臺灣新竹地方法院102年度國字第11號

臺灣新竹地方法院民事判決　　　　　　　 102年度國字第11號

原告

徐廷傑

被告

新竹縣政府

法定代理人

邱鏡淳

訴訟代理人

許美麗律師

　　　　　　張淑美律師

上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國103 年2 月20日辯論終結，判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：

（一）按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者，不在此限，民事訴訟法第255 條第1 項第7 款定有明文。查原告原係主張其及訴外人何徐蘭嬌等人所共有坐落新竹縣寶山鄉園區段360-1 、361-1 、363 、363-1 、363-2 、364 、364-1 、365-2、365-3 、510 、511 、511-1 、512 、512-1 、514 地號等15筆土地（下稱系爭土地），經被告徵收後，系爭土地上之農作物（下稱系爭土地改良物）所有權人卻更正為訴外人何徐蘭嬌一人，爰聲明確認其持有系爭土地改良物補償費所有權1/4 ；嗣於訴訟程序進行中，原告改依國家賠償法第2 條第2 項前段規定，訴請被告給付系爭土地改良物徵收補償費新臺幣（下同）1,406,065 元，被告就原告上開訴之變更原雖表示不同意，惟本院認原告所為之變更並不甚礙被告之防禦及訴訟之終結，應認原告上開變更核與民事訴訟法第255 條第1 項第7 款規定相符，應予准許，合先敘明。

（二）次按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條、第11條第1 項分別定有明文。原告主張被告應依國家賠償法第2 條第2 項規定負國家賠償責任，於起訴前之民國（下同）之102 年8 月20日以書面向被告提出國家賠償請求，經被告於102 年9 月27日以府綜法字第0000000000號函拒絕賠償是原告於提起本訴之前置程序已具備，其依法提起本訴即無不合，亦併予敘明。

貳、實體方面：

一、原告主張：

（一）原告及訴外人何徐蘭嬌等人因所共有系爭土地位在行政院國家科學委員會所屬科學園區管理局辦理新竹科學園區（園區三、五路沿線用地擴建案）範園內，經被告公告徵收，後被告於97年2 月1 日以府地徵字第0000000000號公告更正土地改良物所有權人為原告徐廷傑及訴外人徐雲欽、何徐蘭嬌，以及補償金額為2,989,982 元；因原告等人不服該公告，被告乃將全案提交新竹縣地價及標準地價評議委員會，並於98年6 月3 日進行98年第4 次會議評議，評議結果「維持最後1 次公告之補償價額2,989,982 元。」等語，被告乃於98年8 月26日以府地徵字第0000000000號函通知原告，原告不服提出訴願，經內政部訴願審議委員會於99年5 月25日以台內訴字第0000000000號訴願決定撤銷98年8 月26日府地徵字第0000000000號函；後被告再於99年11月24日以府地徵字第0000000000號公告更正土地改良物所有權人為訴外人何徐蘭嬌，補償金額仍為2,989,982 元，原告於公告期間內提出異議，至今二年多仍未處理，被告公務員乃係故意侵害原告權利，爰依國家賠償法第2 條第2 項前段提起本件訴訟。

（二）又被告雖將系爭土地改良物所有權人更正回訴外人何徐蘭嬌，然此部分所有權人於訴願書並無有此項爭議，而賠償義務機關趁內政部發回原行政機關另為處分時，變更請求人（訴願人）更不利之變更，有違訴願法第80條第1 項規定，且上開內政部訴願決定書亦已明示本項地上物補償費所有權人為訴外人何徐蘭嬌1/2 、原告徐廷傑1/4 、訴外人徐雲欽1/4 ；況且，系爭土地原係由訴外人徐漢深、徐雲欽、何徐蘭嬌等兄妹依1/4 、1/4 、1/2 出資比例購買，並依此出資比例分別登記土地所有權在案，而本次被徵收土地之範圍為坐落寶山鄉園區段360 、361 、363-1 、363-2 、364 、364-1 、365 、365-1 、510 、512-1 、511-1 、511 、514 等13筆地號土地，總面積 17,166.88平方公尺之地上物補償費，訴外人徐漢深持有之園區段364 地號土地（面積9,365 .66 平方公尺、權利範圍1/2 ）於93年5 月贈予徐儼君、園區段510 地號土地（面積19.48 平方公尺、權利範圍1/2 ），於95年12月由配偶徐郭雙妹繼承、園區段364-1 地號土地（面積31.12 平方公尺、權利範圍1/2 ），於95年12月由長子即原告繼承，合計面積4,708.13平方公尺，占上開徵收土地總面積約27.42%（符合地上農林作物補償費原告1/4 原則），依民法第66條第2 項規定，生長於該土地上之農作物，在未與土地分離前為土地之一部分，應屬土地所有權人所有。

（三）再者，被告未重新實地複查（地上農作物因施工剷除），即依原處分金額補償，且僅通知訴外人何徐蘭嬌一人，但其已於98年7 月17日死亡，故意造成無人異議之事，而被告之公務員明知農作物所有權人為訴外人徐雲欽、何徐蘭嬌和原告三人，卻仍將系爭土地改良物改成訴外人何徐蘭嬌1 人所有，導致補償費沒有辦法發放，故意侵害原告權利；再者，原補償金額5,624,262 元，係經合法查估，並經被告於96年7 月20日以府地徵字第0000000000號公告，且依據被告之地價及標準地價評議委員會100 年第1 次會議紀錄「業務單位擬辦意見：因複查當時標的物已非徵收當期之原貌，導致複查結果較原查金額低，為避免影響所有權人權益，查估單位建議依原查地上物補償金額補償所有權人」，而本件原告有1/4 地上農作物所有權，既如上述，則原告自得請求被告賠償1,406,065 元。

（四）對被告抗辯所為之陳述：

1.被告辯稱原告之國家賠償請求權已罹於時效，且國家賠償制度僅屬第二次權利保護救濟，不能取代行政爭訟制度之第一次權利保護救濟，原告未循行政爭訟程序請求救濟，即逕行提出國家賠償請求，實屬無據云云，然查：

⑴有關系爭地上農作物補償爭議（第一次行政救濟），案經內政部訴願審議委員會於99年5 月25日台內地字第0000000000號函訴願決定：撤銷原處分，於6 個月內由原處分機關另為適法之處分；但被告於99年11月24日另為適法之處分，卻以府地徵字第0000000000C 號，將所有權人再更正為訴外人何徐蘭嬌一人，補償金額仍維持原補償金額2,989,982 元。公告期間原告提出異議，並於100 年4 月28日向內政部提起訴願書（第二次行政救濟），內政部於100 年5 月16日以台內訴字第0000000000號函轉請被告依土地徵收條例第22條第2 項規定，辦理復議程序，並副本抄送原告稱若對被告復議結果不服，得依土地徵收條例第22條第2 項規定，依法提起行政救濟。嗣被告於100 年8 月24日召開新竹縣地價及標準地價評議委員會，該次評議委員會決議「本案97年2 月 1日以府地徵字第0000000000號公告地上物所有權人為何徐蘭嬌1/2 、徐廷傑1/4 、徐雲欽1/4 ，後經查估公司查明，本案於99年11月24日據以公告更正地上物所有權人為何徐蘭嬌一人，又何徐蘭嬌女士業於98年間死亡，故顯然有誤，請查估公司予以查明。」等語，事後即未聞再有召開新竹縣地價及標準地價評議委員會討論，並因一再無法得到被告正本通知，原告再於102 年3 月25日提起訴願（第三次行政救濟），經內政部於102 年 6月26日台內訴字第0000000000號函附內政部訴願決定書（案號0000000000），訴願不受理；是以，原告已無行政救濟之路，為爭取權益，於102 年7 月8 日向本院提起民事訴訟，並於102 年8 月20日依據國家賠償法第10條第1 項規定向被告提出請求書，於102 年9 月30日收到被告拒絕國家賠償理由書。綜合上述，被告至今仍未將依土地徵收條例第22條第2 項規定，辦理復議程序並通知原告復議結果，而原告係於102 年8 月19日因本院庭諭，始知可依國家賠償法規定請求賠償，並於被告拒絕賠償後，依法提起損害賠償之訴。

⑵從而，原告均依法定行政救濟程序辦理，且無逾二年時效，而原告於第一次行政救濟時，業經內政部審議訴願決定後，雙方均未上訴，此訴願事件至此確定，但被告卻故意不依法行政，且對內政部100 年5 月16日以台內訴字第0000000000號函示應辦事項及新竹縣地價及標準地價評議委員會（100 年8 月24日開會）決議事項，故意不為處理，導致被告應發給之徵收補償金額，迄今仍未給付。

2.被告又辯稱其所屬公務員並無故意不法侵害原告權利之情形云云，惟查，本件被告機關之公務人員無視訴願法第96條規定「重為處分者，應依訴願決定意旨為之」，利用另為適法處分之時，無書面資料，且無複查地上農作物，逕行公告將土地改良物所有權人更正為訴外人何徐蘭嬌女士，補償金額為2,989,982 元，復又未將處理情形以書面告知受理訴願機關內政部；是以，被告機關未依法為之，損害原告之權利。

（五）原告為此聲明：

1.被告應給付原告1,406,065元。

2.訴訟費用由被告負擔。

二、被告則辯以：

（一）原告主張被告應依國家賠償法第2 條第2 項前段負損害賠償責任云云，然查：

1.原告請求被告賠償，無非係以被告99年11月24日府地徵字第0000000000號公告中更正地上物補償費受領者為訴外人何徐蘭嬌一人，並維持補償費2,989,982 元，而認其受有損害云云。惟查，上開公告之公告期間為99年11月25日至99年12月27日，而原告曾於公告期間提出異議，故原告至遲於99年12月27日即已得知該公告內容，迄至原告於 102年8 月20日向被告提出國家賠償請求書止，已逾二年時效，依國家賠償法第8 條第1 項規定，自不得再請求，應予駁回。

2.況且，國家賠償制度僅屬第二次權利保護救濟，不能取代行政爭訟制度之第一次權利保護救濟，原告未循行政爭訟程序請求救濟，即逕行提出國家賠償請求，實屬無據。

⑴按國家賠償法之制定及施行係以填補事實上已發生之損害為目的，並非在補正或糾正行政處分之瑕疵，否則不僅使普通法院取代並侵越行政法院之審判權限，同時亦將使以補正或糾正行政處分功能之訴願、行政訴訟等制度形同具文，有礙國家行政之安定，是違法或不當之行政處分僅能由行政爭訟程序加以撤銷（臺灣高等法院85年度重上國字第1 號判決參照）；而國家賠償法第2 條規定係採國家代位責任理論，自應以公務員依法對被害人負有損害賠償責任為前提，惟依民法第186 條第2 項規定，其中「得依法律上之救濟方法除去其損害」，在人民因違法之行政處分或行政命令受有損害時，均係指人民得以訴願、再訴願或行政訴訟之方法請求救濟，亦即國家賠償制度僅是一種第二層次之救濟方法，並不能用以取代第一層次之救濟方法即行政爭訟制度（臺灣臺北地方法院87年度國更字第1 號判決參照）。

⑵本件原告主張被告99年11月24日府地徵字第0000000000號函將所有權人再更正為訴外人何徐蘭嬌一人，補償金額仍維持原補償金額2,989,982 元，致其受有損害，似認上揭函號係違法之行政處分，則原告應循行政爭訟程序予以救濟，以貫徹第一次權利保護優先原則，原告未循行政爭訟程序請求救濟，即逕行提出本件國家賠償請求，實屬無據。

3.再者，就本件查估部分，係委託現代地政不動產估價師事務所（下稱現代事務所）進行查估，查估日期96年1 月27日是由訴外人何徐蘭嬌到現場會同，而一開始公告時，係以訴外人何徐蘭嬌為所有權人，後因原告等人異議，並表示內部有確認，所以才會更正；但因現代事務所意見表示，當初查估時確認所有權人為訴外人何徐蘭嬌一人，且96年7 月間時，該事務所曾經接過原告來電，表示去勘查地上物，但是不知道現況在那裡，所以該事務所認定原告並非實際耕作人，而99年11月24日的公告則係針對原查估結果確認所有權人為訴外人何徐蘭嬌所為之公告。是以，被告機關公務員針對實際耕作人的認定部分，係依照現代事務所查估，而現代事務所則係依照現場會勘的人去進行瞭解，公務員並無侵權行為，且所有權人之間有紛爭，應該係由他們內部確認後，再為更正，故被告公務員既無故意侵權行為，本件原告提起國家賠償，實無理由。

（二）並聲明：原告之訴駁回；訴訟費用由原告負擔；如受不利之判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。

三、兩造不爭執事項：

（一）原告及訴外人何徐蘭嬌等人所共有坐落新竹縣寶山鄉園區段360-1 、361-1 、363 、363- 1、363-2 、364 、364-1 、365-2 、365-3 、510 、511 、511-1 、512 、512-1 、514 地號等15筆土地及其土地改良物位在行政院國家科學委員會所屬科學園區管理局辦理新竹科學園區（園區

三、五路沿線用地擴建案）範園內，經被告於96年6 月 1日以府地徵字第0000000000號公告徵收土地在案，嗣系爭土地於96年9 月28日以徵收為原因，登記所有權人為中華民國，管理者為科學工業園區管理局。

（二）系爭土地上之土地改良物經被告於96年7 月20日府地徵字第0000000000號公告徵收，並於同日以府地徵字第0000000000B 號函通知所有權人即訴外人何徐蘭嬌補償金額為5,624,262 元。嗣於97年2 月1 日以府地徵字第0000000000號公告更正土地改良物所有權人為原告徐廷傑及訴外人徐雲欽、何徐蘭嬌，以及補償金額為2,989,98 2元。因原告徐廷傑等人不服97年2 月1 日之公告，被告乃將全案提交新竹縣地價及標準地價評議委員會，於98年6 月3 日進行98年第4 次會議評議，評議結果「維持最後1 次公告之補償價額2,989,982 元。」等語，被告乃於98年8 月26日以府地徵字第0000000000號函通知原告，原告不服提出訴願，經內政部訴願審議委員會於99年5 月25日以台內訴字第0000000000號訴願決定撤銷98年8 月26日府地徵字第0000000000號函，被告另於99年11月24日以府地徵字第0000000000號公告更正土地改良物所有權人為訴外人何徐蘭嬌，補償金額仍為2,989,982 元。

（三）訴外人何徐蘭嬌於98年7 月17日死亡。

（四）訴外人現代地政不動產估價師事務所先後於98年10月16日以現新估字第000000000 號、99年11月11日以現新估字第000000000 號函覆新竹縣寶山鄉公所，經新竹縣寶山鄉公所於99年11月12日以寶農字第0000000000號函覆被告。

（五）新竹縣地價及標準地價評議委員會於100 年8 月24日召開100 年第2 次會議紀錄，並經被告於100 年9 月22日以府地徵字第0000000000號函通知原告。

（六）被告於102 年3 月19日以府地徵字第0000000000號函新竹縣寶山鄉公所，副知原告、內政部、被告綜合發展處及地政處，惟原告不服提起訴願，經內政部訴願審議委員會於102 年6 月26日以台內訴字第0000000000號訴願決定訴願不受理在案。

（七）原告於102 年8 月20日以書狀向被告為國家賠償之請求，經被告作成拒絕賠償決定，並於102 年9 月27日以府綜法字第0000000000號函覆原告。

四、本件爭執事項：

（一）原告以99年11月24日府地徵字第0000000000號公告更正土地改良物所有權人為訴外人何徐蘭嬌，補償金額為2,989,982 元為由，主張被告機關之公務員故意侵害其權利，而請求國家賠償，有無理由？若有，金額應為若干？

（二）原告之本件國家賠償請求權，是否已罹於時效？

五、法院之判斷：

（一）按民事訴訟乃當事人請求國家司法機關就其私法上權利之爭執，依法裁判所施行之程序，土地徵收為行政處分之一種，給付補償費亦屬行政處分程序範圍。上訴人因被上訴人徵收土地，請求發給補償費，因而與被上訴人發生爭執，自應循行政訟爭程序解決，不屬普通法院審判權限（80年台上字第275 號判決）；又國家賠償法之制定及施行係以填補事實上已發生之損害為目的，並非在補正或糾正行政處分之瑕疵，否則不僅使普通法院取代並侵越行政法院之審判權限，同時將使以補正或糾正具有瑕疵之行政處分為目的之訴願法、行政訴訟法及其他有關行政救濟之規定，形同具文，影響及行政處分之確定力及執行力，有害國家行政之安定。況行政機關所為之行政處分，受處分人如認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依訴願法規定，向為處分機關之上級機關循行政爭訟程序請求救濟，此觀訴願法第一條及行政訴訟法第一條規定自明，故違法或不當行政處分之糾正及撤銷，僅能由行政爭訟程序加以撤銷（臺灣高等法院85年度重上國字第1 號判決意旨）。另國家賠償法第2 條規定因公務員執行職務行使公權力不法侵害人民自由權利而生之國家賠償責任，係採國家代位責任理論，即由國家取代公務員個人之賠償義務主體地位而直接向被害人賠償。既然國家賠償責任係在代位公務員個人之賠償責任，自應以公務員個人依法應對被害人負有損害賠償責任為前提。而規範公務員個人損害賠償責任之民法第186 條規定：「公務員因故意違背對於第三人應執行之職務，致第三人之權利受損害者，負賠償責任。其因過失者，以被害人不能依他項方法受賠償時為限，負其責任。前項情形，如被害人得依法律上之救濟方法除去其損害，而因故意或過失不為之者，公務員不負賠償責任。」。上開條文所稱「得依法律上之救濟方法除去其損害」，在人民因違法之行政處分或違法之行政命令而受損害之場合，均係指人民得以訴願、再訴願或提起行政訴訟之方法請求救濟，依訴願法第九條之規定，人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法，致其損害其權利或利益，而提起訴願者，應自機關之行政處分書或決定書達到之次日起，於30日內提起之。如遲誤訴願期間怠於為此救濟，則公務員個人依民法第186 條之規定並不負賠償責任。公務員個人既不負賠償責任，即國家即無須代位之可言，因而亦不負賠償責任。亦即，國家賠償制度僅是一種第二層次之救濟方法，並不能用來取代第一層次之救濟方法即行政爭訟制度。國家既然建立行政爭訟制度，使人民在受行政處分之違法侵害時得以利用並得在行政爭訟制度中請求具體的法規審查，以資救濟，則人民即首應循此第一層次之救濟方法除去其損害，如此種救濟方法尚有未足，再繼以第二層次之救濟方法請求國家賠償，以填補不足，始為正途。否則，如對第一層次之救濟方法可以不顧，而認為可依第二層次之救濟方法獲得賠償，其結果不僅使行政不服之異議期間或訴願期間之規定，形同具文，而且將使普通法院侵越行政法院之審判權，使行政爭訟制度不能發揮其應有之功能，此恐非國家賠償之訴歸由普通法院管轄之立法原意。查依原告主張被告於99年11月24日以府地徵字第0000000000號函，將系爭土地改良物所有權人更正為訴外人何徐蘭嬌一人，且補償金額仍維持原補償金額2,989,982 元，致其受有損害等語觀之，足徵原告係認上揭函文係違法之行政處分，揆之前揭判決及說明，倘原告主張之情果為真，其即應循行政爭訟程序予以救濟，以貫徹第一次權利保護優先原則，原告未循行政爭訟程序請求救濟，即逕行提出本件國家賠償請求，實難認有理由。

（二）次查，縱認原告得依國家賠償法主張其權利，惟按賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦同，為國家賠償法第8 條第1 項所明定。經查，被告99年11月24日府地徵字第0000000000號公告之公告期間為99年11月25日至99年12月27日，而原告亦不爭執曾於公告期間提出異議，故原告至遲於99年12月27日即已得知該公告內容，然原告迄至於102 年8 月20日始向被告提出國家賠償之請求，顯已逾二年時效，從而，原告依國家賠償法之規定，請求被告賠償，亦難認有理由，爰駁回之。

（三）本件判決之基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，均與判決結果無影響，爰不一一予以論列，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條，判決如主文。