臺中高等行政法院判決

102年9月12日辯論終結

原告

林隆益

訴訟代理人

陳昱瑄 律師

複代理人

陳忠儀 律師

被告

經濟部水利署

代表人

楊偉甫

訴訟代理人

劉俊志

　施陽東

　林慶龍

上列當事人間因申請許可事件，原告不服經濟部中華民國101年12月28日經訴字第10106112620號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣原告於民國（下同）100年7月13日依據水利法第78條之1第6款規定，向被告所屬第四河川局（下稱第四河川局）申請於南投縣竹山鎮○○○段○○○○○○號之清水溪河川公地（面積2.9919公頃，下稱系爭土地）飼養鴨隻。經被告以100年11月10日水授四管字第10084014730號函駁回，原告不服，提起訴願，經經濟部以101年4月10日經訴字第10106103210號訴願決定，核認前揭處分係以水利法第95條規定作為駁回原告申請之法令依據，而未依水利法第78條之1第6款及經濟部93年9月10日經授水字第09320222230號函暨被告95年6月14日經水綜字第09553066190號函等相關規範進行審查，其適用法令及審查程序均有違誤，乃撤銷前揭處分，命被告重行審酌後另為適法之處分。被告旋於101年6月7日赴系爭土地會勘後，認系爭土地屬水污染防治法第30條第1項第4款規定不得飼養家禽、家畜之地區，且原告於系爭土地飼養鴨隻，有造成河川污染之虞，為確保河川水質生態，於101年6月25日以水授四管字第1018400358號函（下稱系爭函）重為本件「尚難許可使用」之處分。原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張：

㈠按水利法第78條之1第6款規定「河川區域內之下列行為應經許可：……。六、圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜。」據此，原告於系爭土地為飼養牲畜行為，並依法提出申請，惟遭被告否准，嗣經原告依法提出訴願，訴願機關仍駁回原告之訴願，稱「原處分機關就本件訴願人申請於繫案土地飼養鴨隻一案，依法會同相關機關辦理現地會勘後，考量南投縣環境保護局之會勘意見、……所為『尚難許可使用』之處分，於法尚無不合」，然查：

⒈被告95年6月14日經水綜字第09553066190號函說明「二、於河川區域內飼養牲畜為水利法第78條之1第6款明定之應經許可行為，業者自得依法提出申請。三、其申請程序除參考河川管理辦法對於圍築魚塭規定外，並請考量飼養牲畜與圍築魚塭行為之差異性，其許可應依下列原則辦理：

㈠不得污染河川水質。㈡不得影響河川防護安全。」準此，若原告之養殖行為未污染河川水質、未影響河川防護安全，則應予准許。

⒉本件情形中，被告所依據之會勘紀錄中，南投縣政府環境保護局表示「若該申請區域位於水利主管機關所稱之清水溪水體內或兩堤之間水流行經或可能行經或尋常洪水到達地區內之土地內，則依規定不得飼養家禽、家畜。」是若原告所申請之區域，並非水污染防治法第30條第1項第4款所稱沿岸規定距離，則被告不得以此否准原告之申請。訴願決定固稱「繫案二地號土地均位於清水溪河川區域內」，惟原告係依水利法第78條之1第6款規定提出本件申請，該條文本即係針對「河川區域內」之養殖行為規定，是被告仍應就具體事實為審查，尚不得以繫案土地位於河川區域內，即認定有遭洪水沖失之虞。

⒊被告於鈞院審理期日亦一再表示因原告所申請之土地位於河川區域內，本即不應准許，顯然誤解法條，按水利法第78條之1第6款規定提出本件申請，該條文本即係針對「河川區域內」之養殖行為規定應加以申請，被告稱一律不予准許，顯有裁量怠惰之情形。況自92年水利法修正施行以來，均未見被告針對水利法第78條之1訂定施行細則及辦法，致使原告無從辦理申請養殖，此亦經立法院提出議案提請公決。於原告提出申請後，被告旋即以函釋表示一概不予准許，與法律位階之水利法規定相違，有違法律優位原則，該處分應予撤銷。

⒋復按行政院環境保護署100年5月25日環署水字第1000043540號公告第四項稱「水污染防治法第30條第1項第4款所稱沿岸規定距離係指兩堤之間水流行經或可能行經或尋常洪水到達地區內之土地。」。

⒌按水利法施行細則第59條規定「本法第83條所稱尋常洪水位，指洪峰流量重現期距為二年所對應之洪水位。」查原告於系爭土地上飼養鴨群已數十年，從未發生過遭洪水沖失或溢流之情形，且如被告所陳，原告飼養鴨群之地點為一「高灘地」，與清水溪河床之落差高達8公尺之多，有原告提出之現場照片、錄影光碟可稽，並非尋常洪水可經之區域。

⒍又清水溪於93年間及101年間均經過大幅度疏浚工程，自歷年之空照圖觀之，可明顯看出87年間河床之寬度較窄，經過疏浚後，河床區域逐年變寬，而經過疏浚工程後，原告飼養鴨群之所在與清水溪河床之高低落差越見明顯。而從空照圖中亦可得知，原告飼養鴨群之所在，係河川彎道之內側，於水流甚急之時，因水量及水流之物理慣性，水流勢將往彎道之外側匯流，斷無可能在急流之下仍靠近內側急轉彎，被告機關對此未置一詞，其現場勘驗流於形式，未確實做具體個案之審查。

⒎自歷年之空照圖觀之，更可知原告所飼養鴨群之系爭土地所在位置，數十年來未曾有洪水沖失之情形，按水利法施行細則第59條之規定，可知並非所謂「尋常洪水位」，並無河川防護危害之虞。被告未就歷年汛期水位之變化加以審酌，原處分及訴願決定顯有理由不備之違誤。

㈡訴願決定書並以原告所提出之水污染防治許可證等資料並未包含系爭土地，駁回原告之申請，惟：

⒈原告於系爭土地飼養鴨群業已數十年，期間未曾發生洪水水位到達系爭土地之情事，已如前述。況經過多次疏浚後，原告飼養鴨群之所在，與河床之距離及高低落差越見明顯，並無可能發生洪水沖失之危險。

⒉而原告飼養鴨群之水池內飼養有魚群，鴨群未食用之飼料及排泄物均由魚群食用代謝，魚群之排泄則用以餵養浮游生物，再將該等池水引流至蜆仔養殖池，由蜆仔食用該等浮游生物後，再將代謝後之澄清池水引流回養鴨池並再度循環。原告所飼養之環境完全係以有機之生物鏈環境進行循環，並無造成環境污染之虞。況蜆仔係對水質相當敏感之物種，若水質稍有污染則將造成蜆仔大量暴斃，而原告所飼養之蜆仔均無此情形，益徵原告飼養鴨群並無造成污染之虞。

⒊而原告確實於其養鴨場內採取有機循環方式及廢水回收使用，此有經原告提出「水污染防治回收使用計畫書」乙份，並經南投縣政府94年12月22日府授環水字第09402535880號函同意備查可證。該等水污染回收使用計畫中，明白揭示原告養鴨之生態池中，確實放養有魚、蜆以除去鴨、鵝所產生之污染物，水質檢測亦均通過標準，且原告之養鴨池中至今確實仍放養魚類。自南投縣政府同意原告之水污染回收使用計畫後，原告即依計畫執行，至101年為止，水質檢測均通過認可，被告至現場勘查時，並未要求原告帶渠等觀看池中是否放養有魚類，亦未曾走近要求原告說明該等污水回收使用方法及過程，是被告稱原告所稱有機循環使用方式於現場並不存在，顯有謬誤。

⒋按行政院環境保護署99年9月14日環署水字第0990079031號函、水污染防治許可證等，均可證明原告飼養鴨群並未造成河川污染，其中水污染防治許可證中雖未標明假116A地號之土地，然原告假116A地號土地上之水池係與116-94地號土地上之水池相通，兩者之水質相同，被告對此均未加以審酌，容有未洽。原告飼養牲畜之行為既符合被告95年6月14日經水綜字第09553066190號函不得污染河川水質之原則，被告自應准許原告於河川區域飼養牲畜之申請。

㈢本件自92年水利法修正施行以來，均未見被告針對水利法第78條之1訂定施行細則及辦法，致使原告無從辦理申請養殖，被告雖辯稱95年6月14日經水綜字第09553066190號函業已訂出「㈠不得污染河川水質。㈡不得影響河川防護安全。」等原則，是有關河川區域內之養殖申請案件應依該函釋之內容審查，然查：

⒈該等函釋之內容雖訂出兩項審查標準，然標準空泛，自水利法第78條之1制定以來，從未有任何民眾申請於河川區域內養殖牲畜經被告許可，該函釋流於形式，實則被告一概未加以審查即行否准人民之請求，實有裁量怠惰之違法。

⒉而因該等函釋空言泛泛，經立法委員提出臨時提案提請被告針對水利法第78條之1第6款之規定訂定施行要點或相關辦法，經行政院102年6月6日院臺經字第1020034712號函覆，稱「經濟部水利署將於近期邀集相關單位研商訂定『中央管河川區域內飼養牲畜審核要點』，並於完成審核要點公告後，即可供各河川局據以執行。另經濟部水利署近期正辦理河川管理修正辦法，預計102年底前完成修正，重要飼養牲畜申請規定將納入修正條文。」足證被告就水利法第78條之1至今確實仍未有任何適用之施行細則或相關辦法，即率爾以函釋一概否准人民之申請，違法之處至為灼然。

㈣退步言之，倘依被告所述「㈠不得污染河川水質。㈡不得影響河川防護安全。」為其審查辦法，則原告申請養殖鴨群業已符合該二原則，被告否准原告之請求，並無理由：

⒈被告固辯稱南投縣政府環境保護局否准原告飼養牲畜之申請案，然南投縣政府環境保護局係以是否許可飼養牲畜並非其之權責所在而否准，並非以原告所飼養之鴨群有污染河川水質而不予准許，被告容有誤解。

⒉被告至現場會勘之日，一再表示若降雨較多時，原告養鴨池內之水流會溢流至河川範圍內，然若氣象預報將有豪雨發生或颱風來臨前，原告即會停止進水，水位會遠低於池岸，且位於最末端之蜆池亦裝設有抽水設備，若是水位較高，原告亦會將蜆池之池水抽出送至位於上游之貯水池，原告於系爭土地飼養鴨群數十年，至今未曾發生過溢流或遭洪水沖失之情形，足見原告於該地飼養鴨群，並無污染或危害河川防護之虞。

⒊被告並提出清水溪歷史流路圖稱因清水溪擺盪幅度甚大，因此原告飼養鴨群之高灘地極有可能遭洪水沖失云云，然自被告提出之歷史流路圖觀之，清水溪係逐年往西（即原告飼養鴨群高灘地之對岸）移動，93年間流幅雖較為擴張，然係因93年間被告進行疏濬作業，將河床中之淤積泥沙清除所致，此由92年及93年之空照圖觀之甚明。再者，原告飼養鴨群所在之高灘地位於清水溪之彎道內側，溪水遇此急轉彎將往彎道外側沖刷，泥沙則淤積於彎道內側即原告飼養鴨群所在之高灘地處，是原告提出高灘地與河床落差照片時原有8公尺之高低差，至今河流不斷淤積後，高低差則為4-5公尺，顯見河床之泥沙係堆積於原告飼養鴨群之高灘地外圍，該高灘地將逐年往外擴張，原告飼養鴨群之所在距離河道將越來越遠，並無遭洪水沖失之可能，更無影響河川防護安全。

㈤綜上所述，被告駁回原告申請養殖許可之處分於法未合。訴願決定駁回原告之訴願部分，並無理由等情。並聲明求為判決：

⒈原處分及訴願決定均撤銷。

⒉被告應作成許可原告於南投縣竹山鎮○○○段○○○○○○號之土地為飼養牲畜行為之行政處分。

三、被告則以：

㈠依水利法第78條之1第6款規定，於河川區域內飼養牲畜應經許可，另依同法第68條，對水質有不良影響，足以危害人體，妨害他人利益者，主管機關得限制或禁止之規定，以及水利法授權訂定之河川管理辦法第47條，針對前開水利法第78條之1有關排注廢污水之許可，明定其廢污水應符合放流水標準等規定，可見水利法所規範於河川區域內之各項使用行為之應經許可要件，除考量其行為不得任意變更河川形勢，影響水流、通水斷面等因素，以維護水道安全外，並不得影響河川水質與其環境生態，對於可能污染水質之行為，除需符合環境法規之水質標準外，尚需考量其實際使用情形是否確實不致污染水質。是知該項許可使用之處分並非屬羈束處分，而應一律予以許可使用者，而係屬裁量處分，故河川管理機關於受理該項申請時，當本其法定權責，斟酌申請許可之各項使用行為，於一般情況是否有違水利法及其授權法規之相關規定，以決定應否予以許可。另針對此類案件，依經濟部93年9月10日經授水字第09320222230號函及被告95年6月14日經水綜字第09553066190號函釋以，於河川區域內飼養牲畜為水利法第78條之1第6款所定應經許可之行為，而河川管理機關許可與否應考量下列原則：1、不得污染河川水質。2、不得影響河川防護安全。因此，河川管理機關受理於河川區域飼養牲畜許可之申請案件，即應依水利法、河川管理辦法及前揭函釋等相關規範進行審查。另如河川管理機關之許可河川區域內之使用行為，位於其他管制區範圍者，並依河川管理辦法第63條規定，則應會商該管制機關辦理之。

㈡有關原告起訴主張「……原告之養殖行為未污染河川水質、未影響河川防護安全，則應予准許。」、「被告所依據之會勘紀錄中，南投縣政府環境保護局表示『若該申請區域位於水利主管機關所稱之清水溪水體內或兩堤之間水流行經或可能行經或尋常洪水到達地區內之土地內，則依規定不得飼養家禽、家畜。』是若原告所申請之區域，並非水污染防治法第30條第1項第4款所稱沿岸規定距離，則被告不得以此否准原告之申請。」、「是被告應就具體事實為審查」、「行政院環境保護署100年5月25日環署水字第1000043540號公告第四項稱『水污染防治法第30條第1項第4款所稱沿岸規定距離係指兩堤之間水流行經或可能行經或尋常洪水到達地區內之土地。』」、「……原告飼養鴨群之地點為一高灘地，與清水溪河床之落差高達8公尺之多，並非尋常洪水可經之區域。」、「……原告飼養鴨群之所在，係河川彎道之內側……水流勢將往彎道之外側匯流，斷無可能在急流之下仍靠近內側急轉彎」、「……被告未就歷年汛期之變化加以審酌，原處分及訴願決定顯有理由不備之違誤。」、「……於系爭土地飼養鴨群業已數十年，期間未曾發現洪水水位到達系爭土地之情事」、「……原告飼養鴨群並無造成污染之虞」等疑義，被告說明如下：

⒈按河川區域飼養牲畜之行為，依92年2月6日修正前之水利法第78條第1項第2款規定為禁止行為，92年2月6日修正之水利法第78條之1第6款雖規定，河川區域內飼養牲畜為應經許可之行為。惟水利法除為防洪需求制定相關法條予以規定外，地面水及地下水之水質、河川生態亦為水利法應規範事項，已如前述。於河川區域內飼養牲畜，其飼養之餵食及其排泄物均直接於河川區域內處理，且相關污水處理設施及沉澱池等，多屬開放之設施，更易於汛期時遭洪水沖失，勢將造成河川污染，並對河川生態及水質之影響甚鉅。故經濟部93年及被告95年二函釋，有關河川管理機關仍應考量下列原則，始得許可其使用：⑴不得污染河川水質。⑵不得影響河川防護安全。

⒉本案經第四河川局於101年6月7日會同南投縣政府環境保護局實地會勘，依當日會勘紀錄中南投縣政府環境保護局所提會勘意見：「2.依水污染防治法第30條第1項第4款規定，在水污染管制區內不得在主管機關指定之水體或其沿岸規定距離內飼養家禽、家畜。查竹山鎮全區皆屬於水污染管制區，若該申請區域位於水利主管機關所稱之清水溪水體內或兩堤之間水流行經或可能行經或尋常洪水達到地區內之土地內，則依規不得飼養家禽、家畜」。

⒊查系爭土地位於臺灣省政府87年5月1日府水政字第142178號公告之中央管清水溪河川區域（含行水區）內，依當時水利法施行細則第142條第2款規定，行水區未築有堤防者，為尋常洪水位到達之土地，目前該河段仍為尚未公告水道治理計畫線亦無堤防預定線之河段，故依現行「河川管理辦法」第6條第1款第1目規定，其河川區域為水利法第83條規定之尋常洪水位行水區域經規定公告之範圍，自屬上述水污染防治法第30條第1項第4款不得飼養家禽、家畜之水體範圍內。

⒋又依水利法施行細則第59條規定，本法第83條所稱尋常洪水位，指洪峰流量重現期距為二年所對應之洪水位，尋常洪水位行水區域，指尋常洪水位向水岸之二岸臨陸面加到一定範圍後之區域，是河川區域內尋常洪水位行水區域係經由水利專業核算勘定之範圍，而非以實際洪水是否曾經淹沒為據，以避免可能發生之災害，原告所稱多年未曾發生洪水位到達等情顯有誤解。

㈢有關原告起訴主張「……被告至現場勘查時，並未要求原告說明該等污水回收使用方法及過程」、「……其中水污染防治許可證中雖未標明假116A地號之土地，然原告假116A 地號土地上之水池係與116-94地號土地上之水池相通，兩者之水質相同，被告對此均未加以審酌，容有未洽」云云，被告說明如下：

⒈本案原告申請使用河川區域內面積計約2.9919公頃，依101年6月7日第四河川局申請養鴨案件會勘紀錄及現場相片，原告以養殖鴨子為業，其申請養殖鴨子之土地位於河川區域內之高灘地，數量高達數千隻且未施設構造物，其雖主張採有機循環方式，惟經於101年6月7日會同有關單位勘查結果，現場鴨子大多放養在河邊，所以鴨子的排泄物、掉落的鴨毛及現場殘餘的飼料直接落入河川中，造成河川的污染甚鉅。鴨糞中的氨、氮成分更會使河水呈墨綠色並產生惡臭。相關污水處理設施及沉澱儲留池等建造物，均未曾依水利法第78條之1規定取得河川管理機關之許可，就逕行施設於河川區域內之違法設施，又均為開放之設施，於颱風或豪大雨時，顯會溢流並造成河川污染，自不應許可其本案飼養鴨群之申請。

⒉至原告所提行政院環境保護署99年9月14日環署水字第0990079031號函所附南投縣政府98年5月7日之水污染防治許可證，其場址均係位於南投縣竹山鎮○○○段110-19、110-24、110-63至110-67、116-92至116-94地號，並未包含本案原告所申請之南投縣竹山鎮○○○○○○段○○○○○○號之河川公地，且上開水污染防治許可證所登載之核准許可種類係為廢（污）水貯留許可文件，即其僅限於內部循環，未進入其他承受水體之情況下者，而如前述，本案經101年6月7日第四河川局現勘結果，其水池位於河川區域內，於颱風或豪大雨時，勢可能遭洪水沖毀或溢流造成河川污染之虞。是原告所述假116A地號土地之水池與116-94地號相同、水質相同等語，仍不改上開將造成河川污染之事實。

⒊另依南投縣政府環境保護局於100年10月6日會同相關行政機關現場會勘後，以100年11月7日投環局水字第1000021223號函說明三表示：「有關於河川區域範圍內飼養鴨隻部分，因同時違反水污染防治法第30條第1項第4款及水利法第78條之1第6款規定，依行政罰法第24條規定，一事不二罰從一重裁處原則，請水利署本權責辦理」。另依據南投縣政府於101年12月28日府授水字第1010253736號函表示有關原告曾申請於南投縣竹山鎮○○○段110-19、110-24及116-94地號養殖鴨群案，不符水污染防治法第30條第1項第4款之規定，可見原告雖領有水污染防治許可證，惟仍已違反水污染防治法第30條第1項第4款之規定，自不得單因其所提許可證許可原告之申請使用。

㈣本案原告未經許可於南投縣竹山鎮○○○段之河川區域內飼養鴨群，被第四河川局95年2月23日查獲後，業由經濟部以98年8月27日經授水字第09820284380號處分書裁處罰鍰10萬元並限其於98年9月30日前回復原狀，原告不服上開處分循序提起訴願及行政訴訟，訴願及訴訟判決駁回確定在案，惟原告仍抗爭不配合自行拆除，目前仍屬違法飼養中，第四河川局依行政執行法第29條規定，目前已完成系爭土地養鴨場拆除計畫發包作業及開工事宜，預計102年代履行強制拆除，並予敘明。

㈤綜上所陳，被告基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，依法所做處分，應無違誤，原告主張為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、兩造之爭點：被告否准原告申請於系爭土地上飼養鴨隻，是否適法？經查：

㈠按「水利行政之處理及水利事業之興辦，依本法之規定」、「本法所稱水利事業，謂用人為方法控馭，或利用地面水或地下水，以防洪、禦潮、灌溉、排水、洗鹹、保土、蓄水、放淤、給水、築港、便利水運及發展水力」、「主管機關發現水井施工不良，有影響含水層之水質或水量之虞時，得限期命水井所有人改善；逾期未改善或不能改善者，得強制封閉；其費用由水井所有人負擔。」、「水井停止使用或廢棄時，水井所有人應將水井封閉或填塞，以防止含水層水量之流失或水質之污染。前項水井之封閉或填塞，主管機關得僱工代辦；其費用由水井所有人負擔。」、「因興辦水利事業影響於水源之清潔時，主管機關得限制或禁止之。」、「工廠、礦場廢水或市區污水，應經適當處理後擇地宣洩之，如對水質有不良影響，足以危害人體，妨害公共或他人利益者，主管機關得限制或禁止之，被害人並得請求損害賠償。」、「河川區域內之下列行為應經許可：一、……。六、圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜。」為水利法第1條、第3條、第60條之1、第60條之2、第61條、第68條、第78條之1第6款所明定。準此，地面水及地下水水質之維護，乃水利法賦予水利主管機關掌管有關水利行政之權責事項甚明。又水利法第78條之1規定在水利法「水道防護」章（第七章），所稱「水道」，依本法施行細則第4條規定「指河川、湖泊、水庫蓄水範圍、排水設施範圍、運河、減河、滯洪池或越域引水路水流經過之地域。」而水利法於92年2月6日修正公布前原屬保護水道禁止之事項，即92年2月6日修正前水利理法第78條第1項第2款「主管機關為保護水道，應禁止下列各事項：……二、在行水區內圍築魚塭、插、吊蚵及其他養殖行為」，92年2月6日修正公布本法增列第78條之1，將「圍築魚塭、插、吊蚵或飼養牲畜」規定於本條第6款應經許可之事項，可見水利法所規範於河川區域內之各項使用行為之應經許可要件，除考量其行為不得任意變更河川形勢，影響水流、通水斷面等因素，以維護水道安全外，並不得影響河川水質與其環境生態，對於可能污染水質之行為，除需符合環境法規之水質標準外，尚需考量其實際使用情形是否確實不致污染水質。則主管水利行政機關於受理該項申請時，自可本其法定權責，斟酌申請許可之該項行為是否影響水質，以決定應否予以准許之權。又「本法第83條所稱尋常洪水位，指洪峰流量重現期距為二年所對應之洪水位；尋常洪水位行水區域，指尋常洪水位向水岸之二岸臨陸面加列一定範圍後之區域。」、「本辦法用詞定義如下：一、河川區域：指河口區及依下列各目之一之土地區域：㈠未訂定河川治理計畫或未依本法第82條劃定公告水道治理計畫線或堤防預定線者，為本法第83條規定尋常洪水位行水區域並經劃定公告之土地。但依河川治理計畫所訂堤防預定線（即水道治理計畫用地範圍線）或水道治理計畫線較寬者，以其較寬線劃定並經公告者。㈡依河川治理計畫完成一定河段範圍之河防建造物者，為依其河防建造物設施範圍劃定之土地，及因養護河防工程設施之需要所保留預備使用之土地，並經劃定公告。㈢未依第一目公告之河段，經河川管理機關依河川實際水路所及、土地編定使用與權屬或其他相關資料認定之範圍。二、堤防用地：指預定堤防用地或已建築堤防及其附屬建造物、水防道路用地。三、水防道路：指便利防汛、搶險運輸所需之道路及側溝，並為堤防之一部分。四、河口區：指河川區域線與海岸高潮線銜接處向臨海面延伸至150公尺之區域，但延伸推距超過海拔標高負5公尺等深線者，以海拔標高負公尺等深線處為準。五、堤內：指堤防之臨陸面，即堤後。六、堤外：指堤防之臨水面，即堤前。七、河川公地：指河川區域內已登記及未登記之公有土地。八、浮覆地：指河川區域土地因河川變遷或因施設河防建造物，經公告劃出河川區域以外之土地。九、河防建造物：指以維護河防安全為目的而興建之建造物，包括堤防、護岸、丁壩、防砂壩、潛壩、固床工、附屬堤防設施之水門及其他河川防護建造物。十、河川圖籍：指河川管理機關依本法劃定之河川區域、水道治理計畫線及水道治理計畫用地範圍線之圖說。十一、搶險：指天然災害致使河防建造物已發生險象或發生損壞，為防止損壞險象擴大所作之緊急搶救措施。十二、搶修：指天然災害之威脅已減退，為免河防建造物尚未修復、重建前，災害再次發生或擴大所作之緊急措施。」、「申請種植植物、圍築魚塭及插、吊蚵使用者，應檢附下列書件：一、申請書，並應載明下列事項：㈠姓名及住址。申請圍築魚塭及插、吊蚵者，如係其他設有管理人或代表人之團體、商號，應載明其名稱、營業或事業登記證影本、事務所或營業所地址以及管理人或代表人之姓名、地址。㈡申請面積及植物、養殖種類名稱。㈢申請地點土地標示。㈣其他相關文件。二、土地位置實測圖，其比例尺應與河川圖籍比例相同，申請養殖者並應加測繪其周圍100公尺範圍內地形。三、管理機關收件日前3個月內之戶籍謄本。但逾3個月者，得於會勘時提示戶口名簿。四、行政規費繳納收據。前項申請使用之土地為公有者，應檢附管理機關同意證明；屬其他私人所有者，應檢附使用同意書。第1項所附之土地位置實測圖應以透明紙繪製，測繪人應簽名蓋章，並載明身分證統一號碼及詳細戶籍住址；實地勘查時，得要求測繪人備置測量儀器，並到場複測。第1項許可使用人於期滿仍欲繼續使用者，經查無違反許可使用規定，且該河川土地適宜原使用者，得於期限屆滿前3個月起之30日內，持原許可書、戶籍謄本及行政規費繳納收據，依原使用許可範圍及方式向管理機關申請展期，每次得延長3年；准予展期者，加蓋展期使用戳記，並以2次為限。第1項之申請使用為河川公地者，同一戶之總使用面積為種植使用者，不得超過5公頃；其為圍築魚塭及插、吊蚵使用者，同一戶之總使用面積不得超過3公頃。」亦為水利法施行細則第59條、河川管理辦法第6條、第34條所規定。再「於河川區域內飼養牲畜為水利法第78條之1第6款明定之應經許可行為，業者自得依法提出申請。其申請程序除參考河川管理辦法對於圍築魚塭規定外，並請考量飼養牲畜與圍築魚塭行為之差異性，其許可應依下列原則辦理：⑴不得污染河川水質。⑵不得影響河川防護安全。」復經經濟部93年9月10日經授水字第09320222230號函、被告95年6月14日經水綜字第09553066190號函釋在案。另前臺灣省政府87年5月1日府水政字第142178號公告之「濁水溪(含支流清水溪)河川區域（含行水區）」，業將濁水溪及其支流清水溪之河川區域及行水區劃定公告有案。

㈡本件原告於100年7月13日依據水利法第78條之1第6款規定，向第四河川局申請於系爭土地（面積2.9919公頃）飼養鴨隻。經被告以100年11月10日水授四管字第10084014730號函駁回，原告不服，提起訴願，經經濟部以101年4月10日經訴字第10106103210號訴願決定，核認前揭處分係以水利法第95條規定作為駁回原告申請之法令依據，而未依水利法第78條之1第6款及經濟部93年9月10日經授水字第09320222230號函暨被告95年6月14日經水綜字第09553066190號函等相關規範進行審查，其適用法令及審查程序均有違誤，乃撤銷前揭處分，命被告重行審酌後另為適法之處分。被告於101年6月7日赴系爭土地會勘後，認系爭土地屬水污染防治法第30條第1項第4款規定不得飼養家禽、家畜之地區，且原告於系爭土地飼養鴨隻，有造成河川污染之虞，為確保河川水質生態，於101年6月25日以系爭函重為本件「尚難許可使用」之處分。原告不服，提起訴願亦遭決定駁回等情，為兩造所不爭執，有原告100年7月13日申請使用清水溪河川公（私）地養鴨申請書、申請河川公地使用位置實測圖、家禽飼養登記證、水污染防治許可證（文件）、戶籍謄本、101年6月7日申請養鴨案件會勘紀錄影本、現場照片等資料附卷可稽（見本院卷第67頁反面至第70頁、第73頁至第76頁），堪信為真實，揆諸前揭規定及函釋意旨，原處分並無違誤。

㈢原告起訴雖主張：原告飼養鴨群之水池內養有魚群，鴨群未食用之飼料及排泄物均由魚群食用代謝，魚群之排泄物則用以餵養浮游生物，再將該等池水引流至蜆仔養殖池，由蜆仔食用該等浮游生物後，再將代謝後之澄清池水引流回養鴨池循環使用，是原告所飼養之環境完全以有機之生物鏈進行循環，並無造成環境污染之虞。且原告飼養鴨群之處距離河川甚遠，自無可能有鴨群排泄物、鴨毛、飼料等直接落入河川區域之情形。又依行政院環境保護署99年9月14日環署水字第0990079031號函、南投縣政府98年5月7日投縣環水許字第00000-00號水污染防治許可證及南投縣政府94年12月22日府授環水字第09402535880號函觀之，均可證原告飼養鴨群並未造成河川污染，該水質檢測均通過認可，原告之養殖行為未污染河川水質、未影響河川防護安全，被告所依據之會勘紀錄中，南投縣政府環境保護局表示「若該申請區域位於水利主管機關所稱之清水溪水體內或兩堤之間水流行經或可能行經或尋常洪水到達地區內之土地內，則依規定不得飼養家禽、家畜。」若原告所申請之區域，並非水污染防治法第30條第1項第4款所稱沿岸規定距離，則被告不得以此否准原告之申請。而行政院環境保護署100年5月25日環署水字第1000043540號公告第四項稱「水污染防治法第30條第1項第4款所稱沿岸規定距離係指兩堤之間水流行經或可能行經或尋常洪水到達地區內之土地」，原告所飼養鴨群之地點為一高灘地，與清水溪河床之落差高達8公尺之多，並非尋常洪水可經之區域，且係河川彎道之內側，水流勢將往彎道之外側匯流，斷無可能在急流之下仍靠近內側急轉彎，原告於系爭土地飼養鴨群業已數十年，期間未曾發現洪水水位到達系爭土地之情事，原告飼養鴨群並無造成污染之虞，水污染防治許可證中雖未標明假116A地號之土地，然原告假116A地號土地上之養鴨水池係與116-94地號土地上之養鴨水池相通，兩者之水質相同，被告對此均未加以審酌，容有未洽云云，然查：

⒈原告係於100年7月13日以申請書等文件向第四河川局申請於系爭土地飼養鴨隻，其申請使用土地面積為2.9919公頃，第四河川局於101年6月7日派員會同原告、被告及南投縣政府環境保護局等相關機關所屬人員至系爭土地為實地勘查，依南投縣政府環境保護局之會勘意見：「⒈本案所申請土地位於河川區域內，依水利法第78條之1第6款，河川區域內飼養牲畜之行為應經許可，屬水利署河川局之權責。⒉依水污染防治法第30條第1項第4款規定，在水污染管制區內不得在主管機關指定之水體或其沿岸規定距離內飼養家禽、家畜之地區。查竹山鎮全區屬於水污染管制區，若該申請區域位於水利主管機關所稱之清水溪水體內或兩堤之間水流行經或可能行經或尋常洪水到達地區內之土地內，則依規定不得飼養家禽、家畜。」又原告於系爭土地飼養之數千隻鴨隻，其餵食及排泄物均直接於河川區域內處理，且相關污水處理設施等屬開放之設施，易於颱風大雨時遭洪水沖失，有造成河川污染之虞，被告乃依其會勘結論為「尚難許可使用」之處分，此有原告100年7月13日「申請使用清水溪河川公（私）地養鴨申請書」、101年6月7日申請養鴨案件會勘紀錄影本、現場照片及被告101年6月25日水授四管字第1018400358號函等件影本資料附卷可稽（見本院卷第56頁反面、第57頁、第67頁反面、第73頁至第76頁），被告就本件原告申請於系爭土地飼養鴨隻一案，依法會同相關機關辦理現地會勘後，考量南投縣政府環境保護局之會勘意見、經濟部93年9月10日經授水字第09320222230號函及被告95年6月14日經水綜字第09553066190號函釋等相關規定，並考量原告於系爭土地飼養鴨隻將對河川水質、生態造成不良之影響，而就原告依水利法第78條之1第6款規定申請於系爭土地飼養鴨隻一事，所為「尚難許可使用」之處分，並無違誤，已如前述。

⒉按河川區域飼養牲畜之行為，依92年2月6日修正前之水利法第78條第1項第2款規定為禁止行為，92年2月6日修正之水利法第78條之1第6款雖規定，河川區域內飼養牲畜為應經許可之行為。惟水利法除為防洪需求制定相關法條予以規定外，地面水及地下水之水質、河川生態亦為水利法應規範事項，已如前述。於河川區域內飼養牲畜，其飼養之餵食及其排泄物均直接於河川區域內處理，且相關污水處理設施及沉澱池等，多屬開放之設施，容易於汛期時遭洪水沖失，將造成河川污染，並對河川生態及水質之影響甚鉅。故經濟部93年9月10日經授水字第09320222230號函及被告95年6月14日經水綜字第09553066190號函就有關河川管理機關仍應考量下列原則，始得許可其使用：⑴不得污染河川水質。⑵不得影響河川防護安全。本件經第四河川局於101年6月7日會同南投縣政府環境保護局實地會勘，依當日會勘紀錄中南投縣政府環境保護局所提會勘意見：「⒈……。⒉依水污染防治法第30條第1項第4款規定，在水污染管制區內不得在主管機關指定之水體或其沿岸規定距離內飼養家禽、家畜。查竹山鎮全區皆屬於水污染管制區，若該申請區域位於水利主管機關所稱之清水溪水體內或兩堤之間水流行經或可能行經或尋常洪水達到地區內之土地內，則依規不得飼養家禽、家畜。」（見本院卷第73頁會勘紀錄），況系爭土地位於臺灣省政府87年5月1日府水政字第142178號公告之中央管清水溪河川區域（含行水區）內（見本院卷第77頁至第80頁、第118頁至第121頁之臺灣省政府公報87年夏字第34期、濁水溪（清水溪）河川圖籍及系爭土地位置圖），依79年3月16日修正公布之當時水利法施行細則第142條規定：「本法第78條所稱行水區，係指左列情形：一、已築有堤防者，為二堤之間之土地。二、未築有堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。」是行水區未築有堤防者，為尋常洪水位到達之土地，目前該河段仍為尚未公告水道治理計畫線亦無堤防預定線之河段，已據被告陳述甚詳，而本院於102年8月2日至系爭土地現場勘驗時，系爭土地確係位於清水溪之高灘地，挖設有養鴨池，僅係大範圍用簡易之鐵絲網圈住，行水區並無堤防之設置，此亦有勘驗筆錄、現場照片及勘驗略圖在卷可稽（見本院卷171頁至第183頁）。故依現行「河川管理辦法」第6條第1款第1目規定，其河川區域為水利法第83條規定之尋常洪水位行水區域經規定公告之範圍，自屬上述水污染防治法第30條第1項第4款不得飼養家禽、家畜之水體範圍內。又依水利法施行細則第59條規定，本法第83條所稱尋常洪水位，指洪峰流量重現期距為二年所對應之洪水位，尋常洪水位行水區域，指尋常洪水位向水岸之二岸臨陸面加到一定範圍後之區域，是河川區域內尋常洪水位行水區域係經由水利專業核算勘定之範圍，而非以實際洪水是否曾經淹沒為據，以避免可能發生之災害，原告主張其在系爭土地飼養鴨群多年未曾發生洪水位到達，所申請之區域，非水污染防治法第30條第1項第4款所稱沿岸規定距離，所飼養鴨群之地點為一高灘地，與清水溪河床之落差高達8公尺之多，並非尋常洪水可經之區域，顯係誤解尋常洪水位之行水區域，而非可採。

⒊又「在水污染管制區內，不得有下列行為：……四、在主管機關指定之水體或其沿岸規定距離內飼養家禽、家畜。

五、其他經主管機關公告禁止足使水污染之行為。前項第1款、第2款及第4款所稱指定水體及規定距離，由主管機關視實際需要公告之。但中央主管機關另有規定者，從其規定。」為水污染防治法第30條第1項第4款、第5款、第2項所規定。本件原告申請使用河川區域內面積計約2.9919公頃（見本院卷第67頁反面之原告養鴨申請書），依101年6月7日第四河川局申請養鴨案件會勘紀錄及現場相片，原告以養殖鴨子為業，其申請養殖鴨子之土地位於河川區域內之高灘地，數量高達4、5千隻且未施設構造物亦為原告所不爭執，其雖主張採有機循環方式，惟經被告於101年6月7日會同有關單位勘查結果，現場鴨子大多放養在河邊，所以鴨子的排泄物、掉落的鴨毛及現場殘餘的飼料直接落入河川中，鴨糞中的氨、氮成分更會使河水呈墨綠色並產生惡臭，造成河川的污染。且相關廢污水處理設施及水池等建造物，均未曾依水利法第78條之1規定取得河川管理機關之許可，就逕行施設於河川區域內之違法設施，此部分原告未經許可於河川區域內飼養鴨群，被第四河川局95年2月23日查獲後，經濟部以98年8月27日經授水字第09820284380號處分書裁處罰鍰10萬元並限其於98年9月30日前回復原狀，原告就此部分循序提起訴願及行政訴訟，亦經訴願及訴訟判決駁回確定在案（見本院卷第127頁至第133頁之行政院99年3月19日院臺訴字第0990094479號訴願決定書駁回訴願、臺北高等行政法院99年度訴字第1054號判決及最高行政法院99年度裁字第3265號裁定），因屬開放之設施，於颱風或豪大雨時，顯會溢流並造成河川污染。原告雖提出行政院環境保護署99年9月14日環署水字第0990079031號函所附南投縣政府98年5月7日之水污染防治許可證（見本院卷第81頁反面、第82頁），惟上開水污染防治許可證所登載之核准許可種類係為廢（污）水貯留許可文件，即其僅限於內部循環，未進入其他承受水體之情況下，其養鴨之水池位於河川區域內，於颱風或豪大雨時，將導致遭洪水沖毀或溢流造成河川污染之結果。另原告曾於100年8月31日向南投縣政府環境保護局陳情，經該局於100年10月6日會同相關行政機關現場會勘，製有南投縣政府環境保護局會勘案件紀錄表後，以100年11月7日投環局水字第1000021223號函說明三表示：「有關於河川區域範圍內飼養鴨隻部分，因同時違反水污染防治法第30條第1項第4款及水利法第78條之1第6款規定，依行政罰法第24條規定，一事不二罰從一重裁處原則，請水利署本權責辦理」（見本院卷第82頁反面、第83頁該函及第83頁反面、84頁、第85頁之會勘案件紀錄表）。而南投縣政府於101年12月28日府授環水字第1010253736號函表示有關原告曾申請於南投縣竹山鎮○○○段110-19、110-24及116-94地號養殖鴨群案，不符水污染防治法第30條第1項第4款之規定，不得飼養家禽、家畜（見本院卷第85頁反面、第86頁該函），可見原告雖領有水污染防治許可證，惟仍已違反水污染防治法第30條第1項第4款之規定，仍不改上開將造成河川污染之事實，從而，被告不因原告已領有上開水污染防治許可證而許可原告於系爭土地飼養鴨子之處分並無違誤。原告主張其所飼養之環境完全係以有機之生物鏈環境進行循環，確實於其養鴨場內採取有機循環方式及廢水回收使用，並無造成環境污染之虞，且系爭假116A地號土地之水池與116-94地號相同、水質相同云云，亦非可採。

五、綜上所述，原告所訴均非可採，本件被告以原告申請於系爭土地飼養牲畜，並未經管理機關國有財產局同意出租使用，且其餵食及排泄物均直接於河川區域內處理，而相關污水處理設施如沉澱池等，又均為開放之設施，易於颱風或豪大雨時遭洪水沖失，有造成河川污染之虞，所為「尚難同意許可使用」之處分，揆諸首揭規定及相關函釋意旨，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨均求予撤銷，並請求被告應作成許可原告於系爭土地為飼養牲畜行為之行政處分，皆無理由，應予駁回。本件事證明確，兩造其餘陳述及舉證不影響本件判決之結果，爰不一一論究，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第三庭