臺灣屏東地方法院104年度訴字第663號

臺灣屏東地方法院民事判決　　　　　　　104年度訴字第663號

原告

林正芳

訴訟代理人

林東毅

被告

財政部國有財產署南區分署

法定代理人

黃莉莉

訴訟代理人

黃耀光

複代理人

溫嘉璤

上列當事人間請求確認申購權存在事件，本院於民國105 年5 月27日言詞辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

一、按請求之基礎事實同一者，縱於訴狀送達後，原告仍得將原訴變更或追加他訴，民事訴訟法第255 條第1 項第2 款定有明文。所謂請求之基礎事實同一，係指變更或追加之訴與原訴之主要爭點有其共同性，各請求利益之主張在社會生活上可認為同一或關連，而就原請求之訴訟及證據資料，於審理繼續進行在相當程度範圍內具有同一性或一體性，得期待於後請求之審理予以利用，俾先後兩請求在同一程序得加以解決，避免重複審理，進而為統一解決紛爭者，即屬之（最高法院91年度台抗字第235 號裁定參照）。本件主要爭點為原告主張其與訴外人林鍾秀英所共有坐落屏東縣東港鎮○○段000 地號面積66.27 平方公尺、422 地號面積26.59 平方公尺及424 地號面積646.54平方公尺土地（下分稱各該地號土地，合稱系爭土地），應與鄰接被告所管理之同段423 地號（下以該地號稱之）面積76.24 平方公尺國有土地合併建築使用，起訴請求確認其對423 地號土地如附圖所示面積28.43 平方公尺（下稱系爭申讓土地）部分有申購權存在，於訴狀送達後，改為請求被告應將系爭申讓土地，以當期公告土地現值讓售予原告，其變更之訴與原訴之主要爭點有其共同性，各請求利益之主張在社會生活上可認為同一或關連，原請求之訴訟及證據資料於後請求之審理復得予以利用，自屬請求之基礎事實同一，從而原告所為訴之變更，於法即無不合，應予准許，核先敘明。

二、原告主張：系爭土地均為伊與林鍾秀英所共有，應有部分各1/2 ，本件4 筆土地彼此相鄰，由北至南依序為424 、423、422 、421 地號土地，故僅位處南邊之421 地號土地南臨屏東縣東港鎮水源路，且421 、422 地號土地面積狹小，依建築法第44條規定，若非與鄰接之系爭申讓土地合併，將不得建築，況若非如此，亦將使424 地號土地無法出入水源路，而成為袋地，是伊自屬系爭申讓土地鄰接土地之所有權人，遂依國有財產法第49條第3 項規定，於104 年6 月24日提出申請函及屏東縣政府核發之公有畸零地合併使用證明書，向被告申讓系爭申讓土地，詎被告竟以系爭申讓土地位處嚴重地層下陷而禁止處分之地區為由，於104 年7 月3 日拒絕伊之申請，被告所為明顯違反上開規定。又伊為讓售之申請，旨在合併上開4 筆土地以供建築使用，被告長期不使用系爭申讓土地，任令其荒廢，卻拒絕伊讓售之申請，顯屬權利之濫用等情，並聲明：被告應將系爭申讓土地，以當期公告土地現值讓售予原告。

三、被告則以：原告固依國有財產法第49條第3 項規定向伊申請讓售系爭申讓土地，然於98年8 月8 日莫拉克颱風災害發生後，系爭土地經經濟部水利署認定，位屬行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會議定之「以國土保育為先之區域重建綱要計畫」限制發展地區中，嚴重地層下陷地區，應優先作保育用途，禁止放領、處分及新出租或放租，伊依此始於104年7 月3 日以台財產南屏二字第00000000000 號函拒絕原告讓售之申請，況依契約自由原則，伊本有決定是否准許讓售之權限，故原告請求伊讓售系爭申讓土地應屬無據等語，資為抗辯，並聲明：原告之訴駁回。

四、本件不爭執之事實：

㈠、423地號土地為被告管理之國有財產。

㈡、屏東縣政府以104 年4 月10日屏府城管字第00000000000 號函覆原告：「台端所有坐落本縣東港鎮○○段000 ○000 ○000 ○0 ○地號土地，擬與同段423 地號部分公有土地（28.43 ㎡）合併使用乙案，尚符本縣畸零地使用規則有關規定…」等語。

㈢、原告於104 年6 月24日向被告申請讓售系爭申讓土地，遭被告轄下之屏東辦事處於104 年7 月3 日以台財產南屏二字第00000000000 號函，以系爭申讓土地屬行政院98年10月9 日核定「以國土保育為先之區域重建綱要計畫」規定之莫拉克颱風重建規劃分區第2A類策略分區範圍內嚴重地層下陷地區，應優先作保育用途，禁止放領、處分及新出租或放租為由，拒絕原告之申請。

五、本件之爭點為：原告依國有財產法第49條第3 項規定，請求被告依建築法第45條規定，將系爭申讓土地，以當期土地公告現值讓售予原告，是否有理由？茲論述如下：

㈠⒈按非公用財產類之不動產，其經地方政府認定應與鄰接土地合併建築使用者，得讓售與有合併使用必要之鄰地所有權人，國有財產法第49條第3 項固定有明文，惟國有不動產之出售屬私經濟行為，上開條文僅係規定得申請讓售不動產之條件、資格，使符合條件、資格之人，取得請求讓售國有不動產要約之地位而已，並非取得申購系爭國有不動產之權利，至是否讓售，管理機關財政部國有財產署或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，並不負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有不動產之義務（最高法院102 年度台上字第830 號判決要旨參照）。

⒉查本院函查屏東縣政府關於系爭土地與系爭申讓土地合併申請建築執照事宜，其於105 年2 月18日以屏府城管字第00000000000 號函文（檢附屏東縣畸零地使用規則修正條文等）記載：「旨案數筆地號土地使用分區為住宅區，基地申請建築執照應臨接建築線並依面前道路之寬度檢討深寬比是否屬畸零地（例如基地正面路寬七公尺至十五公尺者，最小寬度3.5m，最小深度14m ）…若經檢討符合規定，得依建築法申請建築。」（見本院卷第87頁之函文、第88至90頁之屏東縣畸零地使用規則修正條文）而系爭土地均為原告與林鍾秀英所共有（應有部分各1/2 ），由北至南分別為424 、423 、422 、421 地號土地，僅其中421 地號土地臨路寬為15公尺之道路，原告與林鍾秀英遂於104 年2 月11日提出「屏東縣政府公有畸零（裡）地合併使用申請書」，以421 、422 地號土地面積狹小，須與鄰接系爭申讓土地合併方能與424 地號土地合併使用為由，向屏東縣政府申請系爭土地擬與系爭申讓土地合併使用，經屏東縣政府以104 年4 月10日屏府城管字第00000000000 號函知原告：「台端所有坐落本縣東港鎮○○段000 ○000 ○000 ○0 ○地號土地，擬與同段423地號部分公有土地（28.43 ㎡）合併使用乙案，尚符本縣畸零地使用規則有關規定…」等語，有上開函文及隨函檢附之畸零地合併使用證明書、畸零（裡）地合併使用申請書、土地登記謄本及地籍圖謄本在卷可稽（見本院卷第6 頁之函文、第7 頁之證明書、第32頁之申請書、第33至36頁之土地登記謄本、第37頁之地籍圖謄本）。固堪認屏東縣政府業經認定系爭土地為應與鄰接之系爭申讓土地合併建築使用者，然揆諸前揭判決意旨，其僅取得請求讓售系爭申讓土地要約之地位而已，並非取得申購系爭申讓土地之權利。

⒊依國有財產法第9 條之規定，財政部承行政院之命，綜理國有財產事務。財政部設國有財產局，承辦前項事務；其組織以法律定之。是就個別國有財產所為之出租、出售行為，國有財產局係代表國庫為國有財產之管理或處分，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，業經司法院釋字第448 號解釋在案，復揆諸前開判決意旨，則如前所述，本件原告於104 年6 月24日提出「申請函」、地籍圖謄本、土地登記謄本及屏東縣政府核准函文暨「公有畸零地合併使用證明書」，向被告申請讓售系爭申讓土地（見本院卷第50頁之申請函、第51頁之地籍圖謄本、第52至55頁之土地登記謄本、第56、57頁之函文及隨函檢附之畸零地合併使用證明書），即係原告向被告提出申請讓售系爭申讓土地之請求，此項申請屬其向被告表達願意承買之意思表示，性質上屬買賣之要約，亦即原告已就系爭申讓土地之買賣向被告提出要約，然依前開判決意旨，國有不動產之出售既屬私經濟行為，受此要約意思表示之被告是否同意出售或欲以何價格出售，被告身為出賣人之地位，自有審酌及決定之權限，得自行決定是否為承諾之意思表示，非謂原告一提出申請，被告即應接受並負有應與申購人訂立買賣契約，讓售國有不動產之義務，而無審究空間。是原告主張被告拒絕其申讓之申請，明顯違反國有財產法第49條第3 項規定云云，尚無足取。

⒋按權利之行使，是否以損害他人為主要目的，應就權利人因權利行使所能取得之利益，與他人及國家社會因其權利行使所受之損失，比較衡量以定之。倘其權利之行使，自己所得利益極少而他人及國家社會所受之損失甚大者，非不得視為以損害他人為主要目的，此乃權利社會化之基本內涵所必然之解釋（最高法院71年台上字第737 號判例要旨參照）。惟為防止濫用權利濫用禁止法理，具體事件適用時，應把握其之各項機能，乃能得其調和而妥當，倘當事人之一方，經利益衡量後，對於他方所提出之要約拒絕承諾，除因此造成利害關係之第三人及社會極大之損害，而違背權利社會化之基本內涵與社會倫理，或其拒絕承諾具有過失而與該第三人損害之發生或擴大形成共同之原因外，並不生權利濫用之問題（最高法院103 年度台上字第2112號判決意旨參照）。原告固主張：其為讓售之申請，旨在合併使用以供建築使用，被告長期不使用系爭申讓土地，任令其荒廢，卻拒絕伊讓售之申請，顯屬權利之濫用云云。然查，於98年8 月8 日莫拉克颱風災害發生後，行政院以98年10月9 日院臺經字第0000000000號函核定「以國土保育為先之區域重建綱要計畫」，規範位屬莫拉克颱風重建規劃分區第2A類策略分區（係指依現行各目的事業主管機關法令或行政院核定之計畫、方案限制發展之地區中，屬…嚴重地層下陷地區〈低於海平面地區〉）範圍內之公有土地，應降低土地使用強度，原則禁止新的開發行為，優先做保育用途並禁止處分、出租或放租，而依經濟部水利署嚴重地層下陷地區公告範圍資料，東港鎮全區域為嚴重地層下陷地區，屬上開計畫第2A類策略分區範圍。又改制前財政部國有財產局99年5 月12日召開研商上開計畫規定公有土地禁止處分、出租或放租例外得辦理租售案件之保護及安全原則認定會議，經濟部水利署與會人員認屬第2A類策略分區範圍內之公有土地，仍有保護必要，不宜出售或出租。其次，財政部於104 年3 月26日邀集相關政府機關，召開「研商原依莫拉克颱風災後重建特別條例第20條第2 項規定劃定為特定區域及安全堪虞地區範圍內國有非公用不動產之相關申請案件後續處理方式」會議，國家發展委員會認上開計畫並非依莫拉克颱風災後重建特別條例研擬之計畫，該計畫不因條例停止適用而廢止，各機關仍應依據該計畫精神有效管理利用環境敏感地區土地，以達「有效預防災害，提供民眾免於受災的空間環境」之目標，並達成重建規劃分區內第2A類策略分區之國有非公用不動產相關申請案件，仍應依該計畫規定，停止辦理之處理方式，有經濟部水利署100 年1 月12日經水文字第00000000000 號函及所附嚴重地層下陷地區公告範圍、上開計畫、財政部104 年5 月12日台財產管字第00000000000 號函及所附會議紀錄、財政部99年5 月21日台財產局管字第0000000000號函及所附會議紀錄在卷可稽（見本院卷第60頁之函文、第61、62頁之公告範圍、第110 至135 頁之計畫、第140 、141 頁之會議紀錄、172頁至179 頁之國有財產局函文及會議紀錄），參酌上開計畫係屬就（國有）土地未來應如何使用始符合公益，所為規劃之空間計畫，其雖不具有直接對外之拘束力，而屬行政規則性質之計畫，然係對相對人具有法律上拘束力之命令式計畫，所規制之對象自及於公行政，而對被告產生拘束力，是以，系爭申讓土地既位處東港鎮，為嚴重地層下陷地區，屬上開計畫第2A類策略分區範圍，應降低土地使用強度，原則禁止新的開發行為，應優先作保育用途，禁止放領、處分及新出租或放租，而上開計畫係秉持國土保安與復育之理念，避免上開策略分區範圍內土地因抽用地下水等開發使用行為，致使地層更行下陷所為管制，被告基此考量而遵守上開計畫規定，否准原告申購，難認其所得利益極少，卻致使原告所受之損失甚大，不得視為以損害他人為主要目的，不生權利濫用之問題，原告所辯要無足取。

⒌原告固主張：鄰近同段428 地號土地所有權人亦有因合併使用之必要，而向被告購得同段423 之1 地號土地，被告否准伊申讓系爭申讓土地，有違平等原則云云，然查：

⑴98年10月9 日訂定上開以國土保育為先之區域重建綱要計畫前，並未有禁止放領、處分及新出租或放租，而上開423 之1 地號土地係於97年12月3 日自423 地號土地分割，有分割合併歷史資料查詢在卷可稽（見本院卷第190 頁），因此被告於98年10月9 日前讓售上開423 之1 地號土地，於法尚無不合。茲因原告於104 年6 月24日申讓系爭申讓土地時，上開計畫業已訂定，則被告受理原告申讓時，自應適用行為當時之計畫規範進行准駁至明。

⑵憲法第7 條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待（司法院釋字第485 號解釋文參照）。查上開428 地號所有權人係在上開計畫98年10月9 日訂定前，業已完成申讓及所有權移轉登記，而該計畫業已指明係為考量優先作保育用途，而禁止放領、處分及新出租或放租，因此，被告係因計畫訂定前後之不同而否准原告申購系爭土地，與憲法第7 條規定並無抵觸。

㈡、國有財產法第49條第3 項既僅明定申請讓售不動產之條件、資格，使符合條件、資格之人，取得請求讓售國有不動產要約之地位而已，並非取得申購系爭國有不動產之權利，而財政部104 年3 月26日召開前述會議，其結論仍認屬重建規劃分區內第2A類策略分區之國有非公用不動產相關申請案件，仍應依重建綱要計畫規定，停止辦理，其乃財政部於104 年3 月26日本於國有財產署主管機關之權限，為執行前開條文規定，以為承辦機關辦理是項業務之依據所為，而其上開會議結論並未逾越母法即國有財產法，或抵觸憲法比例原則、平等原則等情，因此，被告以上開函示否准原告申購系爭土地，尚無不合。

六、綜上所述，本件原告依國有財產法第49條第3 項規定，請求被告將系爭申讓土地，以當期公告土地現值讓售予原告，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。