臺中高等行政法院判決

107年12月27日辯論終結

原告

鄭敏葉

輔佐人

張末英

被告

臺中市政府都市發展局

代表人

紀英村

訴訟代理人

周宏昇

　吳佩樺

王義勇

上列當事人間巷道爭議事件，原告不服臺中市政府中華民國107年6月21日府授法訴字第1070103251號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：按本件被告代表人業已更換，被告新代表人陳明承受訴訟，於法無違，應予准許。又按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。而變更或追加他訴是否適當，則應就訴訟資料利用之可能、當事人利益、訴訟經濟等具體情事加以衡量。本件起訴狀送達後，原告雖以答辯狀變更訴訟聲明為確認原處分無效（本院卷第253頁、第311頁），然原告於107年12月27日本院行言詞辯論時，再更正聲明為請求撤銷訴願決定及原處分，故本案仍以撤銷之訴予以審理，合先敘明。

二、爭訟概要：緣原告就其所有坐落臺中市○區○○○○段000○0○號土地（下稱系爭土地）上之道路（復興路2段71巷31弄32號旁現有巷道，下稱系爭現有巷道），於民國（下同）106年10月18日向被告提出申請廢止系爭現有巷道，被告於106年10月27日辦理現場會勘，經各會勘單位依「臺中市建築管理自治條例」第21條及「臺中市實施都市計畫地區現有巷道廢道改道處理原則」第6點權責事項審查後，被告依該處理原則第9點規定，以106年11月23日中市都測字第10601811531號公告並徵求異議，惟於公告期間有廢道兩側土地所有權人提出異議，乃依上開自治條例第21條及上開處理原則第12點規定，將本案提送臺中市建築爭議事件評審委員會審議。案經107年3月20日召開臺中市「建築爭議事件評審委員會107年度第2次會議」審查討論，決議不同意系爭現有巷道廢道申請案。被告並以107年4月12日中市都工字第1070053006號函檢送上開會議紀錄（下稱原處分）予原告。原告不服該會議紀錄決議內容提起訴願，經臺中市政府107年6月21日以府授法訴字第1070103251號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、原告起訴主張及聲明：

㈠主張要旨：系爭土地為私人產權。被告規劃現有巷道、指定建築線自始至今未經所有權人同意，且未發文告知所有權人，原告不識字，在不知情狀況下還按時繳稅，政府也未徵收系爭土地，在辦理廢道時才知被規劃為現有巷道，指定建築線。被告處事不公、太草率，故聲明系爭現有巷道自始無效。系爭現有巷道為私人土地，各有出入口，都是8公尺路，且鄰路，附近幾尺有30公尺道路，並無增設道路之必要，與系爭土地無關。道路兩側14戶鄰戶申請建築房屋，雖均以系爭現有巷道指定建築線，但原告並未買賣系爭土地，被告指定建築線與原告無關，原告不同意利用系爭土地做空地比，請兩側鄰戶出價跟原告購買，被告不應成為欺壓原告之幫兇。所謂現有巷道必須土地所有權人出具供公眾通行同意書或無償捐獻土地作為道路，並依法完成土地移轉登記，且建築執照基地符合建築法規定。但系爭土地之所有權人自始至今均不知情況，從未提供同意書，且產權未移轉登記，私人土地是事實，如何形成現有巷道。

㈡聲明：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

四、被告答辯及聲明：

㈠答辯要旨：原告於68年已知悉系爭土地部分被認定現有巷道一事，且系爭現有巷道不符合廢道事由：

⒈系爭現有巷道廢止案申請位置（巷道東側出入口即系爭土地），依臺中市南區區公所106年00○00○○○○○○○0000000000號函說明略以：「……本案雖非袋地，如經廢道反形成袋地且巷道寬窄不容間停車輛，否則將造成消防救災逃生等不便或阻礙情事，倘若廢止本巷道，將妨礙鄰里巷道之公眾通行」，又被告建造管理科106年11月12日書面審查意見：「依據本局77-1929至1932建造執照內容，該執照係以該現有巷道進出通行；依據本局93-307建造執照內容，該執照部分停車空間係以該現有巷道進出通行。」，另按上開107年3月20日「建築爭議事件評審委員會107年度第2次會議」案二決議：「基於目前現有巷道為77-1932建造執照等4戶唯一出入口，為維護公眾利益，本案不同意廢道。」。

⒉有關原告檢附現況照片出入口，並主張系爭土地（部分）為道路部分（巷道北側出入口），依據被告93-307建造執照內容所示，屬該執照申請基地範圍之基地通路，又依據臺中市建築管理自治條例第19條第1項第2款說明，須經土地所有權人出具供公眾通行同意書或無償捐獻土地作為道路（含道路截角部分），並依法完成土地移轉登記手續，且該建造執照案基地符合建築法規定者，始得稱現有巷道，有關系爭土地之土地所有權人未出具供公眾通行同意書或無償捐獻土地作為道路，故無法認定該處為現有巷道；另查依據上開現況照片所示，設有該社區之大門，並無法取代現有巷道（系爭土地部分土地）供其中住戶消防救災逃生之功能。

⒊另按上開107年3月20日「建築爭議事件評審委員會107年度第2次會議」案二決議：「基於目前現有巷道為77-1932建造執照等4戶唯一出入口，為維護公眾利益，本案不同意廢道。」次依直轄市、縣（市）（局）建築爭議事件評審委員會組織規程第11條規定略以：「本會會議非有過半數以上委員之出席不得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議。」本案「建築爭議事件評審委員會106年度第7次會議」委員共12名，出席委員共7名，決議採合議制方式，符合前開規定：本案臺中市「建築爭議事件評審委員會107年度第2次會議」係依上開處理原則第12點第2項規定（略以）「……於不影響或妨礙公眾通行或民眾既有信賴保護原則，得修正或不同意廢道、改道範圍。」作成決議，故臺中市建築爭議事件評審委員會之審查已詳予審酌。是以，原告主張並不足採，應予駁回。

⒋有關14戶異議人之部分，經查建築物地籍套繪系統之系爭土地套繪資料，門牌號碼32-5至32-8號，領有77年1929至1932號建造執照（78年1616至1619號使用執照）及依據土地建物謄本查詢，分別位於同段189-4、189-5、189-9、189-10、189-11、189-12及189-41地號等7筆土地；門牌號碼32-15至32-25號領有93年307號建造執照（94年335號使用執照）及依據土地建物謄本查詢，分別位於同段189-22、189-25、189-26、189-29、189-30、189-31、189-32、189-33、189-34、189-35、189-36、189-37及189-38地號等13筆土地。另查系爭土地領有68年647號建造執照，依據執照內容所示，起造人為原金利工業社（代表人：甲○○）（係為本案原告），該執照相關圖說業已認定系爭土地上巷道屬現有巷道，另依原告申請廢道案所附土地登記謄本所示，系爭土地業於68年登記所有權人為原告，因此原告應於當時（68年）已知悉系爭土地部分被認定現有巷道一事。

㈡聲明：駁回原告之訴。

五、爭點：原告是否早已知悉系爭現有巷道乙事？系爭現有巷道有無廢道事由？被告否准原告申請廢道，是否適法？

六、本院的判斷：

㈠前提事實：原告於106年10月18日向被告提出申請系爭現有巷道廢止案（乙證1），被告於106年10月27日辦理現場會勘（乙證2），經各會勘單位依臺中市建築管理自治條例第21條及臺中市實施都市計畫地區現有巷道廢道改道處理原則第6點權責事項審查後（乙證3），被告依該處理原則第9點規定，前以106年11月23日中市都測字第10601811531號公告並徵求異議（公告期間自106年11月29日至106年12月29日止）（乙證4），惟於公告期間有廢道兩側土地所有權人提出異議（乙證5），依上開自治條例第21條及上開處理原則第12點規定，被告將本案提送臺中市建築爭議事件評審委員會審議。該廢止現有巷道案經被告107年3月20日召開臺中市「建築爭議事件評審委員會107年度第2次會議」審議，經委員會決議本案不同意廢道，並以被告107年4月12日原處分（乙證6）通知原告及相關出席人員及單位。原告不服原處分，而於107年4月25日提起訴願（甲證4），案經臺中市政府於107年6月21日以府授法訴字第1070103251號訴願決定駁回（乙證7），原告仍未甘服，而提起本件行政訴訟。以上事實有各項資料可查（甲證4；乙證1至7，本件判決相關證據之編號詳附表）。

㈡系爭現有巷道於臺中市政府68年647號建築執照指示建築線圖說中已認定為6公尺既成道路，該建造執照之起造人為原告為代表人之原金利工業社，嗣後並於臺中市政府77年1929至1932號及93年307號之建築線圖說中亦劃為現有巷道，顯示原告於68年已知悉系爭土地部分已為現有巷道乙事；且系爭現有巷道經過會勘審查後，仍需為公眾通行，不符合廢道事由，故被告以原處分否准原告申請廢道，並無違誤：⒈應適用的法令：建築法第2條第1項、第42條、第101條；臺中市建築管理自治條例第1條、第2條、第19條第1項第5款、第21條第1項至第3項；臺中市實施都市計畫地區現有巷道廢道改道處理原則第3點、第6點、第7點、第9點、第12點第1項至第2項；臺中市政府組織權限劃分自治條例第2條；直轄市、縣（市）（局）建築爭議事件評審委員會組織規程第11條。

⒉依上述建築法第2條第1項、第42條、第101條、臺中市建築管理自治條例第2條規定，臺中市建築法的主管機關為臺中市政府都市發展局（即被告）。次依上述臺中市建築管理自治條例第19條第1項第5款規定，現有巷道包括曾指定（示）建築線且已核准建築完成之巷道、備案道路經認定供公眾通行或經指定建築線之計畫道路變更為非計畫道路者。又依上述臺中市建築管理自治條例第21條第1項至第3項、臺中市實施都市計畫地區現有巷道廢道改道處理原則第9點、第12點規定，實施都市計畫地區現有巷道之改道或廢止，應向被告申請之，被告應將廢止或改道之路段公告30日，徵求異議，公告期滿無異議或認定異議無理由者，核准其申請。前項異議如有爭議，得由被告於公告期滿後14日內送請臺中市政府建築爭議事件評審委員會審議。申請廢、改道者，除應檢附廢止巷道、新設巷道位置圖及測量成果圖外，並應通知廢止巷道所臨周邊土地所有權人及出具新設巷道土地所有權人供公眾通行之同意書或捐獻土地為道路使用之同意書。臺中市政府建築爭議事件評審委員會會議非有過半數以上委員之出席不得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議，可否同數時，由主任委員裁決。必要時並得以無記名投票方式進行表決之。臺中市政府建築爭議事件評審委員會於審議異議案件時，於不影響或妨礙公眾通行或民眾既有信賴保護原則，得修正或不同意廢道、改道範圍。

⒊再依上述臺中市實施都市計畫地區現有巷道廢道改道處理原則第6點、第7點規定，現有巷道之廢道、改道申請案，現場勘查機關或單位權責劃分，都市發展局審查：⑴有無影響已核准建築基地未鄰接道路通行（建造管理科）。⑵有無妨礙都市計畫書或土地使用分區管制規定（城鄉計畫科或綜合企劃科）。⑶廢道、改道案件綜合審核作業（都計測量工程科）。臺中市各區公所審查：有無影響⑴市區道路及鄰里巷道之公眾通行、妨礙交通及側溝管理審查事項。⑵交通管制設施之設置、協調及管理維護。臺中市各地政事務所審查指界、圖地是否相符。又現有巷道於廢道、改道後之巷道寬度應合於臺中市建築管理自治條例第20條所規定之寬度，並應符合下列規定：⑴改道後之寬度大於原有寬度且整齊規則者。⑵改道後之路線不得較原有道路迂迴彎折。⑶廢道、改道後不得影響當地之公共通行等情事。⑷改道之土地不得妨礙都市計畫土地使用分區管制規定。⑸廢道後不得造成已核准建築基地未鄰接道路通行。

⒋經查，原告於106年10月18日向被告提出系爭現有巷道廢止案（乙證1），被告於106年10月27日辦理現場會勘（乙證2），經各會勘單位依臺中市建築管理自治條例第21條及臺中市實施都市計畫地區現有巷道廢道改道處理原則第6點權責事項審查後（乙證3），被告依該處理原則第9點規定，前以106年11月23日中市都測字第10601811531號公告並徵求異議（公告期間自106年11月29日至106年12月29日止）（乙證4），惟於公告期間有廢道兩側土地所有權人提出異議（乙證5），依上開自治條例第21條及上開處理原則第12點規定，將本案提送臺中市建築爭議事件評審委員會審議。本案廢道案經被告107年3月20日召開臺中市「建築爭議事件評審委員會107年度第2次會議」審議，經委員會決議本案不同意廢道，並以被告107年4月12日原處分（乙證6）通知原告及相關出席人員及單位等情，已詳如前述。次查系爭土地領有68年647號建造執照，依據建造執照內容所示，起造人為原金利工業社（代表人：甲○○）（係為本案原告）（乙證15），該執照相關圖說業已認定系爭土地上巷道屬現有巷道（乙證15、乙證17），另依原告申請廢道案所附土地登記謄本所示（乙證16），系爭土地業於68年2月27日登記所有權人為原告，足見原告應於當時（68年）已知悉系爭土地部分被認定現有巷道乙事，原告主張其均未被告知系爭土地為現有巷道云云，並非可採。

⒌又查被告於106年10月27日辦理現場會勘，經臺中市南區區○○000○00○00○○○○○○○0000000000號函說明略以：「……，本案雖非袋地，如經廢道反形成袋地且巷道寬窄不容間停車輛，否則將造成消防救災逃生等不便或阻礙情事，倘若廢止本巷道，將妨礙鄰里巷道之公眾通行」（乙證9）；另被告建造管理科106年11月13日書面審查意見：「依據本局77年1929至1932建造執照內容，該執照係以該現有巷道進出通行；依據本局93年307建造執照內容，該執照部分停車空間係以該現有巷道進出通行。」（乙證3）；另依被告廢道公告圖所示（乙證8），系爭現有巷道確有供臺中市○區○○路0段00巷00○00○00號、32-23號及32-25號等門牌號住戶作為消防救災逃生及出入之必要。再者，臺中市建築爭議事件評審委員會107年度第2次會議經過7位委員出席（已達全部12位委員之1/2）（乙證11），對於案二（即本案廢道案）決議：「基於目前現有巷道為77-1932建照造執照等4戶唯一出入口，為維護公眾利益，本案不同意廢道。」（乙證6）。是以，系爭現有巷道仍有供公眾通行之需要，不符合廢道之要件。原告雖主張鄰戶均各自另有道路可供住戶出入，系爭現有巷道並非鄰戶進出之唯一對外道路云云。然查依被告77年1929號至1932號建造執照內容所示，該執照係以系爭現有巷道進出通行（乙證13、乙證17）；另93年307建造執照內容所示，該執照部分停車空間係以系爭現有巷道進出通行（乙證10、乙證17），且系爭現有巷道確有供住戶作為消防救災逃生之必要，已詳如前述，而經本院受命法官於107年10月12日至現場勘驗，該189地號上設有社區大門，系爭申請廢道位置臺中市○區○○○○段000○0○號部分土地，為水泥路面，與同段189-18地號以圍牆相隔，無法通行，此亦有現場略圖、勘驗筆錄及現場照片可稽（見本院卷第217頁至第247頁），又依被告93-307建造執照內容及照片所示，屬該執照申請基地範圍之基地通路（見本院卷第279頁至第288頁），該土地之所有權人未出具供公眾通行同意書或無償捐獻土地作為道路，被告無法認定該處為現有巷道，且設有該社區之大門，並無法取代現有巷道（系爭土地部分土地）供其中住戶消防救災逃生之功能。是被告以系爭現有巷道並無廢道事由。而以原處分否准原告廢道之申請，並無違誤。

㈢本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，併予敘明。

七、結論：原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。

臺中高等行政法院第二庭

附錄本判決引用的相關條文：【建築法】第2條第1項主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。第42條建築基地與建築線應相連接，其接連部分之最小寬度，由直轄市、縣（市）主管建築機關統一規定。……。第101條直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。【臺中市建築管理自治條例】第1條本自治條例依建築法（以下簡稱本法）第101條規定制定之。第2條本自治條例之主管機關為臺中市政府（以下簡稱本府）都市發展局（以下簡稱都發局）。第19條第1項本自治條例所稱現有巷道，包括下列情形：

一、供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。關於供通行公用地役權之取得時效，原則上應依民法第769條規定以20年為準，惟若符合同法第770條規定之條件者，得以10年以上視為公用地役權之時效年限。

二、建築執照案內基地之私設通路或通路未供公眾通行，經土地所有權人出具供公眾通行同意書或無償捐獻土地作為道路（含道路截角部分），並依法完成土地移轉登記手續，且該建造執照案基地符合建築法規定者。

三、經由政府部門、道路主管機關或管理機關函示該道路為已興闢、已納入維護或管理之公眾通行市區（或村里）道路。

四、未領有建築執照之私設通路，供公眾持續通行滿20年以上期間；或於本自治條例公布實施前業經本府道路主管機關或公所為維護當地道路之公眾通行需要予以鋪設路面或設置使用之巷道。

五、曾指定（示）建築線且已核准建築完成之巷道、備案道路經認定供公眾通行或經指定建築線之計畫道路變更為非計畫道路者。

六、都市計畫細部計畫規定之都市設計審查地區，並經臺中市都市設計審議委員會審定兼供車道通行之防火巷。

七、於都市計畫地區，經私人或民間團體自行闢設或土地改良設置之現有巷道，如申請人無法有效舉證相關文件或經都發局認定為現有巷道之土地權利人提出異議時，得製作非都市計畫巷道網路圖，經道路主管機關確認有公眾通行需要者，經都發局予以公告30日徵求異議，並通知該巷道土地全部所有權人，公告期滿無人異議者，得認定為現有巷道，並依法據以指定建築線；惟於公告期間有民眾或團體提出異議或陳情意見時，得提請臺中市建築爭議事件評審委員會評審會議審決確認。

八、農地重劃道路現況為道路且供公眾通行使用者。

九、其他依土地重劃或區段徵收經核定增設或依核定土地開發計畫闢建之道路，或土地所有權人出具供公眾通行使用同意書經法院公證或認證或自行捐贈本府之土地，並開闢為公共使用道路及編定為交通用地之道路。第21條（第1項）實施都市計畫地區現有巷道之改道或廢止，應向都發局申請之，都發局應將廢止或改道之路段公告30日，徵求異議，公告期滿無異議或認定異議無理由者，核准其申請。

（第2項）前項異議如有爭議，得由都發局於公告期滿後14日內送請本府建築爭議事件評審委員會審議。

（第3項）申請廢、改道者，除應檢附廢止巷道、新設巷道位置圖及測量成果圖外，並應通知廢止巷道所臨周邊土地所有權人及出具新設巷道土地所有權人供公眾通行之同意書或捐獻土地為道路使用之同意書。【臺中市實施都市計畫地區現有巷道廢道改道處理原則】第3點本府都發局（以下簡稱都發局）受理現有巷道土地所有權人、巷道兩側相關土地權利關係人申請現有巷道廢道、改道時，應審查書件（圖）如下：

（一）申請書

1.申請人姓名、通訊地址及電話；非屬土地所有權人者，應檢附委任書。

2.申請廢道、改道土地全部地號及位置。

（二）測量成果圖及會勘圖資

1.申請基地及圖資標示範圍應包括一個街廓及其鄰接計畫道路或分區界線。

2.道路現況彩色相片。

3.3個月以內核發之都市計畫土地使用分區證明、土地登記謄本、地籍圖謄本。

（三）廢道、改道兩側土地所有權人全部名冊及地址。但申請改道者，應檢附新設巷道土地所有權人供公眾通行及變更地目為道或捐獻土地為道路使用之同意書。第6點現有巷道之廢道、改道申請案，現場勘查機關或單位權責劃分如下：

（一）臺中、南投農田水利會：有無影響農田灌溉及排水。

（二）本府建設局：有無影響市區交通及市區排水（道路邊溝）。

（三）本府交通局：有無影響區域性交通、交通管制及防護設施之設置、協調及管理維護。

（四）本府水利局：有無妨礙區域排水、都市土地山坡地範圍內農路設置管理。

（五）本府農業局：有無影響農地利用及管理。

（六）本府地政局：有無影響農地重劃增設道路、農地重劃區農水路管理維護使用。

（七）都市發展局：

1.有無影響已核准建築基地未鄰接道路通行（建造管理科）。

2.有無妨礙都市計畫書或土地使用分區管制規定（城鄉計科或綜合企劃科）。

3.廢道、改道案件綜合審核作業（都計測量工程科）。

（八）本市各區公所：有無影響下列事項：

1.市區道路及鄰里巷道之公眾通行、妨礙交通及側溝管理審查事項。

2.交通管制設施之設置、協調及管理維護。

（九）本市各地政事務所：指界、圖地是否相符。第7點現有巷道於廢道、改道後之巷道寬度應合於臺中市建築管理自治條例第20條所規定之寬度，並應符合下列規定：

（一）改道後之寬度大於原有寬度且整齊規則者。

（二）改道後之路線不得較原有道路迂迴彎折。

（三）廢道、改道後不得影響當地之公共通行等情事。

（四）改道之土地不得妨礙都市計畫土地使用分區管制規定。

（五）廢道後不得造成已核准建築基地未鄰接道路通行。第9點申請現有巷道之廢道、改道，應公告30天，徵求異議，並於現場、當地區公所、里辦公室（處）及都發局張貼公告。第12點（第1項）現有巷道之廢道、改道經完成公告徵求異議後，無異議者核發給廢道、改道證明，有異議者提交臺中市政府建築爭議事件評審委員會審議。

（第2項）臺中市政府建築爭議事件評審委員會於審議異議案件時，於不影響或妨礙公眾通行或民眾既有信賴保護原則，得修正或不同意廢道、改道範圍。【臺中市政府組織權限劃分自治條例】第2條第1項中央法規明定直轄市政府為地方主管機關，而使本市取得地方自治團體管轄權者，本府得以組織自治條例及相關機關組織規程為權限劃分。【直轄市、縣（市）（局）建築爭議事件評審委員會組織規程】第11條本會會議非有過半數以上委員之出席不得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議，可否同數時，由主任委員裁決。必要時並得以無記名投票方式進行表決之。