高雄高等行政法院判決

原告

百輝紙器股份有限公司

代表人

甲○○

被告

臺南縣政府

代表人

乙○○ ○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國98年2月2日環署訴字第0980009115號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告在臺南縣新市鄉大社村879號設廠從事造紙業，經被告所屬環境保護局（下稱臺南縣環保局）於民國97年1月7日15時至16時派員前往稽查，發現該廠未經申請取得排放許可證即將廢（污）水排放至地面承受水體，稽查人員立即於排放口承受水體前採取水樣送驗，檢驗結果氫離子濃度指數（pH）值為9.9、懸浮固體為116毫克/公升、化學需氧量為1,680毫克/公升、生化需氧量為98.4毫克/公升，均未符合「放流水標準」所定限值即事業共同適用標準：氫離子濃度指數（pH）值6-9。造紙業－懸浮固體30毫克/公升、化學需氧量100毫克/公升（未使用廢紙為原料者）、生化需氧量30毫克/公升），被告乃以原告未領有廢（污）水排放許可證，即逕行排放廢（污）水於地面承受水體，核認違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，從一重依同法第45條第1項規定裁處新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並對於原告違反水污染防治法第14條第1項規定部分，限期原告於97年5月23日前完成補正，且於未取得廢水排放許可文件前，不得排放廢（污）水於地面水體。原告不服，提起訴願，經訴願決定撤銷原處分，由被告於文到2個月內另為適法之處分。嗣被告重為處分，以原告違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，應從一重依同法第40條第1項規定裁處30萬元之罰鍰。原告仍表不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

（一）臺南縣環保局稽查人員於97年1月7日稽查，以原告有幾滴液體原料（漿糊，主要成分為樹薯粉）滴落地面，經水沖洗所產生漿糊液，為廢水污染，認原告違反水污染防治法對裁罰處分，然此漿糊液不屬廢水污染，且無排放至外，並無造成他人損害及環境影響，是該漿糊液是否為廢水仍具爭議。又該液體成分為樹薯粉，竟被視同劇毒之化學成分，以嚴重污染視之，致遭嚴重處罰。

（二）被告兩次處以不同條款，令原告不服。況以大型上櫃公司統盟公司為例，該公司違反水污染防治法第7條第1項規定，依水污染防治法第40條規定處分，處理過程為加強廢水處理流程之控管及宣導改善，預計可能損失24萬元。另嘉聯益公司經依水污染防治法第40條第1項規定裁處罰鍰，可能損失為13萬元。原告並無如上述公司有真正排放廢水，卻遭處重罰，自有未洽。而經濟不景氣下，原告營運須步步為營，自無力負擔該筆罰鍰。再者，原告製程並無用水，更無排放廢水之必要，現又已改善為循環再利用，被告裁處鉅額罰鍰，自無必要。

（三）行政院環境保護署（下稱環保署）於95年10月16日曾發布環署水字第0950080183號函，行文各公會轉知各會員廠商，但惟獨遺漏臺灣區紙器工業同業公會，此有行政疏失。本件原告如有疏忽滴落幾滴漿糊液，被告亦應先宣導改善。此外，原告製程無須排放廢水，是否有必要申請排放執照，亦非無疑，被告即不能以原告未申請排放廢水執照作成處分。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以︰

（一）原告係屬水污染防治法定義之造紙業，經臺南縣環保局於97年1月7日15時10分至16時許，派員至原告工廠稽查，並會同原告廠長王中正至廠內查核，現場發現原告未領有廢（污）水排放許可證或簡易排放許可文件，廠內製程運作中，且機台產生之事業廢水（漿糊液）流入廠區○○道，逕自排放至廠外地面水體，遂於該排放口依環保署環境檢驗所（下稱環檢所）公告之採樣程序採取水樣乙組送驗，檢驗項目：懸浮固體（SS）、生化需氧量（BOD）、化學需氧量（COD），水樣保存方式，亦依（環檢所）樣品保存規定，進行採樣前採水器及採樣瓶（塑膠空瓶）以預採之水樣預洗2-3次，其中懸浮固體採取水樣裝入1000ml塑膠空瓶，生化需氧量採取水樣裝入1000ml塑膠空瓶（現場將瓶內氣泡趕出），化學需氧量則採取水樣裝入250ml塑膠空瓶後加入硫酸使其PH小於2以下。以上採樣過程、現場檢測、採水樣之容器封緊瓶蓋並加以簽封及編號，均全程拍照存證，並經原告廠長王中正確認採樣過程無誤後於封條上簽名為證，以上採樣過程均於現場有拍照存證。該次廢水檢驗結果未符合造紙業放流水標準(懸浮固體：116毫克/公升，標準值：30毫克/公升；化學需氧量：1680毫克/公升，標準值100毫克/公升；生化需氧量：98.4毫克/公升，標準值：30毫克/公升)。另依水污染防治措施及檢測申報管理辦法第3條規定事業廢水類別如下：作業廢水、洩放廢水、未接觸冷卻水、逕流廢水。其中事業廢水係指事業於製造、加工、修理、處理、操作、冷卻、沖洗、逆洗、治療、提供服務、畜殖、自然資源開發過程或其他作業時，與人或物直接接觸之廢水。上述所稱之物，包括原料、中間產物、產品、副產品、廢棄物、廢氣、動物、植物或其他物品。原告所提之液體原料（漿糊，主要成份為樹薯粉）滴落地面，經水沖洗所產生漿糊液即為水污染防治法中所管制之事業廢水。

（二）臺南縣環保局於97年1月7日至原告稽查時，即告知原告廠長王中正，原告已違反水污染防治法第7及14條規定，將依同法第40條及第45條規定處6萬元以上60萬元以下之罰鍰。被告依行政罰法所定「一行為不二罰」之原則，依水污染防治法第45條規定暨「違反水污防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第2點第4項及附表第5項規定處以30萬元罰鍰，原告不服，於97年3月24日提起訴願，因本件應從一重依水污染防治法第40條規定裁處始為適法，惟被告援引同法第45條裁處罰鍰，經環保署97年7月15日環署訴字第0970028847號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。」被告乃依訴願決定重以原告違反水污染防治法第7條第1項暨放流水標準第2條規定，依同法第40條暨「違反水污防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第2點第4項及附表第5項規定處30萬元罰鍰。所為之兩次處分均屬被告之處分，並無原告所述「就原處分之兩單位處以不同條款」情事。

（三）原告雖自述並無排放廢水之必要，其後又自承現已改善為循環再利用，顯相違背。而於97年1月7日臺南縣環保局至原告執行稽查工作時，原告利用雨水排水道排放事業廢污水，現場採取水樣送驗並拍照及攝影存證，檢驗結果未符合造紙業放流水標準，依水污染防治法第40條第1項及違反水污防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準第2點第4項及附表第5項規定，處以30萬元罰鍰，即無違誤。另按環保署89年5月16日署水字第0058098號函釋：「環保稽查人員執行稽查工作時，水污染防治法並無相關規定會同事業主採水查驗事宜：視情況所需，環保稽查人員可不會同事業主稽查並採取水樣。」最高行政法院84年度判字第603號判決要旨：「環保人員於稽查現會勘時，雖污染源業者在場聞見之員工拒絕於稽查紀錄工作表上會同簽名，然稽查人員既曾在該稽查工作單上註『拒簽』字樣，應已符合法定程序，尚不影響其證據證明力。」本件原告廠長會同採樣及稽查，僅係拒簽，本件已符法定程序。又原告係屬環保署94年12月6日環署水字第0940096885D號公告「水污染防治法事業定義及分類」附件所列業別6：造紙業（加工紙製造業），即屬水污染防治法第2條第7款所列管之事業，應取得廢（污）水排放地面許可證明文件後，始得排放符合放流水標準之廢（污）水於地面水體。此為事業應負擔之責任及遵守之義務，其有違反，自應受罰，不得以不諳法令主張免罰。

（四）依法務部94年12月l日法律字第0940045176號函以：行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」揭示從新從輕原則。所謂「從新」，乃指違反行政法義務之行為後，法律或自治條例有關處罰之規定有變更者，適用「行政機關最初裁處時」之法律或自治條例，而行政機關最初裁處後之時點，包括訴願先行程序之決定、訴願決定、行政訴訟裁判，乃至於經上述決定或裁判發回原處分機關另為適當之處分等時點，均非屬「行政機關最初裁處時」。因此，行政處分之裁處如有瑕疵而經訴願管轄機關、行政法院或裁處機關之上級機關等有權機關予以撤銷並命其另為適當之處分而再度為裁處者，均仍以原來第1次裁處時之法律或自治條例為準（林錫堯著，行政罰法，第65-67頁參照）。又環保署於94年12月6日環署水字第0940096885D號公告訂定「水污染防治法事業分類及定義」，並於97年5月23日環署水字第0970036765A號公告修正「水污染防治法事業分類及定義」，修正前後並未涉及原告所屬事業別（造紙業）之定義及適用條件變更。

（五）臺南縣環保局檢驗科除為取得合格之環境檢驗機構外，按水污染防治法第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第10條規定：「各級主管機關應設水質監測站，採樣檢驗，定期公告檢驗結果，並採取適當之措施。前項水質監測工作，得委託水利事業或有關機關辦理。」第26條第1項規定：「各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入事業、污水下水道系統或建築物污水處理設方之場所，為下列各項查證工作：（1）檢查污染物來源及廢（污）水處理、排放情形。（2）索取有關資料。

（3）採樣、流量測定及有關廢（污）水處理、排放情形之之攝影。」水污染防治法施行細則第4條第1項第6款規定：「直轄市、縣（市）水污染防治之監測及檢驗。」由上開規定觀之，縣（市）政府既為水污染防治法所稱縣（市）之主管機關，依法應設水質監測站，採樣檢驗，定期公告檢驗結果，並採取適當之措施；且得派員攜帶證明文件，進入事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之場所檢查污染物來源及廢（污）水處理、排放情形之法定權責，則其依規定採樣檢驗結果，發現污水處理設施場所違反水污染防治法規定義務應予處罰時，該檢驗之結果自得憑為處罰之依據。另財團法人全國認證基金會係為提昇縣（市）政府環保局之檢測公信力及助於公權力之行使而設，臺南縣環保局亦通過該基金會認證。本件處分並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點為被告依環保署97年7月15日環署訴字第0970028847號訴願決定，重以原告違反水污染防治法第7條第1項暨放流水標準第2條規定，依同法第40條及「違反水污防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」第2點第4項暨附表第5項規定，裁處原告30萬元之罰鍰，是否適法？經查：

（一）按「事業．．．排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。」「事業．．．排放廢（污）水，違反第7條第1項．．．規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善。」「違反第14條第1項．．．規定者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正，屆期仍未補正者，按次處罰。」水污染防治法第7條第1項、第14條第1項、第40條第1項及第45條第1項分別定有明文。次按環保署96年9月11日環署水字第0960068083Ｃ號令修正發布「違反水污染防治法嚴重污染案件罰鍰額度裁量基準」（以下稱「裁量基準」）第2點第4項規定：「本基準所稱嚴重污染案件，指有下列情形之一並違反本法規定者：（一）．．．。（四）事業未領有主管機關發給之排放許可證或簡易排放許可文件排放廢（污）水不符合放流水標準者。」該「裁量基準」第3點附表第5項明列：「項次：五。違法情形：事業未領有主管機關發給之排放許可證或簡易排放許可文件排放廢（污）水不符合放流水標準者。違反條款：第14條第1項及第7條第1項（排放廢（污）水於地面水體不符合放流水標準）。處罰條款及罰鍰範圍：第45條事業：新臺幣6萬元至60萬元、第47條工業區專用污水下水道系統：新臺幣6萬元至60萬元、第40條事業：新臺幣6萬元至60萬元。裁量參考因素（污染程度或違規次數）：．．．3、排放廢（污）水中非屬有害健康物質污染物濃度為放流水標準限值4倍以上。但氫離子濃度指數、大腸桿菌群及水溫，不在此限。裁處罰鍰下限：新臺幣30萬元以上。」

（二）本件原告於事實欄所載地點從事造紙業，經臺南縣環保局於97年1月7日派員前往稽查，發現原告未領有廢（污）水排放許可證，即逕行排放廢（污）水於地面承受水體，經稽查人員於排放口承受水體前採取水樣送驗，檢驗結果氫離子濃度指數、懸浮固體、化學需氧量及生化需氧量等項目，均未符合「放流水標準」所定限值，違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，被告從一重依同法第45條第1項規定裁處30萬元罰鍰，並對於原告違反水污染防治法第14條第1項規定部分，限期原告於97年5月23日前完成補正，且於未取得廢水排放許可文件前，不得排放廢（污）水於地面水體。原告不服，提起訴願，經訴願決定撤銷原處分，由被告於文到2個月內另為適法之處分。嗣被告重為處分，以原告違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，乃從一重依同法第40條第1項及「裁量基準」第3點附表第5項規定裁處30萬元罰鍰，有水污染稽查紀錄、檢驗報告、稽查照片、裁處書及環保署97年7月15日環署訴字第0970028847號訴願決定書等附原處分卷可稽，洵堪認定。

（三）按事業應申請取得排放許可證後始得排放廢（污）水，且其所排放之廢（污）水應符合放流水標準，為首揭水污染防治法第7條第1項及第14條第1項所明定，此為業者應遵守之義務，若有違反即應受罰。本件原告於上述時地經稽查人員稽查發現其未領有廢（污）水排放許可證，逕行排放事業廢（污）水於地面水體，且稽查人員在排放口承受水體前採取水樣送驗，檢驗結果氫離子濃度指數（pH）值為9.9、懸浮固體為116毫克/公升、化學需氧量為1,680毫克/公升、生化需氧量為98.4毫克/公升，均未符合「放流水標準」所定限值即事業共同適用標準即氫離子濃度指數pH值6-9。造紙業－懸浮固體30毫克/公升、化學需氧量100毫克/公升（未使用廢紙為原料者）、生化需氧量30毫克/公升，此並有原處分卷附臺南縣環保局廢水檢驗報告足憑，參以原告亦不否認未領有廢（污）水排放許可證之事實，則被告認原告未取得排放許可證排放廢水及排放之廢水未符合放流水標準，以原告違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，自非無憑。

（四）雖原告主張稽查當日因液體原料（漿糊）滴落地面，原告以少量水清洗，產生廢漿糊，故渠所排放之液體為廢液，並非廢水云云。惟按水污染防治法第2條第8款規定：「廢水：指事業於製造、操作、自然資源開發過程中或作業環境所產生含有污染物之水。」另水污染防治措施及檢測申報管理辦法第3條第1款規定：「事業廢水類別如下：一、作業廢水：指事業於製造、加工、修理、處理、操作、冷卻、沖洗、逆洗、治療、提供服務、畜殖、自然資源開發過程或其他作業時所產生與人或物直接接觸之廢水。」準此，原告因清洗地面滴落之液體原料所產生之廢水亦屬事業（作業）廢水無疑。原告爭執排放之液體並非廢水云云，容有誤解，自無可採。

（五）至原告主張環保署於95年10月16日曾發布環署水字第0950080183號函，行文各公會轉知各會員廠商，但惟獨遺漏臺灣區紙器工業同業公會，自有行政疏失。且原告如有疏忽滴落幾滴漿糊液，被告亦應先宣導改善云云。然上開環保署於95年10月16日發布之環署水字第0950080183號函僅係促各公會轉知各會員廠商注意，核非屬行政程序之必要程序，且依行政罰法第8條但書規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。」原告亦無從執未宣導法令為由，解免本件之違規責任。次查，原告97年9月23日訴願書所載工廠製程為捲紙→機器加壓→瓦楞紙加漿糊→成型產品（瓦楞紙本）。而原告領有工廠登記證（證號：0000000000），登載之產業類別為「紙漿、紙及紙製品製造業」，其性質依環保署94年12月6日環署水字第0940096885D號公告「水污染防治法事業分類及定義」（97年5月23日環署水字第0970036765A號公告修正『水污染防治法事業分類及定義』，並未變更原告所屬事業別（造紙業）之定義）附件所列業別6之造紙業（加工紙製造業）。原告爭執其並未從事紙漿製造，僅係原告非屬「業別5」之紙漿製造業，尚無變更原告屬造紙業之認定。足認原告為水污染防治法第2條第7款所列管之事業。本件原告既未經申請取得排放許可證即將廢（污）水排放至地面承受水體，並經稽查人員於排放口承受水體前採取水樣送驗，檢驗結果氫離子濃度指數、懸浮固體、化學需氧量及生化需氧量均未符合放流水標準所定限值，被告以原告違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，並原告排放廢水中所含化學需氧量濃度高達放流水標準限值4倍以上，乃依前揭裁量基準第3點附表第5項規定處以30萬元罰鍰，核屬裁量權範圍，並無違反比例原則及權力濫用情形，尚無違誤。再者，被告97年2月27日府環水處字第050號裁處書原從一重依水污染防治法第45條規定處分，因有違誤，業經環保署97年7月15日環署訴字第0970028847號訴願決定撤銷，嗣被告重為處分，以原告違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，應從一重依同法第40條第1項規定裁處，已適用正確裁罰依據，即無違誤。被告重作適法之處分，並無原告所述「就原處分之兩單位處以不同條款」情事，原告執此爭執，亦無可採。

五、綜上所述，原告之主張，並不可採。原處分以原告違反水污染防治法第7條第1項、第14條第1項，從一重依水污染防治法第40條第1項規定，參酌裁罰準則之裁量基準，裁處原告30萬元罰鍰，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭