高雄高等行政法院判決

原告

台灣國際造船股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

尤中瑛律師

複代理人

吳忠諺律師

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

乙○○局長

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國97年10月15日高市府法一字第0970053823號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告於高雄市○○區○○路3號廠區內之船體塗裝工場作業區，以噴漆方式從事塗裝船體作業，致逸散明顯粒狀污染物造成空氣污染，經被告稽查人員於民國96年10月15日15時20分巡邏稽查時查獲，被告乃以原告違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，依同法第60條規定，以97年5月30日高市環局空處字第20-097-050011號裁處書裁處新台幣（下同）10萬元罰鍰，並命原告應依被告96年10月15日稽查空氣污染案件紀錄單所載立即改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

（一）按空氣污染行為管制執行準則第3條規定：「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」行政院環境保護署（下稱環保署）97年8月22日環署空字第0970064330號函亦明白表示：「廠房外，係指從事物品製造、加工作業使用之建築物以外的區域」「周界，指公私場所所使用或管理之界線；周界外則為公私場所所使用或管理之界線以外的區域」，是以，主管機關固得於廠房外、周界或周界外，執行空氣污染行為管制之稽查判定位置。惟被告自行制定並發布實施之「高雄市固定污染源空氣污染物排放標準」第6點規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物應符合排放管道排放標準，其有左列情形之一者，得以周界標準取締之：（一）具溢散性污染源者。（二）排放管道不依規定設置安全之採樣檢查設施者。

（三）排放管道採樣時污染源或防制設備之操作拒絕運轉至具正常代表性者。（四）具有3個以上排放相同污染物之排放管道。」是以，被告在稽查公私場所固定污染源排放空氣污染物時，如屬具逸散性污染源者，已自行限縮為應以周界標準，而非得以廠房外為判定位置。原告係經被告核發有固定污染源操作許可證之事業單位，其中船體塗裝工場是經核准有機溶劑作業之固定污染源許可操作的廠房之一。在上開許可證第6頁明白記載，船段塗裝區之空氣污染物排放形態具有逸散性。依被告發布實施之「高雄市固定污染源空氣污染物排放標準」第6條規定，被告在稽查原告實施噴漆作業時所具有逸散性污染源，應以周界標準取締之。然查，被告稽查人員實施本件稽查地點為原告周界內之船體塗裝工場作業區外之右前方60公尺馬路上，而非以周界標準取締。再者「高雄市固定污染源空氣污染物排放標準」第8條亦規定，周界標準之取樣時間，粒狀污染物為1小時，但被告稽查人員亦未依1小時取樣時間進行取樣。原處分顯不合法，應予撤銷。

（二）次按行政程序法第5條明定：「行政行為之內容應明確。」所謂明確性原則，即國家行為欲干涉人民之權利時，必須要有明確的法律上根據，缺乏法律規定，不得處罰人民。準此，國家對人民處以行政秩序罰時，非本於法律明文之規定不可。此外，本於明確性原則之要求，處罰人民之法規範必須在行為時已經存在，始可對該行為發生明確的效力，且該法規範必須對於人民之不當行為已有詳細地說明。同樣地，若該規範含有行政秩序罰之處罰規定時，其構成要件必須十分明確。縱使不自行規定，而係委由其他規範加以規定時，亦必須十分明確，因此，明確性要求也延伸到相關規範之上。而在具體審酌行政行為是否符合明確性原則時，是以3個要素作為判斷基準：1.可理解性，以一般人所具有的理解能力為準。2.可預見性，以受規範者所具有之預見可能性為準。3.審查可能性，以司法者或客觀的第三人藉由邏輯的方式，可以審查為準。空氣污染防制法第31條第1項第1款固規定：「從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。」空氣污染行為管制執行準則第4條第1款亦規定：「判定粒狀污染物逸散行為時，應以目視確認明顯可見粒狀污染物排放。」但所謂「散布於空氣」之範圍，究竟指散布於多高？散布於多大面積？散布於室內？散布於室外？散布於多遠？均未見規定，是以，被告援引空氣污染防制法第31條第1項第1款規定而作成原處分，核該處分之構成要件顯然違反行政法上明確性原則，應予撤銷。

（三）再查，原告在申請固定污染源操作許可證時，申請資料第10頁業已明白記載船段塗裝區（即原船體塗裝工場）之「廢氣防制設備」為「場房」，「排放標準或限值」為「周界：A/50」，嗣經被告審核通過而核發固定污染源操作許可證，原告即依許可證之允許操作固定污染源，但被告在原處分卻記載「無防制措施」，顯與事實不符。末查，操作許可證既已明白記載，船體塗裝工場作業區係以「周界」值為排放限值，但被告稽查人員係於船體塗裝工場外右前方60公尺為判定位置，其稽查方式顯與操作許可證允許之內容有異，而有違信賴保護原則。且該稽查紀錄固有記載粒狀物污染源逸散於空氣中，但逸散範圍是否已達於廠房外，而應予裁罰，亦不無可疑。又與本件類似之情形，原告在船體塗裝工場作業區以噴砂方式從事塗裝船體外板作業，被告認原告違反空氣污染防制法而處罰鍰，經高雄市政府98年2月2日高市府法一字第0980006050號暨97年12月12日高市府法一字第0970066595號訴願決定，以被告稽查人員分別在作業區外50公尺、70公尺處進行稽查作業，上開稽查位置，是否符合空氣污染行為管制執行準則第3條「廠房外、周界或周界外」之規定，容有商榷餘地，而將被告之處分均予撤銷等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以︰

（一）按空氣污染防制法第31條規定：「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。．．．前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。第1項行為管制之執行準則，由中央主管機關定之。」同法第60條第1項規定：「違反第31條第1項各款情形之一者，處新台幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」同法第75條規定：「依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。前項罰則由中央主管機關定之。」同法施行細則第24條第1項規定：「本法第31條第1項第1款．．．所定其他操作，指分解、合成、篩選、乾燥、氧化、微波利用、噴灑、切割、粉碎或裝卸。」另空氣污染行為管制執行準則第3條規定：「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」經查本件被告稽查人員查獲原告於噴漆塗裝船體作業時，無適當防制措施，致粒狀污染物逸散，造成空氣污染，被告據此認定原告違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，並依同法第60條第1項規定，裁處10萬元罰鍰，並命立即改善，於法應無不合。又被告稽查人員採證位置係位於噴漆作業區之廠房外位置，符合空氣污染行為管制執行準則之規定。

（二）原告訴稱依高雄市固定污染源空氣污染物排放標準第6條之規定，被告為稽查具有逸散性污染源時，應以周界標準取締乙節。經查上揭排放標準第6條係環保署以（81）環署空字第013459號令訂定發布之周界測定取樣時間規定，並非原告所稱為被告所制定；又上開排放標準係依據空氣污染防制法第20條第2項訂定之周界測定標準，而本件被告係依空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，依行為所致結果予以舉發，原告顯係對適用法條尚有誤解。另原告訴稱被告援引空氣污染防制法第31條第1項第1款規定作成原處分，違反行政法上明確性原則乙節。查空氣污染防制法第31條第1項第1款明載：「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。」其法定要件及所造成之結果均已明確，並無違反明確性原則。況空氣為無形體且無疆界，為全民共同享有之資源，原告於船體塗裝作業區以噴漆方式從事塗裝操作，其未設置防護網、集塵器等空氣污染防制設備，致影響空氣品質，並易致健康危害，被告自得依法取締告發。末查，被告核發之高市環局一操許證字第J0000000號高雄市固定污染源操作許可證（有效期限97年3月21日至102年3月20日）已有備註「如有其他違反情事或新規定者，依相關法令辦理」，固定污染源設置與操作許可證管理辦法第22條第1項規定：「固定污染源設置及操作許可證記載之各項許可條件、數值，．．．但仍應符合相關管制及排放標準之規定。」均已敘明申請人並不因取得操作許可證而擁有恣意從事污染空氣行為之特權，如有違反空氣污染防制法第31條第1項各款之行為，被告自得依法處分等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，分別為兩造所自陳，並有被告稽查空氣污染案件紀錄單、稽查照片及被告裁處書附原處分卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為被告稽查人員認定原告違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定之判定地點是否合於規定？本件應否依「高雄市固定污染源空氣污染物排放標準」第8條規定進行1小時之取樣？又原告於申請固定污染源操作許可證時，申請資料已記載船段塗裝區之「廢氣防制設備」為「場房」，「排放標準或限值」為「周界：A/50」，則原告於上述工場內以噴漆從事塗裝船體作業，被告仍認其有逸散粒狀污染物散布於空氣，是否有違信賴保護及明確性原則？經查：

甲、關於罰鍰部分：

（一）按空氣污染防制法之立法目的在於防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，而空氣污染防制之最終目的，即在於維護空氣品質，空氣污染防制法乃於第2章訂定有關空氣品質之規範，並於第3章訂定防制措施，其鎖定空氣污染之管制規定有2種方式，其一為第31條規定之行為管制；其二為第20條之排放標準。前者乃係禁止因燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致造成明顯之粒狀污染物、塵土飛揚、惡臭逸散或有毒氣體產生之空氣污染行為，此管制亦為最早使用之策略工具，稽查人員利用官能檢查方式如目視及嗅覺，直接判定是否有該類空氣污染行為，而毋須予以量測定量。而後者係為限制污染源之污染排放不得超過規定之限值，在排放管道及周界採用以定量方式量測其排放濃度，透過儀器檢查可確實獲得污染源排放空氣污染物濃度，並藉由與排放標準比對後，確認污染源是否違反規定。二者之管制方式既異，所應適用之規範自屬有別。因前者之行為管制係直接由稽查人員利用目視及嗅覺判定公私場所是否構成空氣污染行為，空氣污染防制法第31條第3項乃授權環保署訂定「空氣污染行為管制執行準則」俾為執行之準據。

（二）次按「（第1項）在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。．．．。（第2項）前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。（第3項）第1項行為管制之執行準則，由中央主管機關定之。」「（第1項）違反第31條第1項各款情形之一者，處新台幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；．．．．。」「本法第31條第1項第1款及第3款所定其他操作，指分解、合成、篩選、乾燥、氧化、微波利用、噴灑、切割、粉碎或裝卸。」空氣污染防制法第31條、第60條及同法施行細則第24條第1項定有明文。又「本準則適用於主管機關執行未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制。」「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」「主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：一、判定粒狀污染物逸散行為時，應以目視確認明顯可見粒狀污染物排放，倘其逸散之廢氣含有水蒸氣，應於稽查紀錄中敘明執行判定時排除水蒸氣干擾之情形。」「主管機關執行本法第31條第1項第1款行為管制時，除確認污染源有明顯之粒狀污染物散布於空氣中或他人財物外，並應確認其符合下列情形之一：一、未裝置粒狀污染物收集及處理設備。二、雖裝置粒狀污染物收集及處理設備，但廢氣未完全有效收集及處理。三、由污染源與受污染財物之地理位置及污染發生當時氣象條件，可判定其具有關聯性。」則為空氣污染行為管制執行準則第2條、第3條、第4條第1款及第6條所明定。又「說明：．．．二、依空氣污染行為管制執行準則第3條規定：．．．，所稱廠房外，係指供從事物品製造、加工作業使用之建築物以外之區域；另依固定污染源空氣污染物排放標準第3條第1款規定之周界，指公私立場所所使用或管理之界線，周界外則為公私場所所使用或管理之界線以外的區域。三、有關貴轄某事業單位對其圍牆內係單一生產廠房，認為環保人員執行噴砂、除鏽等空氣污染行為稽查，應於圍牆外進行判定之疑義乙節，依前述說明，主管機關依空氣污染行為管制執行準則第3條規定，執行公私場所之空氣污染案件稽查，應於公私場所之廠房外、周界或周界外，能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散之位置，執行空氣污染行為管制，倘於圍牆外，因故無法明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散時，於圍牆內周界位置，執行空氣污染行為之判定，與規定並無不合。」則經環保署97年9月11日環署空字第0970070022號函釋在案。故主管機關執行空氣污染防制法第31條之行為管制，如於公私場所之廠房外，即供從事物品製造、加工作業使用之建築物以外之區域，足以明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散，揆諸上開規定，主管機關執行之判定，於法即無不合。

（三）經查，原告乃於高雄市○○區○○里○○路3號從事船舶、艦艇、海域探勘及海域油氣生產設備、發電、石油、化學、鋼鐵等工廠之整廠設施、船用機器、運搬機器、保溫、保冷、噴砂、塗裝等各項產品之設計、製造、安裝、修理、銷售及代理業務，資本額11,138,997,170元（實收資本額6,661,326,530元），此有原告之營利事業登記證附訴願卷（第49頁）可稽。另依本院卷（第34頁、第39頁）所附原告之公私場所基本資料、環境座落圖說及製程資料表，可知原告係位在高雄臨海工業區，用地總面積1,173,051平方公尺，作業用地總面積253,826平方公尺，原告在該廣大用地範圍內分設許多場區及廠房，分別執行不同製程甚明。又空氣污染行為管制執行準則第3條所稱之廠房外，係指供從事物品製造、加工作業使用之建築物以外之區域，已如前述，而粒狀污染物會隨同空氣流通散布於大氣而污染空氣，其為空氣污染防制法第31條第1項第1款所防制之對象，則原告於用地範圍內各廠房從事操作行為，自均不得產生明顯之粒狀污染物，致散布污染空氣，殆無疑義。查本件係原告在其用地範圍內之E905船段塗裝區（即船體塗裝工場）從事船舶、艦艇製造修理作業，為被告所不爭（見本院卷第69頁準備程序筆錄），並有原告提出之環境座落圖說附本院卷（第39頁背面）可佐。而原告上開船體塗裝工場，雖設有以屋頂及三面圍牆組成之廠房，然該廠房卻有一面未設置圍牆而能直接與外界相通，並該廠房內部又分成P1至P11區，各區之間亦屬相通而無隔間等情，為原告所是認（見本院卷第69頁準備程序筆錄），並有現場照片附訴願卷（第36頁-37頁）可資對照。足見該廠房一面之所以未設圍牆，除便利船體之進出以外，目的亦在利於執行噴漆作業時保持空氣暢通，則原告作業人員於其內從事噴漆塗裝船體作業時，其噴漆所產生之粒狀污染物，自然會從該未設牆面之處流通於外，散布於空氣，是該廠房之功能，並不足以防制噴漆作業產生之粒狀污染物散布於空氣甚明。依空氣污染行為管制執行準則第3條規定，主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，既得於廠房外能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散為之，則被告於原告上開廠房外執行本件空氣污染防制法第31條第1項第1款之行為管制，於法即無不合。原告主張被告稽查本件船體塗裝工廠有無逸散粒狀污染物，不得於該廠房外為之，祇能在其整體用地範圍外之周界為之云云，洵非可採。是本件原告作業人員於上開廠房，以噴漆方式從事塗裝船體作業時，產生明顯之粒狀污染物散布於空氣，經被告稽查人員於96年10月15日15時20分巡邏稽查時，於該廠房外60公尺處，以目視方式判定查獲，此有訴願卷（第36、37頁）附現場照片及被告之稽查空氣污染案件紀錄附原處分卷（第1頁）可稽，則原告確有違反前揭空氣污染防制法第31條第1項第1款規定之行為，洵堪認定。又空氣污染防制法第31條第1項第1款已明文規定在各級防制區及總量管制區內，不得有從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物之行為。同法施行細則第24條第1項亦明定上開所謂「其他操作」，指分解、合成、篩選、乾燥、氧化、微波利用、噴灑、切割、粉碎或裝卸。其中所謂「散布於空氣」，其意義並非難以理解，並可由司法審查予以確認，與法律明確性原則尚無不合。且上揭法條之處罰對象為具有「從事」上開違規行為之公私場所，其處罰性質為行為罰。而空氣污染行為管制執行準則第4條第1款亦規定判定粒狀污染物逸散行為時，應以目視確認明顯可見粒狀污染物排放。本件被告稽查人員於稽查時發現原告於船體塗裝作業區以噴漆方式從事船體塗裝作業，其工廠之設置既不足以防制噴漆產生之粒狀污染物散布於空氣，復未設置其他輔助之空氣污染防制設備，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣中，乃依空氣污染防制法第60條規定，以97年5月30日高市環局空處字第20-097-050011號裁處書裁處10萬元罰鍰，洵屬有據。至原告主張申請固定污染源操作許可證時，申請資料第10頁業已明白記載船段塗裝區（即原船體塗裝工場）之「廢氣防制設備」為「場房」，原告均依許可證之允許操作固定污染源，但被告在原處分卻記載「無防制措施」，顯與事實不符，且有違信賴保護原則云云。惟如前述，系爭工廠設置形式並不足以發揮防止噴漆作業產生粒狀污染物散布於廠房外空氣之功能，故即便原告於申請固定污染源操作許可證時，申請資料已記載船段塗裝區之「廢氣防制設備」為「場房」，「排放標準或限值」為「周界：A/50」，惟此為有關排放標準之規範，與行為管制不同，從而非謂其祇要有設置廠房，即不論其可否發揮防制功能，進而可不受空氣污染防制法第31條第1項第1款之行為管制之規範，此觀「固定污染源設置與操作許可證管理辦法」第22條第1項規定：「許可證記載之各項許可條件、數值，得有百分之10之容許差值。但仍應符合相關管制及排放標準之規定。」益徵明瞭，是原告既有違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之行為，被告自得依法予以處分。是原告執此主張，仍難為其有利之認定。

（四）又空氣污染防制法對空氣污染行為之管制規定有2種方式，其一為第31條規定之行為管制；其二為第20條之排放標準，已如前述。本件被告係執行原告未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制，且係以原告無任何防制措施，即以噴漆方式從事塗裝船體作業，致逸散明顯粒狀污染物造成空氣污染，違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定，依同法第60條規定處罰，並非適用同法第20條規定處罰原告。是原告引據之「高雄市固定污染源空氣污染物排放標準」及「固定污染源空氣污染物排放標準」相關規定，核均屬於有關執行空氣污染防制法第20條之規定，於本件即無適用餘地。原告訴稱被告執行本件稽查採樣，依其發布實施之「高雄市固定污染源空氣污染物排放標準」第6條規定，已自行限縮為應以周界標準，而非得以廠房外為判定位置，然被告稽查人員實施本件稽查地點為原告周界內之船體塗裝工場作業區外之右前方60公尺馬路上，而非以周界標準取締，且取樣時間未依「高雄市固定污染源空氣污染物排放標準」第8條規定之1小時時間進行取樣云云，顯係混淆空氣污染防制法第20條及第31條之規定，並不可取。另高雄市政府98年2月2日高市府法一字第0980006050號及97年12月12日高市府法一字第0970066595號訴願決定，核其個案事實係有關原告於露天作業區從事船體外板除鏽噴砂作業，致產生粒狀污染物，應如何執行判定及應如何適用法規之問題，核與本件之情形不同，無從相提併論，亦無拘束本院之效力，原告執以指摘本件被告之處分違法，洵難採取。

乙、關於命原告依被告96年10月15日稽查空氣污染案件紀錄單所載立即改善部分：按「行政行為之內容應明確。」「又行政處分以書面為之者，應記載下列事項：．．．二、主旨、事實、理由及其法令依據。．．．。」行政程序法第5條及第96條第1項第2款所明定。是行政處分之內容若有欠明確，於法自有未合。所謂行政處分之內容應明確，至少要達到令人理解以及執行可能之程度，如此，相對人始能正確履行其義務，而據該行政處分為行為，同時方適合作為行政機關事後強制執行措施或執行罰之基礎，進而實現其內容。次按「依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；．．．．。」為空氣污染防制法第60條第2項所規定。準此，主管機關對相對人所為限期改善處分，即成為日後可否對相對人連續處罰之基礎而具有法律效果，故改善期限自應具體明確，俾相對人能所遵循。查，本件原處分關於限期改善部分，被告係命原告應依被告96年10月15日稽查空氣污染案件紀錄單所載立即改善，然被告96年10月15日稽查紀錄則係記載「當場要求停工及做好防制措施」，有該份稽查紀錄附原處分卷（第1頁）可稽，相互對照，所謂命原告立即改善，其改善期限究竟如何，實會因主觀認知，因人而異，滋生認知不同之歧異，客觀上難以判斷，原告即難據以作為。是原處分關於上述命原告立即改善部分即非明確，有違行政程序法第5條行政行為之內容應明確之瑕疵，自屬違法，應予撤銷，以資適法。

五、綜上所述，原告之主張並不足採，則被告原處分對原告處以10萬元罰鍰部分，並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。至原處分關於命原告依被告96年10月15日稽查空氣污染案件紀錄單所載立即改善部分，有違反行政程序法第5條之違法，原告指摘之理由雖非可採，惟此部分既有如上所述之違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，仍應由本院將此部分之訴願決定及原處分予以撤銷，著由被告另為適法之處分，以資適法。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敍明。

六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭