臺中高等行政法院判決

105年7月20日辯論終結

原告

陳鴻彰

原告

張守賢

共同訴訟代理人

林亮宇 律師

複代理人

王雲玉 律師

被告

臺中市政府建設局

代表人

黃玉霖

訴訟代理人

董彥閔

訴訟代理人

吳珈維

輔助參加人

陳俊雄

輔助參加人

臺中市政府都市發展局

上一人代表人

王俊傑

訴訟代理人

張家晟

上列當事人間臺中市道路管理自治條例事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠按原告依行政訴訟法第8條第1項提起給付訴訟，如以主管該請求事項之權限機關為被告者，因該被告就其權限範圍事項之訴訟享有實施權能，自具當事人適格。至於原告之訴有無實體法上之理由，則屬另一問題。查本件原告起訴主張坐落臺中市○○區○○段000○0○號國有土地係屬臺中市太平區光興路401巷12弄之現有巷道（下稱系爭巷道），因其上有他人之構造物占用，被告依臺中市道路管理自治條例第18條規定負有拆除該構造物之義務，其怠於行政作為，已損害原告利益，乃提起本件給付訴訟，請求被告履行上開給付義務等語。經稽之臺中市道路管理自治條例第18條明定：「（第1項）道路範圍內之側溝及路面，不得破壞、更改及設置妨礙排水或交通安全之構造物。（第2項）前項違規構造物，經建設局通知限期自行拆除，屆期未拆除者，建設局得逕予拆除。」足見原告請求之事項係屬被告主管業務之權責範疇，被告自具當事人（被告）適格。是本件原告列被告為對象提起本件給付訴訟核無當事人不適格之情形，合先敘明。

㈡本件原告起訴時狀載訴之聲明為：請求判令被告限期執行拆除太平區永隆段539-2地號交通用地上違建；並應限期負責回復案指地號指定建築線有案6米現有巷道，以盡臺中市道路管理自治條例第3條所規定道路之修築、養護及管理等法定職責（見本院卷第67頁），嗣於民國105年6月23日準備程序期日更正其訴之聲明為：被告應拆除佔用臺中市○○區○○段000○0○號道路用地上之構造物，並回復上開土地為道路使用（見本院卷第127頁），核係本於相同基礎事實，將訴之聲明更正使臻於明確，於法要無不合，本院自應就更正後之聲明為審判，合先敘明。

二、事實概要：原告陳鴻彰、張守賢因主張坐落臺中市○○區○○段000○0○號國有土地已編列為臺中市太平區光興路401巷12弄作為巷道使用，被告卻任由他人建造違章建物（構造物）占用，致使渠等所有面臨系爭巷道之坐落同段538-2與538-1地號土地之使用效益受損，經於103年4月23日、24日及同年8月4日向被告陳情拆除無結果，遂依據臺中市道路管理自治條例第18條及行政訴訟法第8條第1項規定，提起本件行政訴訟。

三、本件原告起訴主張略以：

㈠臺中市道路管理自治條例雖係為公共利益而設，然依該條例第1項規定，可知其立法目的在維護道路完整，而完整之道路更為人民使用所有土地合法興建建物的重要依據。然本件原告之土地已因他人占用公用道路之非法行為、被告不為道路養護而遭侵害殆盡，則原告依臺中市道路管理自治條例第18條之規定，請求被告拆除系爭巷道之構造物，自有公法上之請求權。保護規範理論即是在各級救濟途徑都不願面對情形下，始由釋憲者解其困境。被告明知系爭539-2地號道路用地上遭他人違法興建構造物，竟然漠視、怠惰的消極不處理，不斷表示原告沒有權利要求拆除，實有官逼民反之意。因此臺中市道路管理自治條例第18條規定文義，非僅以形式上之文字為觀察，而是配合體系解釋、目的解釋及歷史解釋為一整體觀察，亟需司法修補「隱藏性漏洞」，以保障原告權益。

㈡系爭巷道為公眾通行所必要者外，更為相面臨之538-2與538-1地號兩筆土地欲依臺中市建築管理自治條例第10條規定申請指定建築線取得建造執照之關係密切，今卻因他人無權占用系爭巷道、被告就系爭巷道怠於養護，導致原告之系爭土地無法使用。先前已因原告於自己所有土地上設置圍籬，遭到被告命限期改善，邇後雖經臺中市政府府授法訴字第1030070686號訴願決定撤銷，訴願決定業已明確認定：「原539-2地號公用道路土地確有部分遭無權占用情事，使得原有之現有巷道遭到阻礙，……」等語，被告卻仍就系爭巷道其上之構造物不為拆除之養護義務，導致原告對於系爭土地無法為任何其他之經濟上使用，已使得原告之財產權受到嚴重侵害等情。並聲明求為判決被告應拆除佔用臺中市○○區○○段000○0○號道路用地上之構造物，並回復上開土地為道路使用。

四、被告答辯略謂：

㈠系爭巷道構造物係於臺中市道路管理自治條例101年12月22日公布施行前即已設置完成，基於法不溯及既往之意旨，臺中市道路管理自治條例是否能適用於本案，尚非無疑。又依內政部96年7月31日臺內營字第0960804684號函釋意旨，系爭巷道非屬市區道路，自不適用市區道路條例。故本件縱使需拆除，亦應適用建築法相關規定。

㈡臺中市道路管理自治條例之立法目的係為管理道路，並保護一般大眾之公共利益，並無保護特定人所有權之意旨，原告所受之法律利益僅屬反射利益，其規範效果僅在課予主管機關應維護道路之權責。又原告並未說明本件道路構造物存在有何明顯、急迫且不堪忍受之危險存在，且是否侵害原告權利尚屬有疑，再者，行政機關對於如何執行乙節自有裁量權空間。參照最高行政法院94年度裁字第1738號、第1925號、第2247號裁定意旨，原告就系爭巷道上構造物並無請求被告拆除之公法上請求權，其主張為無理由等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、輔助參加人意見：

㈠陳俊雄陳述略以：參加人陳俊雄所有坐落永隆段520號土地位於系爭巷道後方，其上原建有門牌號碼光興路401巷12弄13號與11號建物，因九二一地震全倒拆除，現為空地。當初係以系爭巷道作為申請核准67都外建699號建築執照案之基礎，被告坐視放任該巷道被侵占構築違建物，故意違背對原告應執行合法保障、取締非法之職務，已嚴重影響參加人與原告陳鴻彰日後於同段520、537地號土地原地重建，必須再以原告陳鴻彰所有之538-2地號土地作為申請建築執照之基礎，面對蓋到原告陳鴻章土地上空之違章建築，將來不知要如何指定建築線申請重建等語。

㈡臺中市政府都市發展局陳述略以：本件要排除占用之情形，應由被告去排除，因依臺中市違章建築執行原則第3條第8點規定，市區範圍內之擅自建造，參加人會轉知道路之主管機關即被告，由其依臺中市道路管理自治條例相關規定辦理等語。

六、本件兩造爭執要點為：原告本於系爭巷道鄰地所有權人地位，得否依據臺中市道路管理自治條例第18條規定，請求被告拆除占用系爭巷道之構造物？亦即臺中市道路管理自治條例第18條規定是否有賦予原告請求被告拆除系爭巷道上構造物之公法上權利？

七、本院判斷如下：

㈠按臺中市道路管理自治條例第1條規定：「臺中市（以下簡稱本市）為維護道路完整及市容觀瞻，保障人車交通安全，特制定本自治條例。」第2條規定：「本自治條例所稱道路，係指本市行政區域內轄管道路及其附屬工程。」第3條規定：「（第1項）本自治條例之主管機關為臺中市政府（以下簡稱本府），執行機關及其權責劃分如下：一、本府建設局（以下簡稱建設局）：（一）道路之修築、改善及養護。

（二）道路之管理。（三）共同管道、寬頻管道之設置、使用管理及維護。（四）公共設施或建築使用道路之管理。二、本府交通局（以下簡稱交通局）：（一）道路標誌、標線、號誌及相關交通管制防護設施之設置、協調及管理維護。

（二）考核交通維持計畫之執行。（三）公車、計程車招呼站之設置、調整與協調。（四）申請道路辦理活動及施工之許可。（五）公有停車場之管理。三、本府都市發展局：（一）建築物施工使用道路未逾2公尺之核准。（二）都市計畫區內現有巷道之認定、改道及廢止。四、本府環境保護局：道路及其溝渠、車行地下道之清潔維護及廢棄物清理。五、本府警察局（以下簡稱警察局）：道路交通障礙之處理及其他有關交通秩序之維護。六、本府水利局：農路及產業道路之修築、改善及維護管理。七、本府所屬各機關學校：各機關學校之退縮騎樓地及無遮簷人行道之維護管理。（第2項）執行機關得將道路設施、天橋、人行地下道及其附屬設施之維護及清潔，委託本市各區公所辦理。」第18條規定：「（第1項）道路範圍內之側溝及路面，不得破壞、更改及設置妨礙排水或交通安全之構造物。（第2項）前項違規構造物，經建設局通知限期自行拆除，屆期未拆除者，建設局得逕予拆除。」

㈡經查：本件原告主張上開539-2地號國有土地已經主管機關編列為臺中市太平區光興路401巷12弄，係屬供不特定公眾通行之現有巷道，而面臨系爭巷道之538-2地號與538-1地號土地分別為原告兩人單獨所有等情，為兩造所不爭執，並有卷附土地登記謄本（見本院卷第9至10頁）、坐落臺中市○○區○○段000○號、538-2地號及539-2地號土地地籍圖謄本（見本院卷第17頁）、系爭巷道上構造物圖說數幀（見本院卷第21至23頁）、財政部國有財產署中區分署103年3月5日臺財產中管字第10300030170號函（見本院卷第31頁）、面臨系爭巷道建案設計圖（見本院卷底證物袋）等件可稽，堪認屬實。

㈢原告雖以上開情詞主張渠等享有請求被告拆除系爭巷道上構造物之公法上權利云云，惟：

1.揆諸上開臺中市道路管理自治條例第18條規定意旨，係依地方制度法第26條第2項、第3項規定，由地方立法機關通過自治條例，並經各該行政機關公布，就違反屬於地方自治事項之行政義務者處以罰鍰或其他種類行政罰之法規，乃主管機關權限劃分之準據及其對於行為人處罰之法源，殊難謂有賦予因拆除道路上構造物而受利益者享有公法上之請求權。

2.復按未經徵收（用）或撥用供道路使用之土地，因具備一定之事實要件，而形成為供不特定公眾通行之既成巷道者，該土地所有權人之使用權能因此受限制，負有容忍公眾通行之公法上義務，而具有公用地役關係。然該土地所有權人所以受特別犧牲係基於維護公共利益之目的，並非為圖特定個人之利益而設，顯與民法所規定之地役權或通行權概念有別，自不能將其特別犧牲當成特定用路人得據以主張之法律上權益。再者，既成巷道之認定及改廢係由各直轄市及縣（市）政府本於地方自治權限為之，故公用地役關係乃存在於直轄市及縣（市）政府與土地所有權人之間，現行法令並無賦予享受反射利益之不特定公眾得向道路主管機關行使之公法上請求權。易言之，因他人土地具公用地役關係而受有利益之人，非屬於法規範所賦予之公法上權利或利益，僅具反射利益性質，故他人在公用地役關係成立後始無權占用現有巷道者，主管機關固得依職權或檢舉，依據道路交通管理處罰條例第82條第1項第1款及第2項，或市區道路條例第16條，或相關自治條例規定予以裁罰並排除其障礙外，但受反射利益之受益人並無享有具體之公法上請求權（最高行政法院96年度判字第1391號判決及95年度裁字第2327號裁定意旨參照）。

3.查上開財政部國有財產署管理之539-2地號國有土地（見訴願卷第194頁），固已為具公用地役關係之現有巷道使用，且上開原告2人所有之538-2與538-1地號土地亦均面臨系爭巷道無訛，然系爭巷道係為公共利益目的而存在，不特定公眾利用通行，可享受之利益僅具反射利益性質，並非屬於特定個人之權利或法律上法益，已詳如前述，殊難認原告就系爭巷道對被告享有具體之公法上請求權可資行使至明。

4.是故，本件原告以渠等均為面臨系爭巷道之土地所有權人，有利用系爭巷道之必要，而依據臺中市道路管理自治條例第18條規定，請求被告應拆除占用系爭巷道之他人構造物，於法難認有據，無從憑採。

八、綜上所述，本件原告上開主張各節，均非可取。從而，原告起訴請求被告應拆除占用系爭巷道之他人所有構造物，並回復該占用部分土地供道路使用，因欠缺公法上之請求權基礎，無從准許，其請求為無理由，應予以駁回。

九、本件為判決基礎之事證已臻明確，原告聲請本院履勘現場，暨兩造其餘陳述及舉證經審酌後，均核與判決結論不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。

十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第二庭