臺灣苗栗地方法院101年度重訴字第39號

臺灣苗栗地方法院民事判決　　　　　　 101年度重訴字第39號

原告

景山環保科技股份有限公司

法定代理人

蕭漢中

訴訟代理人

陳雲壤

訴訟代理人

陳浩華律師

被告

苗栗縣政府

法定代理人

劉政鴻

訴訟代理人

饒斯棋律師

複代理人

黃惠娟

上列當事人間請求返還保證金事件，本院於中華民國102 年1 月31日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

一、原告主張：被告於民國92年8 月1 日公告徵求「鼓勵民間機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣) 最終處置場」計畫，徵求民間機構以建設－營運－擁有( BOO ）方式辦理籌資、設計、施工上開一般事業廢棄物最終處置場（下稱系爭投標案）。原告景山環保科技股份有限公司（下稱景山公司）於同年8 月27日向被告購買招商文件等資料並提出申請，被告於93年3 月5 日召開最終處置場投標文件綜合評審委員會議，評定原告為最優申請人，並於同年月26日以府環廢字第0000000000號函函知原告於開發前應完成該最終處置場之「環境影響差異分析」，並附上可開發之結論，被告復於94年6 月15日以府環廢字第0000000000號文表示「環境影響差異分析」已審查通過。正當雙方均積極進行簽約之籌備事項之際，經濟部依原告公司登記資料與財政部稅籍資料互相查核，因大量批次作業，根本未考量原告所營事業必須逐步完成準備取得主管機關許可後，方可進行下一步動作之特質，及原告歷次申請及展延設置許可，均經主管機關依法核發之事實，即逕依公司法第10條規定，以原告有設立登記滿6 個月以上未開始營業之情事，予以命令解散。又因郵政單位誤將申復通知函送往隔壁之115 之13號，致原告未能即時向主管機關提出說明，而誤遭命令解散，原告不服，提起訴願，遭訴願駁回，原告復提起行政訴訟以為救濟，經最高行政法院98年度判字第758 號判決原判決廢棄，並發回臺北高等行政法院，經臺北高等行政法院98年度訴更一字第94號更判訴願決定及原處分均撤銷確定在案。然被告竟於97年3 月3 日依據經濟部95年3 月30日經授中字第0000 0000000號函及95年10月18日經援中字第00000000000 號函，以原告公司業經經濟部命令解散應廢止登記在案為由，撤銷原告最優申請人資格。縱使經濟部於96年10月3 日回函予被告「…該公司不服上開提起訴願，…，該公司不服訴願決定，遂提出行政訴訟。…本案目前尚於最高行政法院審議中。」等語，被告未向最高行政法院求證，逕自撤銷原告最優申請人資格；陳情人樂筱玉、鍾秀美等2 人於94年9 月19日發函予「苗栗縣政府、苗栗縣環保局、法務部調查局、苗栗縣調查站檢舉原告公司申請人資格不符一案，經查證純屬誤會，請貴局（府）無須再查證，以利苗栗縣政府原計畫案能順利進行。」，被告亦未予理會，仍撤銷原告最優申請人資格。被告撤銷原告最優申請人資格後，復依招商文件第一部申請須知（下稱系爭須知）第十章10.2.3：「申請人於評審時程之期間內要求撤回申請文件、或未依規定繳交履約保證金、或提供不實文件、或有圍標、賄賂等不法情事時，甲方有權沒收全部申請保證金。」沒收原告已繳納之保證金新臺幣（下同）1,000 萬元。惟被告100 年7 月1 日府環廢字第0000000000號函卻係以原告參加系爭投標案時之合法資格、實收資本額及財力能力顯不符系爭須知第五章及第七章7.1.5 規定，故予以撤銷原告最優申請人資格，並依第十章10.2 .5 「申請人若違反招商文件規定致遭甲方取消最優申請人資格，甲方有權沒收全部申請保證金。」之約定為沒收系爭保證金之理由，核上開兩者沒收保證金之原因並不相同，惟保證金僅能沒收一次，客觀上並無沒收兩次之可能性，被告為行政機關，行政作為皆以公文行之，渠未撤銷依前開10.2.5約定之沒收表示前，豈能又以其他之原因為沒收？如以其他原因為沒收，即屬前述沒收兩次之情形，一般公民將如何面對公家機關之行政作為？被告以10.2.3之約定沒收系爭保證金，已有違信賴利益保護之原則，原告自得依相關規定異議，被告卻以異議期間已過駁回原告之申請，其不合理處，不言而喻。再者，原告實收之資本額茲不論增資是否虛偽，原告至少仍有5,000 萬元之資本額，本案之總投資額為2 億6 千2 百萬元，原告公司之資本額並未低於上開總投資額之十分之一，原告之出資額實際如符合系爭申請須知10.2.3之標準，其履約能力即不受影響，而原告公司之實際出資額為5,000 萬元，此部分亦由違反公司法之刑事訴訟所認定，本案之投資總額為2 億6 千5 百萬元，原告之履約能力並不受影響，此文件不實並不影響雙方契約之實現及原告履約之能力，況本案並無其他公司參與議約，原告並非因本案之議約而虛偽增資，被告當不得以此為沒入之依據。另合併參酌須知10.2.5之約定，應以原告之不實資料足以影響契約之實現並遭被告撤銷最優先申請人之資格，被告方得沒收保證金為適當，蓋系爭須知第十章10.2.3與10.2.5約定相較之下，後者之約定對原告較為有利，依契約解釋應以有利於義務人之一方為原則，被告應於原告符合系爭須知第十章10.2.5所定之要件時，方得沒收系爭保證金。被告如係依經濟部命令原告公司解散為沒入理由，該處分亦經上開臺北高等行政法院98年度訴更一字第94號判決撤銷確定在案，故非屬申請須知第十章所訂之「不實文件」，被告引此為沒入之依據，實無理由。又依促進民間參與公共建設法第12條之規定，主辦機關與民間機構之權利義務，除本法令有規定外，依投資契約之約定，契約無約定者，適用民事法相關之規定，本件招商契約中，並無約定雙方之權利義務，故應適用民事法之相關規定。爰依民法第179 條不當得利之法律關係，請求被告返還保證金1,000 萬元。又系爭保證金之性質應等同違約金，被告沒收數額有違比例原則，應依民法第252 條規定，由法院酌減之。並聲明：被告應給付原告1,000 萬元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，依年息5 ％計算利息。

二、被告則以：被告欲辦理「鼓勵公民營機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場」，嗣經環保署於91年10月7 日核定，被告遂依「鼓勵公民營機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場」招商文件（建設－營運－擁有，BOO ）辦理後續之招商事宜。被告於92年8 月1 日以府環廢字第0000000000號公告旨揭案第一次招商公告，原告於92年8 月27日購買招商文件並繳納2,000 元，嗣於92年11月28日繳納上開招商案之申請保證金1,000 萬元。被告依「促進民間參與公共建設法」第45條之規定於93年3 月5 日召開該最終處置場投標文件綜合評審委員會議，評定原告為有條件通過之最優申請人。嗣因原告遭檢舉其資格不符，經法務部調查局苗栗縣調查站（下稱調查站）於96年7 月12日以苗肅字第00000000000 號函文告知被告主旨略以：「貴單位評審『苗栗縣鼓勵民間機構興建營運一般事業廢棄物最終處置場』招標案之最優廠商景山公司，虛偽增資新台幣2 億元，負責人溫張○涉嫌觸犯公司法第9 條第1 項、刑法第214 條等罪，另該公司自90年迄95年間未有任何營業活動，業經經濟部廢止公司登記，請參處。」，被告遂再行發函請其查證確認原告虛偽增資新台幣2 億元之時間點為何？並獲調查站96年8 月6 日以苗肅字第000000 00 000 號函復說明二略以：「…前景山公司負責人溫張○利用20名人頭股東於91.9.24 將股款以現金方式時間緊接存入2 家銀行，金額合計新台幣2 億元整，惟其中1 億元隨即於91.9.26 遭轉帳匯出，剩餘款項則次第於91.9.26 、91.9.2 7、91.10.1 直接轉帳回溫張○個人帳戶或直接提領現金殆盡。前景山公司純為空殼公司，股東名冊所示股東並未實質繳交股本，全由溫張○操弄製造增資假象，以符合投標資格。…」，而原告公司之負責人亦確實因對於公司應收之股款，股東並未實際繳納，而以申請文件表明收足，遭苗栗地方法院97年度苗簡字第278 號之刑事判決判處有期徒刑參月。為此足徵原告其是否具合法資格即有疑義，其實收資本額及財力能力顯不符本案「鼓勵公民營機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場」招商文件（建）第一部申請須知第五章「申請人資格條件」：「…2.申請人之實收資本額不得低於最終處置場投資總額( 不含土地費) 之十分之一。…」，及第七章「申請文件內容」7.1.5 「資格證明文件」4.規定：「…申請人之實收資本額不得低於最終處置場投資總額（不含土地費）之十分之一。…」。被告為謹慎處理，再於96年9 月17日以府環廢字第0000000000號函向經濟部求證，經濟部復於96年10月3 日以經中三字第000000 00000號函復確認原告被廢止公司登記在案，據此，被告即依行政程序於97年3 月3 日辦理公告撤銷原告最優申請人資格。綜上所述，原告於92年11月28日投標當時即提供不實文件、原告之實收資本額及財力能力顯不符本案上開招商文件之規定，故被告於97年3 月3 日公告撤銷其最優申請人資格，並依據「鼓勵公民營機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場」招商文件第一部申請須知第十章「申請保證金及履約保證金」10.2.3規定：「申請人於評審時程之期間內要求撤回申請文件、或未依規定繳交履約保證金、或提供不實文件、或有圍標、賄賂等不法情事時，甲方有權沒收全部申請保證金。」、10.2.5規定：「申請人若違反招商文件規定遭致甲方取消最優申請人資格，甲方有權沒收全部申請保證金」，以及違反「申請切結書」第2 條：「保證申請文件中之聲明與內容，均誠實正確，絕無虛構。若甲方發現申請文件中之有關文件或實績證明有不實之述，得逕予拒絕申請或取消已經審查合格之資格，絕無異議。」，被告始依契約規定沒收原告所繳全部申請保證金1,000 萬元，被告沒收保證金之行為實與契約規定相符等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

三、經查，被告於92年8 月1 日公告徵求參與系爭投標案之民間機構，原告於同年月27日購買招商文件並提出投標申請，並於同年11月28日繳納系爭投標案之保證金1,000 萬元。被告於93年3 月5 日召開「苗栗縣鼓勵民間機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣) 最終處置場投標文件綜合評審委員會議」獲評為最優申請人。嗣經濟部以原告公司有設立登記滿六個月以上尚未開始營業之情事或開始營業後自行停止營業六個月以上之情事，於95年3 月30日以經授中字第00000000000 號函命令解散，再於同年10月18日以經授中字第00000000000 號函廢止登記，被告遂於97年3 月3 日以府環廢字第000000 0000 號函宣告撤銷原告最優先申請人之資格。原告雖就經濟部上開處分提起訴願，訴願遭駁回後提起行政訴訟，經臺北高等行政法院以98年度訴更一字第94號判決撤銷上開訴願決定及原處分確定，被告仍於100 年7 月1 日以府環廢字第0000000000號函駁回原告退還系爭保證金之申請等情，有苗栗縣政府環境保護局收款收據、苗栗縣政府93年3 月18日函、苗栗縣政府97年3 月3 日公告、最高行政法院暨臺北高等行政法院判決影本、苗栗縣政府100 年7 月1日函、經濟部中部辦公室96年10月3 日書函、經濟部95年10月18日函等件在卷可稽，並為兩造所不爭執，堪信為真實。

四、原告主張依據民法不當得利之規定，請求被告返還系爭保證金1,000 萬元，為被告所拒絕，並以前詞置辯。查系爭招商文件申請須知第十章（申請保證金及履約保證金）第10.2.3規定：「申請人於評審時程之期間內要求撤回申請文件、或未依規定繳交履約保證金、或提供不實文件、或有圍標、賄賂等不法情事時，甲方有權沒收全部申請保證金」（卷第69頁）。是本件如原告之行為符合上開規定其中之一，被告即得依該規定沒收保證金。經查，訴外人溫張碒原係原告景山公司負責人，該公司原資本額為5 千萬元，其於83年3 月15日設立公司後，為參加苗栗縣政府環保局獎勵民間興建營運廢棄物處理廠甄選案，於91年9 月4 日召開股東臨時會決議，議決辦理該公司之增資案並增資為2 億5 千萬元，惟並未實際向各股東收取應增資之股款2 億元，卻以申請文件表明收足，並於91年10月21日向主管機關申請增資登記，致經濟部將不實之增資事項核准並登載於公司變更事項登記表上，再據以向被告申請辦理系爭投標案，違反公司法第9 條第1項及偽造文書等規定，經臺灣苗栗地方法院檢察署檢察官以96年度偵字第4190號聲請簡易判決處刑，並經本院刑事庭以97年度苗簡字第278 號刑事簡易判決判處有期徒刑三月，減為有期徒刑一月又十五日確定在案，此據被告提出97年度苗簡字第278 號刑事簡易判決為證（卷第124 頁），並據本院調取上開刑事卷宗核閱無誤，且原告就此亦未加以爭執（僅稱該不實資本額不足影響原告之履約能力）。則原告於提出申請參與系爭投標案前，有偽造虛偽不實增加原告景山公司資本額至2 億5 千萬元之行為，應堪認定。而據原告於申請參加系爭投標案時所提出之「投資總額及實收資本額證明文件」（卷第135 頁），其上記載有「景山環保科技股份有限公司實收資本額計新台幣貳億伍仟萬元整」等語，原告並曾出具「申請切結書」保證上開申請文件內容為誠實正確，絕無虛構等語（卷第133 至第134 頁）。然原告對於公司應收之增資股款股東並未實際繳納，如前所述，其於「投資總額及實收資本額證明文件」上關於原告公司實收資本額之相關記載，即屬虛偽不實。原告復自承其於本件投標評審時，曾提出上開「投資總額及實收資本額證明文件」及「申請切結書」（卷第183 頁），上開文件既均為不實文件，則被告依上開申請須知第10.2.3規定，沒收原告所繳保證金，即屬有據。至原告所稱其實收資本額雖無2 億5 千萬元然亦有5 千萬元，該數額已達其投資總額即2 億6 千2 百萬之十分之一而有履行系爭投標契約能力云云，惟其此部分之主張實與被告依系爭申請須知第十章10.2 .3 之規定沒收保證金並無關連，無庸審酌。又原告主張系爭申請須知第10.2.5另有規定「申請人若違反招商文件規定致遭甲方取消最優申請人資格，甲方有權沒收全部申請保證金。」，依契約解釋應以有利於義務人之原則，第10.2.5規定因對原告較為有利，故應於原告有違反該條規定時，被告方得沒收保證金云云，惟查，系爭第10.2.3及第10.2.5規定，均係就被告得沒收保證金之不同情況所為規定，投標之申請人如符合上開情形之一，被告本即可依規定沒收保證金，尚無原告所稱上開原則之適用。

五、次按工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其踐行投標程序時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，必須於投標以前支付，旨在督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序之作用。與違約金係當事人約定債務人不履行債務時，應支付之金錢或其他給付，必待債務不履行時始有支付之義務，旨在確保債務之履行有所不同，投標廠商所繳交之押標金應如何退還，悉依投標須知有關規定辦理，既非於債務不履行時始行支付，而係在履行契約以前，已經交付，即非屬違約金之性質，自無從依民法第252 條規定由法院予以核減（最高法院81年台上字第2963號裁判意旨參照）；押標金兼具防範圍標或妨礙標售程序之作用，除「不以有實際損害之發生」為要件外，更非違約金之性質，無民法第252 條規定得由法院予以酌減之適用（最高法院97年度台上字第1916號判決參照）。經查，系爭保證金之金額係按申請須知10.2.1「申請人應於申請截止日前繳納申請保證金，其金額為申請人之投資總額（不含土地費）之百分之五。」計算一節，為兩造所不爭（卷第181 頁）。原告係於92年11月28日繳交系爭1000萬元之保證金，有被告所提出之收款收據在卷可稽（卷第118 頁），原告就此亦未加以爭執，則依上開須知內容，原告繳交系爭保證金應係於申請程序前為之。準此，原告於申請程序前繳納系爭保證金1,000 萬元，揆諸前揭說明，其繳納保證金之意旨旨在督促投資申請人於取得合格申請人資格後，必然履行契約外，兼有防範申請人違反申請須知及補充文件規定等妨礙招商申請程序之作用，原告所繳納之申請保證金，核其性質即與前述押標金之性質相同，非屬為確保債務履行，於債務不履行時始支付之違約金，則本院自亦無依民法第252 條規定，就被告沒收系爭保證金之數額予以核減之餘地。故原告主張系爭保證金性質形同違約金，被告沒收全部保證金有違比例原則云云，尚非可採。

六、本件原告既於系爭投標案評審時提供不實文件，被告依前開10.2.3規定沒收保證金，即屬有據。從而，原告依不當得利之法律關係，請求被告返還保證金1,000 萬元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息5 ％計算之利息，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提證據，經核與本件判決之結果均無影響，爰不另一一論述，併此敘明。

八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。

民事庭法 官 楊中琪