高雄高等行政法院判決

原告

國軍岡山醫院

代表人

甲○○ 院長

訴訟代理人

戊○○

被告

高雄縣政府

代表人

乙○○縣長

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　丁○○

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國96年10月1日環署訴字第0960037576號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：本件原告代表人原應為吳怡昌院長，惟原告之書狀誤載為陳建仁，嗣經原告更正為正確之代表人吳怡昌院長後，因職務調動，由新任院長甲○○繼任，並向本院聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。

貳、實體事項：

一、事實概要：緣原告從事醫事機構，為應設置乙級廢（污）水處理專責人員之事業，並領有被告核發之廢（污）水排放許可證（高縣府環三排字第00815-00號），核准廢（污）水最大日排放量為100立方公尺。惟經被告環境保護局於民國95年7月19日14時45分至15時20分許派員前往稽查廢（污）水處理設施及排放情形，發現原告醫院部分事業廢（污）水未納入處理設施妥善處理，逕由未經許可之放流口排放至地面承受水體，違反水污染防治法第18條暨行為時事業水污染防治措施管理辦法第36條及第40條（即現行水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條）規定，被告乃依行政院環境保護署95年3月24日環署水字第0950022049C號修正發布之「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」規定，以95年9月21日府環三字第0950216544號函附第00-000-000000號裁處書裁處新台幣（下同）30萬元罰鍰，並命被告應立即改善完成並於95年10月25日前檢具改善完成報告書報請查驗。原告不服，提起訴願，案經被告自行審查後，以上開裁處書「裁處理由及法令依據」欄漏載「依水污染防治法第46條」之規定致有瑕疵為由，另以96年4月10日府環三字第0960035004號函附第00-000-000000號裁處書自行撤銷上開處分，並重行依據水污染防治法第46條及前開「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第3點附表第6項規定裁處30萬元罰鍰。原告仍表不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

（一）原告為從事醫療機構之醫院，自86年3月進駐現址即已啟用現有廢水處理設備，多年來廢水水質檢測均符合法規標準，該廢（污）水處理設施流程為：醫院廢水及生活污水→欄污柵→沉砂池→調整池→計量槽→接觸氧化池→沉澱池→消毒水池→放流。該設施流程圖經被告92年9月9日府環字三第0920153894號函同意核備，核准原告於岡山鎮○○路上圍牆設立排放口，並核發高縣府環三排字第00815-00號廢（污）水排放許可證，且原告亦設有乙級廢水處理專責人員（現任專責人員戊○○於94年5月19日經高雄縣政府同意變更設置，設置字號：94府環三字第0940087838號），合先敘明。

（二）稽查當日原告廠內廢水處理設施出現異常狀況，是為消毒槽池排放不及，處理過之放流水沿槽壁滿溢而流出（溢流地點為原告廠內消毒槽池），且當時溢出之水，是為已經由處理設施處理過之放流水，並非如訴願決定書中所指醫院部分事業廢（污）水未納入廢水處理設施妥善處理，逕由未經許可之放流口排放至地面承受水體。且當時被告稽查人員也立即採集溢流水樣送檢，其水樣經檢驗符合廢（污）水放流水標準，有水質檢驗報告可稽，足以證明廢水確經原告之處理設施流程完成處理，實無污染環境之虞，更無危害人體健康之可能。至被告指稱專責人員對於廢（污）水污染防治設施及放流口應負有檢查、保養及維修之責，以確保其能維持正常操作之功能，惟因該廢水放流口在原告院區圍牆外（位岡山鎮○○路上），而施工單位為施工安全考量，將仁壽路道路封閉施工，且為作業便利，私自將放流口口徑縮減並加設導流管，致縮減原有設計之最大排放量，並非全失去排放功能，然原告放流口在道路施工範圍內，因作業封路施工，無法進入，期間專責人員已依規定每日記錄排放量，並無排放量異常現象，若非排放廢水瞬間量超過縮減後管徑負荷量，實難查覺排放異常。原告專責人員確依法律規定執行廢水相關實務，若依被告所言為專責人員疏於檢查而無法事先查覺未發生之異常狀況，其又與被告處分書裁處理由事實不合。

（三）原告產生全部廢水皆經由廠內廢水處理設施處理後，再由消毒槽池管路排放至岡山鎮○○路上放流口放流，原告廠內消毒槽池突發溢流現象，純為突發異常狀況，因當時廢水處理設施廢水產生量達管徑最大排放量，才致使消毒池放流水無法即時排出，導致槽池滿水於廠內溢流。原告且於溢流事發24小時內立即採取緊急應變措施處理，並經追查係因道路拓寬施工單位私自在原告廢水排放口強行裝設導流管所致，有交通部公路總局第三區養護工程處高雄工務段及大亞環保股份有限公司相關函復可稽，故本件溢流現象非原告蓄意行為所致，且當日廢水處理設施經被告稽查人員查無加設管線或其他不法行為，處理設施之排放水亦由許可排放口進行排放，採驗之溢流水質亦符合法規規定標準，然被告稽查人員卻主觀認定原告廠區內消毒槽池溢流情事，即為未依排放口排放及繞流情形，而認原告違反水污染防治法第18條暨事業水污染防治措施管理辦法第36條、第40條規定，並依「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」規定裁處，與事實不符。

（四）按「法律對於人民自由之處罰或剝奪其生存權，除應有助於達成立法目的，尚需考量，有無其他效果相同且侵害人民較少之手段，處罰程度與所欲達成目的間並應具備合理必要之關係，方符合憲法第23條規定之比例原則」為司法院釋字第476號明釋在案，但本件原告廢水場消毒槽溢流現象係因公共道路施工單位私自不當行為所致，且當時溢流出之廢水是已完成處理消毒後之排放水，被告稽查人員當場取樣採驗，證實符合法定之放流水標準，但被告卻依「水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」規定裁處30萬元罰鍰，此乃既無污染環境行為，卻依嚴重污染案件裁處，實有失公允。

（五）行政院環境保護署就原「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」規定認知有不完善之處，已於96年9月11日以環署水字第0960068083C號令發布，修正「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第2點、第3點規定。法有從新從輕原則，該修正後第2點規定：「本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：．．．5.事業或工業區專用污水下水道系統繞流或未經許可之放流口排放廢（污）水不符合放流水標準。」亦即不符合放流水標準之廢（污）水排放者，方屬違法。原告溢出之水樣既符合放流水標準，當無違背前述法令規定。

（六）又依被告處分當時之法令解釋，水污染防治措施及檢測申報管理辦法（95年10月16日發布）第2條第1項第12款規定，繞流排放係指廢（污）水未依許可之放流口排放，或未依下水道管理機關（構）核准之排放口排入污水下水道。又行政院環境保護署97年4月10日令，核釋繞流排放，其意旨主要係規範應以管線、溝渠收集處理生產製程、服務等所產生之廢水，未依正常廢水處理管道，藉由專管排放、閥門調整或以泵浦抽取等其他方式，逕自違法排放而言。本件是原告院內廠內消毒池滿水溢流而下之異常狀況，且發生於廠內並無排放而出，與法令解釋藉由專管排放、閥門調整或以泵浦抽取等其他方式逕自違法排放不符。

（七）綜上，此溢流事件非單純為廠內廢（污）水處理設施發生異常故障，產生之放流水亦依規定於許可之放流口排放，且原告既無偷排放流水之必要或蓄意意圖，更無加（偷）設管路或其他之不法行為，當時廠內溢出之水樣亦經檢驗符合放流水標準，證實產生廢水確經處理設施妥善處理。被告認事用法顯有諸多違誤。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

（一）按事業廢（污）水應流經其正常操作時之處理設施單元處理，並以主管機關許可之放流口排放廢（污）水，不得繞流排放，為水污染防治法第18條暨行為時事業水污染防治措施管理辦法第36條、第40條（現行辦法：事業水污染防治措施及檢測申報管理辦法第52條）明定事業應遵守之義務，若有違反，即應受罰。原告從事醫事機構，屬水污染防治法規定之事業範圍，原告醫院所產生之廢（污）水，應以主管機關許可之放流口排放，未經主管機關同意，不得利用其他水道排放，倘有違反上述義務即應受處罰，合先敘明。

（二）經查，原告醫院領有被告核發之廢（污）水排放許可證（證號：高縣府環三排字第00815-00號），設有乙級廢水處理專責人員，許可每日最大廢（污）水排放量為100立方公尺，經被告稽查人員於95年7月19日前往原告醫院稽查，發現原告院區部分廢（污）水由廢水處理設施之最終沈澱池滿出溢流排放至院區外，逕由未經被告許可之放流口繞流排放至院外地面水體（阿公店溪），違反水污染防治法第18條暨行為時事業水污染防治措施管理辦法第36條及第40條規定，有水污染稽查紀錄、稽查照片16張等影本可稽，違規事實洵堪認定，被告依行為時水污染防治法第46條及裁量基準2點第4項及第3點附表第6項規定，據以裁處30萬元罰鍰，尚無不合。

（三）至於原告主張係因道路拓寬工程施工單位私自將該院廢水排放口加設導流管路並縮減排放口管徑，以致影響原有的廢水排放效能乙節。按行為時事業水污染防治措施管理辦法第4條規定：「事業應採取預防管理措施，其內容應包含下列事項：1.預防管理措施目標．．．4.意外事故紀錄及報告．．．7.預防性維護規定8.一般檢查及記錄．．．。」第8條第1項規定：「廢（污）水處理設施，應維持正常操作，定期實施保養及適時維修，以確保處理設施之功能。」又環境保護專責單位或人員設置及管理辦法第11條第1項第2款規定：「符合下列規定之一者，應分別設置乙級專責人員：．．．2.事業或污水下水道系統，其廢（污）水產生量每日在100立方公尺以上未滿2,000立方公尺者．．．。」第14條第2款規定：「各類專責單位或專責人員，應執行下列業務：．．．2.水污染防治：．．．⑵協助事業或污水下水道系統減輕污染源之質、量查核，預防管理措施實施情形，並向負責人提供查核結果有關污染改善及管理之建議。⑶管理、維護廢（污）水處理設施之正常操作，並作成保養維護紀錄。．．．⑹廢（污）水排放及放流口之管理。．．．⑼其他有關廢（污）水管理事項。」足見法令規定事業單位及其廢水處理專責人員對於廢（污）水污染防治設施及放流口負有檢查、保養及維修之責，以確保其能維持正常操作之功能。本件原告訴稱因院外道路施工單位私接200公尺之管線導致放流口排水不及引發放流槽突發溢流現象，縱原告所訴屬實，然查前揭管理辦法即已明令事業單位及其廢水處理專責人員應負一般檢查、管理、預防事故及隨時注意確保其處理設施及放流口能維持正常操作之義務，原告先疏於檢查其處理設備及放流口功能是否正常，致遭他人施工私接200多公尺之管線而不自知，又未能察覺其處理設備最終沈澱池發生滿溢繞流情形，及時尋求解決處理之方式在後，其應注意能注意而不注意對於預防及解決該院區廢（污）水繞流排放乙事，難謂無過失之處，尚難以遭他人私自接管之行為藉以解免本件違規責任，故被告依行為時水污染防治法第46條及違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準之規定，裁處30萬元罰鍰，並無不當等語，資為爭執。並聲明求為判決原告之訴駁回。

四、本件事實概要欄所載之事實，分別為兩造所自陳，並有被告之裁處書、現場照片等附原處分卷可稽，固堪認定。惟查：

（一）按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：一、處分相對人之姓名，．．．如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一編號、住居所。」行政程序法第96條第1項第1款定有明文。又法人應由其代表人為訴願行為，訴願法第20條第2項規定甚明，是訴願人如為法人，未由代表人為訴願行為，即屬不備訴願要件，訴願機關應依法先命補正，如未命補正，逕予決定，自非適法（最高行政法院96年度判字第1942號判決參照）。

（二）經查，本件被告係以原告即「國軍岡山醫院」為水污染防治法之事業，而以該院為管制及處罰之對象，業據被告訴訟代理人於本院審理時陳述甚明（見本院97年7月17日準備程序筆錄及97年8月21日言詞辯論筆錄），並有事業基本資料表及裁處書影本附原處分及被告於審理時提出之案卷可稽。然而，不論在被告作成處分時及原告提起訴願時，以及訴願機關作成訴願決定之時，暨原告在本院起訴時，原告之代表人均為吳怡昌，並非張宇，迨至97年7月1日始因職務調動變更為新任院長甲○○，亦非張宇或者陳健仁甚明，此為被告所不爭，並有國防部之調職令附本院卷可憑。至於張宇或者陳建仁僅係原告轄下附設之民眾診療服務處之前後任之負責醫師而已，雖該設有負責醫師之民眾診療服務處為醫事服務機構，亦可成為水污染防治法之事業主體，然本件被告既係以原告「國軍岡山醫院」為管制及處罰之對象，則其處分書除應記載受處罰之對象外，應記載其正確之代表人，始為合法。惟查，被告96年4月10日府環三字第0960035004號函附第00-000-000000號裁處書，將原告之代表人誤載為張宇，並對張宇為送達，嗣原告之訴願書亦誤載其代表人為張宇，訴願機關不察，其訴願決定書亦誤載原告之代表人為張宇，並向張宇為送達，原告不服，提起本件訴訟，其起訴書原亦誤載新任之民眾診療服務處負責醫師陳建仁，嗣經本院查明於本院審理中補正無誤等情，有各該裁處書、訴願書、訴願決定書等附原處分卷及訴願卷可參，堪予認定。職是，本件被告96年4月10日府環三字第0960035004號函附第00-000-000000號裁處書，並未記載正確之原告代表人，訴願決定亦未對正確之原告代表人為之，則張宇既非原告之代表人或管理人，原處分自非合法。又張宇雖以原告代表人名義提起訴願，惟其並無代表原告提起訴願程序之權，訴願機關疏未查明，亦未通知訴願人補正，逕以無代表權之張宇為代表人作成訴願決定書，且未糾正原處分之疏失，自屬於法有違。

五、綜上所述，原處分既有如上所述之違法，訴願機關未予糾正，同以無代表權之張宇為原告之代表人對之作成決定，亦有未洽。故原告起訴意旨求為撤銷，即為有理由。爰由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，另為適當之處分，以資適法。

六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭