謂需用土地人是指基於公共利益之需要，為興辦事業而須請求公用徵收之人，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，故一般人民向需用土地人之請求，應僅係促請需用土地人發動請求徵收權之意，與人民之權益並不生任何影響，其性質並非公法上之請求權，是以需用土地人發動土地徵收請求之裁量適當與否，不生違法之問題，自不得作為提起行政訴訟之權利。再依土地徵收條例第11 條及第13條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」故此係關於需用土地人如有徵收土地需要時，應先為協議價購及徵收土地時應為之程序規定，並非給予人民請求徵收土地之請求權。再按，「本條例第10條第2項但書所稱具機密性之國防事業，指具有軍機種類範圍準則規定之機密性國防事業；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：．．．4、原事業計畫範圍內部分土地需補辦徵收者。需用土地人興辦之事業無需報經目的事業主管機關許可者，除有前項情形外，仍應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。」土地徵收條例施行細則第11條第1項第4款及第2項固分別定有明文。但該施行細則第1項第4款規定之意旨，除界定土地徵收條例第10條第2項但書所稱具機密性之國防事業之範圍外，並規定如原事業計畫範圍內部分土地需補辦徵收者，需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，即毋庸再依該條例第10條第2項之規定，舉行公聽會聽取土地所有權人及利害關係人之意見；另該施行細則第2項規定則係指需用土地人興辦之事業無需報經目的事業主管機關許可者，除有該施行細則第1項之情形外，仍應於與所有權人協議價購或以其他方式取得前，先舉行公聽會。故前開施行細則規定之意旨，無非均係規定需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會聽取土地所有權人及利害關係人之意見之範圍，故其並非土地所有權人請求需用土地人辦理徵收之請求權依據，已甚明確。從而，原告援引土地徵收條例第11條、第13條及該條例施行細則第11條第1項第4款、第2項之規定（本院96年6月27日準備程序筆錄第3、4頁參照），請求被告應補辦徵收系爭土地，顯有誤解，不足採取。至原告主張之土地徵收法令補充規定，乃內政部78年1月5日台內字第661991號函所發布，係主管機關基於職權，為執行土地法之規定所訂定，其中第17條規定：「政府機關協議價購之土地，如補辦徵收，仍應依法補償其地價。」無非規定政府機關已經協議價購之土地，如補辦徵收，仍應依法補償其地價，而不能以原協議價購之地價代替之（內政部93年5月17日台內營字第09300841572號函參照）。故上開規定之前提要件為該土地業經政府機關辦理協議價購，且嗣後再補辦徵收者而言，反之，若政府機關未辦理協議價購，且嗣後亦未再補辦徵收土地，依法自無補償其地價之問題。是前揭內政部78年1月5日台內字第661991號函所發布之土地徵收法令補充規定第17條之規定，其旨在規定有上開情形時如何補償地價，自非土地所有權人請求需地機關辦理土地徵收之法律依據，亦甚明確。則原告主張其得依該規定，請求被告應補辦徵收系爭土地云云，亦有誤解，不能採取。

六、綜上所述，本件既因准否土地徵收之權限屬中央主管機關內政部，被告為需用土地機關，無權准否徵收系爭土地，原告請求被告補辦徵收系爭土地，其為當事人不適格，則被告以前揭95年8月14日三工用字第0950302247號否准原告之申請，依法尚無違誤。訴願決定不受理，其理由雖有不同，但結論尚無二致，應予維持。原告起訴請求判決撤銷訴願決定及原處分，並命被告應就系爭土地作成准予徵收之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，故原告請求傳訊被告本件道路拓寬工程之承辦人、證人廖孟才及該拓寬道路及系爭土地附近久居及年長之居民與房地被拆除之屋主為證人，並向被告調閱拓寬前計畫圖及建築物拆遷補償資料，與兩造其餘之攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不予傳訊及調查，附此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第200條第2款、第98條第3項前段，判決如主文。

第三庭審判長法 官 邱政強