臺中高等行政法院判決

103年3月5日辯論終結

原告

張文峰

輔佐人

呂金助

原告

張周娟

原告

張瓊方

原告

張瓊文

原告

張詠甜

被告

臺中市大里區公所

代表人

許貴芳

訴訟代理人

李思樟 律師

上列當事人間因農業用地作農業使用證明書事件，原告不服臺中市政府中華民國102年11月14日府授法訴字第1020221399號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、原告張周娟、張瓊方、張瓊文、張詠甜等經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。

二、事實概要：緣原告等共有坐落臺中市○里區○○段第348-9地號、第348-49地號、第348-12地號及第348-79地號等4筆土地（下稱系爭土地），前由原告張文峰於民國（下同）102年1月8日向被告申請核發農業用地作農業使用證明書，經被告於102年1月23日會同各該權責機關至現場會勘後，審認系爭土地皆為大里溪治理計畫工程範圍並作堤防及防汛設施使用，不符合農業用地作農業使用認定基準，以102年2月1日里區農建字第10200000953號函駁回，嗣原告於102年2月21日提出陳情書申請複查，被告復以102年2月27日里區農建字第1020004699號函復維持原駁回核發農業用地作農業使用證明書之處分，原告不服，提起訴願，經臺中市政府以102年6月25日府授法訴字第1020044185號訴願決定以「被告得就不可抗力事由函詢上級主管機關以為妥適之處分」為由，將原處分撤銷，由被告另為適法之處分。嗣被告以102年7月4日里區農建字第1020018182號函報請臺中市政府農業局函轉行政院農業委員會（下稱農委會）釋疑，經農委會以102年8月15日農企字第1020722009號函復系爭土地皆作堤防及防汛設施使用，非屬得視為作農業使用之情形，被告乃以系爭土地不符合核發農業用地作農業使用證明書之規定，以102年8月26日里區農建字第1020024129號函維持原駁回核發農業用地作農業使用證明書之處分。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

㈠按「農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」為農業發展條例第39條第2項訂有明文。次按「本條例用辭定義如下：……耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」為農業發展條例第3條第11款、第12款定有明文。此於土地稅法施行細則第57條第1款、農業發展條例施行細則第2條第1款、農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第1款亦有相同規定。

㈡又按「查農地重劃係土地所有權人為改善農業生產環境，配合政府投資建設之重大農業改良設施，其施工期間需配合農、水路施工及地籍整理等作業，土地所有權人自無法於該農業用地上作農業經營利用，且亦非其能力所能管控，應符合不可抗力之因素，得核發農業用地作農業使用證明書。」、「94年6月10日修正發布之農業發展條例施行細則第14條之1第2款規定，揆其原意與該條第1款相同，均考量是類土地使用受到限制，無法依變更後之用途使用。準此，如農業用地經依都市計畫變更為非農業用地，且已發布細部計畫，嗣後雖再經歷次變更為其他非農業用地，惟都市計畫書自始皆規定應實施市○○○○區段徵收，迄均未公告實施市○○○○區段徵收計畫，致無法按變更後計畫用途申請建築使用，則有不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦之適用。」為農委會90年4月27日（90）農企字第900119348號函、財政部96年10月1日台財稅字第09604544220號函釋意旨參照。另「土地稅減免規則第12條係規定：『因山崩、地陷、流失、沙壓等環境限制『及』技術上無法使用之土地……地價稅全免』，而非規定『因山崩、地陷、流失、沙壓等環境限制『致』技術上無法使用之土地……地價稅全免』，原處分引用財政部於88年11月16日台財稅第881956667號函，擅自將土地稅減免規則第12條規定之『及』字限縮解釋為『致』字，於法是否妥適，亦不無商榷之餘地。」最高行政法院90年度判字第413號判決意旨參照。

㈢查前臺中縣政府（現為臺中市政府）於81年間因辦理大里溪治理計畫，準徵收系爭土地，且因該治理計畫，系爭土地已流失為河川。是本件兩造爭點在於系爭土地是否符合農業用地有不可抗力事由，可視為農業使用？綜觀前揭實務見解可知，所謂不可抗力之因素、技術上無法使用之土地，應非僅限於因天然災害之變故，亦包括政府之不作為，致人民不能按照其原用途使用時等情況。本件系爭土地屬一般農業區，而屬農業發展條例第3條第11款之耕地，並為農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第2條第1款及土地稅法第39條之2第1項規定之農業用地。然系爭土地原為種植水稻，因水災被大水沖掉流失農地變成河床，後於80年間大里溪整治計畫執行初期，經前臺中縣政府辦理都市○○○區段徵收作業迄未完成，其餘尚未解決之用地，嗣經前臺中縣政府於95年10月19日及經濟部於95年11月8日邀集相關單位研議後，大里溪一、二期整治用地確定除大里地區仍續規劃辦理區段徵收外，餘太平、草湖、烏日、霧峰地區均已不再辦理區段徵收。然政府為整治大里溪工程，先以徵收土地為由，卻無償使用系爭土地20餘年，原告就原屬自己所有之系爭土地因政府整治工程，已流失為河川，於其上已難為耕作。

㈣系爭土地之鄰地內新段第346-156地號農地同位為大里溪治理河道內，被告曾於101年4月24日里區農建字第1010008347號函核發農業用地作農業使用證明書，而本件卻駁回申請，其相異理由為何？經原告舉發不公後，被告才以102年3月5日里區農建字第1020005193號函撤銷原已核發之內新段第346-156地號農業用地作農業使用證明書。又被告稱系爭土地全部面積皆作堤防及防汛設施使用，與事實不符。依被告102年1月2日里區農建字第1010035311號函所附地籍圖、航照圖與現場照片，可知系爭土地是在河道中央雜草叢生，並非堤防位置。

㈤綜上，系爭土地為農業用地，且依前開函釋可知原告為配合政府整治大里溪工程，自無法於該農業用地上作農業經營利用，且亦非其能力所能控制，應符合不可抗力之因素及技術上無法使用之土地，自有視為作農業使用之適用，被告應予核發農業用地作農業使用證明書，以保權利等情，並聲明求為判決⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告就系爭土地均應作成核發農業用地作農業使用證明書之行政處分。

四、被告則以：

㈠系爭土地位於大里溪治理計畫工程範圍並作堤防及防汛設施用，業經被告102年1月23日農業用地作農業使用會勘紀錄表及經濟部水利署第三河川局102年1月24日水三管字第10202015620號函附會勘紀錄表、地籍圖、158空間資訊查詢台之圖、航照圖等在卷可稽，且亦為原告所肯認，其中第348-79地號及第348-49地號土地右側靠近堤防、第348-12地號土地左側靠近堤防應為水泥造防汛設施，其餘應為自然之河床，然不論系爭土地究為自然之河床，亦或水泥造防汛設施，皆屬大里溪治理計畫工程範圍作堤防及防汛設施用之一部分，顯難以割裂而獨立成為非大里溪堤防與防汛設施。足證系爭土地位於大里溪治理計畫工程範圍並作堤防及防汛設施用。原告無法於系爭土地作農業經營使用，是否符合農業發展條例第3條第12款所稱有「不可抗力」之事由，而得視為作農業使用乙節，業經農委會92年5月27日農企字第0920128617號函（訴願卷第60頁）「㈠查農業發展條例第3條第10款『農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：……㈡供與農業經營不可分離之農舍……灌溉、排水及其他農用之土地……』前開『灌溉、排水』係屬與農業經營不可分離之設施，其於非都市土地均編定為水利用地，故依區域計畫法劃定為各種使用分區內編定之水利用地，必須符合農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第6條所規範之農田水利設施，始符合農業使用認定基準。準此，水利用地作堤防及防汛設施使用並不符合前開認定基準，不宜核發農業用地作農業使用證明書……」解釋在卷。

㈡依農業發展條例第3條第12款及行為時農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第1款所規定「依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用」，可知農業用地未實際供農業經營使用，而仍可認定為作農業使用情形，列舉依規定辦理休耕、休養、停養等事由，上開事由皆是暫時性之事由，換言之，暫時性之事由經過後農業用地仍可供為農業之經營，從而上揭法條另外列舉「不可抗力」事由亦應定性為暫定性之事由，方符條文之原意，本件系爭土地作為堤防及防汛設施使用，並非暫時性之設置，故無上開規定之適用。

㈢再依農委會98年2月4日農企字第0980105352號函：「㈠查農業發展條例第3條第12款有關農業使用之定義……或『有不可抗力等事由』，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。所稱不可抗力係指因天然災害之變故，諸如水流淹沒等，致無法從事農業使用之事實而言。……」本件系爭土地作為堤防及防汛設施使用，並非天然災害所致無法從事農業使用之情形。

㈣系爭土地位於大里溪治理計畫工程範圍並作堤防及防汛設施用，業經被告102年7月4日里區農建字第1020018182號函報請臺中市政府農業局函轉農委會釋疑，經農委會以102年8月15日農企字0000000000號函復略以「……依89年7月26日訂定發布之農業用地作農業使用認定及核發證明書辦法所稱不可抗力之立法意旨，係指不可抗力之災害，爰本會98年2月4日農企字第0980105352號函略以……所稱不可抗力係指因天然災害之變故，諸如水流掩沒等，致無法從事農業使用之事實而言。……依來文所敘，本案土地全部面積皆作堤防及防汛設施使用，故該土地已未作農業使用，且亦非屬暫時性無法作農業使用之情形，爰尚非屬前開得視為作農業使用之事由及意旨」，更徵系爭土地作為堤防及防汛設施使用，並非天然災害所致無法從事農業使用，且非暫時性之因素所致之無法作農業使用，即無農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第1款及農業發展條例第3條第12款規定得視為作農業使用之適用。

㈤原告另主張土地稅減免規則第12條規定，因山崩、地陷、流失、沙壓等環境限制及技術上無法使用之土地，地價稅全免，認為不可抗力因素、技術上無法使用之土地，應非僅限於因天然災害之變故，亦包括政府之不作為，致人民不能照其原用途使用時等情況云云，顯不足取。查上揭規定係指非農業用地土地所有權人持有土地期間所課之地價稅，如有山崩、地陷、流失、沙壓等環境限制及技術上無法使用之土地，可全免地價稅，如所持有之土地為農地，則無課地價稅而是課徵田賦。本件系爭土地為農業用地，自無土地稅減免規則第12條規定之適用。況且地價稅與田賦之減免係指持有土地期間之稅賦，與本件系爭土地移轉後所課之土地增值稅本就不同，不能比附援引。再者，原告所引財政部96年10月1日台財稅字第09604544220號函亦屬荒謬，因94年6月10日修正發布之農業發展條例施行細則第14條之1第2款規定「農業用地經依法律變更為非農業用地，經該法律主管機關認定符合下列各款情形之一」，可知農業用地經依法律變更為非農業用地之前提下，方需再檢視有無各款事由，則系爭土地有無先由農業用地經依法律變更為非農業用地之情，未見原告舉證，其主張自非可採。

㈥聲請調查證據：請函詢經濟部水利署第三河川局，大里區內新段346-156地號土地是否為大里溪治理計畫工程河川範圍？是否屬防汛設施之一部？如屬防汛設施，其設施是否非屬暫時性之設施？等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、兩造之爭點：系爭土地是否符合農業發展條例第3條第12款所規定「有不可抗力事由而未實際供農作者，視為作農業使用」之情形，而得申請核發農業用地作農業使用證明書？

六、經查：

㈠按「本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條第12款規定：「本條例用辭定義如下：……十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」、「農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」次按「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第39條第2項規定訂定之。」、「農業用地有下列情形，且無第6條及第7條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。」、「（第1項）申請案件不符合規定者，受理申請機關應敘明理由，駁回之。（第2項）申請人對前項駁回之處分有異議時，得依訴願法規定提起訴願或於處分書送達後15日內，經改善後或檢附相關證明文件，以書面向原受理機關申請複查，複查以一次為限。」亦分別為行為時（96年11月21日修正發布）農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第1條、第5條第1款、第13條所明定。又農委會亦分別以94年11月30日農企字第0940165339號函釋：「一、查農業用地應作農業使用始得核發農業用地作農業使用證明書，所稱農業使用於農業發展條例第3條第12款及農業用地作農業使用認定及核發證明辦法均有明確定義及認定基準；另財政部曾就有關農業用地內含有堤防及防汛道路等公益設施，是否符合農業使用認定基準一節，函釋略以：『……仍請參酌農業用地作農業使用認定及核發證明辦法及相關規定審認之。』旨揭土地供大里溪治理計畫工程用地使用，並未符合農業使用之定義及認定基準，故無法核發農業用地作農業使用證明書，合先敘明。……」（見訴願卷第63頁），及102年8月15日農企字第1020722009號函釋：「……三、至本會90年4月27日（90）農企字第900119348號函釋農地重劃施工期間，土地所有權人無法於農地上作農業經營利用，且亦非其能力所能管控，應符合不可抗力之因素，係因農地重劃係為改善農業生產環境，促進農地利用之一種綜合性土地改良措施，並由政府投資建設農路、灌排水路等農業改良設施，與農業經營息息相關，且於重劃後土地仍可從事農經營利用，與於土地設施永久固定之公共設施不同，爰上揭號函意旨，係指因配合農地重劃施工作業，屬暫時無法於農地作農業經營利用之情形者，得參依上開條例『視為作農業使用』規定之意旨，核發農業用地作農業使用證明書。惟該土地完成重劃作業後，則其暫時性之『未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者』情形消失，自應以現地使用情形予以認定之。四、依來文所敘，本案土地全部面積皆做堤防及防汛設施使用，故該土地已未作農業使用，且亦非屬暫時性無法作農業使用之情形，爰尚非屬前開『得視為作農業使用』之事由及意旨。……」（見本院卷第33頁）。

㈡查系爭土地位於大里溪治理計畫工程範圍並作堤防及防汛設施用，業經被告102年1月23日農業用地作農業使用會勘紀錄表及經濟部水利署第三河川局102年1月24日水三管字第10202015620號函附會勘紀錄表（見訴願卷第52頁、第53頁）、地籍圖（本院卷第67頁）、158空間資訊查詢台之圖（本院卷第68頁）、航照圖（本院卷第69頁）等在卷可稽，堪信為真實，原告雖主張系爭土地原為種植水稻，因水災被大水沖掉流失農地變成河床，現在河道中央云云，惟依兩造所提航照圖及地籍圖等互相參照，系爭土地確在堤防之內，自堤防邊延伸到兩堤之中，依行為時（96年11月21日修正發布）農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第1款規定「農業用地有下列情形，且無第6條及第7條所定情形者，認定為作農業使用：一、農業用地實際作農作、森林、養殖、畜牧、保育使用者；其依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由而未使用者，亦得認定為作農業使用。」被告曾層請農委會以102年8月15日農企字第1020722009號函釋：「……三、至本會90年4月27日（90）農企字第900119348號函釋農地重劃施工期間，土地所有權人無法於農地上作農業經營利用，且亦非其能力所能管控，應符合不可抗力之因素，係因農地重劃係為改善農業生產環境，促進農地利用之一種綜合性土地改良措施，並由政府投資建設農路、灌排水路等農業改良設施，與農業經營息息相關，且於重劃後土地仍可從事農經營利用，與於土地設施永久固定之公共設施不同，爰上揭號函意旨，係指因配合農地重劃施工作業，屬暫時無法於農地作農業經營利用之情形者，得參依上開條例『視為作農業使用』規定之意旨，核發農業用地作農業使用證明書。惟該土地完成重劃作業後，則其暫時性之『未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者』情形消失，自應以現地使用情形予以認定之。四、依來文所敘，本案土地全部面積皆做堤防及防汛設施使用，故該土地已未作農業使用，且亦非屬暫時性無法作農業使用之情形，爰尚非屬前開『得視為作農業使用』之事由及意旨。……」（見本院卷第33頁），已明白函釋本件「土地已未作農業使用，且亦非屬暫時性無法作農業使用之情形，爰尚非屬前開『得視為作農業使用』之事由及意旨。……」。原告另主張土地稅減免規則第12條規定，因山崩、地陷、流失、沙壓等環境限制及技術上無法使用之土地，地價稅全免，認為不可抗力因素、技術上無法使用之土地，應非僅限於因天然災害之變故，亦包括政府之不作為，致人民不能照其原用途使用時等情況云云，惟查上揭規定係指非農業用地土地所有權人持有土地期間所課之地價稅，如有山崩、地陷、流失、沙壓等環境限制及技術上無法使用之土地，可全免地價稅，如所持有之土地為農地，則無課地價稅而是課徵田賦。本件系爭土地為農業用地，自無土地稅減免規則第12條規定之適用。且地價稅與田賦之減免係指持有土地期間之稅賦，與本件系爭土地移轉後所課之土地增值稅亦有不同，自難以比附援引。從而原處分認系爭土地不符合核發農業用地作農業使用證明書之規定，維持原駁回核發農業用地作農業使用證明書之申請，核尚無違誤，訴願決定予以維持，核亦無不合，原告訴請予以撤銷，並命被告就系爭土地作成核發農業用地作農業使用證明書之處分，核無理由，應予駁回。兩造其餘主張及陳述，於結論並無影響，爰不予一一論列，併此敘明。

七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第218條、第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第四庭