臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十二年度訴更一字第二六號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴更一字第二六號

原告

永隆五金鑄造廠股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

謝勝隆律師

被告

台中縣龍井鄉公所

代表人

乙○○

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服台中縣政府中華民國八十九年八月三十日

八九府訴委字第二三九八○八號及九十年五月二十五日九十府訴委字第一四六三一三

號、九十府訴委字第一四六三三○號、九十府訴委字第一四六三三三號訴願決定，提

起行政訴訟，本院判決後經最高行政法院發回更審，本院更為判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告所屬職員陳棋水於民國（下同）八十八年四月二十六日駕駛原告所有車號ＳＣ─五四二號貨車，載運原告事業廢棄物，傾倒於坐落台中縣龍井鄉○○段一六

九四、一六九四─一、一六九四─二、一六九四─三地號等土地上，為台中縣環境保護局（下稱台中縣環保局）會同台中縣警察局烏日分局龍津派出所員警現場查獲，並經台中縣環保局以八十八年五月五日八八環一字第二六九五九號函告發原告違反廢棄物清理法第十五條之規定，被告乃以八十八年五月十四日八八龍鄉清字第七七三○號函依同法第二十四條規定處原告新台幣（下同）六千元罰鍰，原告並已於八十八年五月廿六日繳納在案。嗣被告再以八十八年九月十八日八八龍鄉清字第一五八四二號函，限期原告於文到一個月內（即八十八年十月二十四日前）清除完畢，屆時若未清除，按日連續處罰。因原告仍未清除，被告乃依據同法第二十四條規定，自八十八年十月二十五日起，按日連續處罰。原告對被告下列公文所函送之按日連續處罰處分通知單不服，即八十八年十一月十七日八八龍鄉清字第○一九一七四號函、八十九年一月四日八九龍鄉清字第○○○○七七號函、八十九年一月七日八九龍鄉清字第○○○四○四號函、八十九年一月十九日八九龍鄉清字第○○一○二四號函、八十九年一月二十六日八九龍鄉清字第○○一五五三號函、八十九年二月二日八九龍鄉清字第○○一九二一號函、八十九年二月二十五日八九龍鄉清字第○○三○一八號函、八十九年三月十四日八九龍鄉清字第○○三九二一號函、八十九年四月十二日八九龍鄉清字第○○五五二七號函、八十九年五月十六日八九龍鄉清字第○○七九○三號函、八十九年六月十四日八九龍鄉清字第○○九七一六號函、八十九年十二月二十九日八九龍鄉清字第二三○一三號函、九十年一月四日九十龍鄉清字第二四九號函、九十年三月二十日九十龍鄉清字第四八五五號函，各該函所函送之自八十八年十月二十五日起至九十年二月二十八日止，連續處以每張各六千元之罰鍰。經原告分別提起訴願，均遭駁回，提起行政訴訟，經本院以八十九年訴字第三八六號判決後，被告不服，提起上訴，由最高行政法院將原判決廢棄發回。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、兩造陳述：

㈠原告主張：

⒈原告所屬車號ＳＣ─五四二號貨車於八十八年四月二十六日由陳棋水駕駛，滿載鑄造廢棄砂棄置於龍井鄉○○段第一六九四地號等土地上，經台中縣環保局當場查獲，該局並依違反廢棄物清理法第十五條規定告發後，移請被告處分，被告除依違反同法第二十四條規定，於八十八年五月十三日以八八清字第二三號處分通知單科處原告罰鍰六千元外，因原告所傾倒之事業廢棄物尚未清除，被告遂再於八十八年九月十八日以八八龍鄉清字第○一五八四二號函請原告於文到一個月內清除完畢，屆時若未清除完畢，將依違反廢棄物清理法第十五條、第二十四條規定按日連續處罰，但因地主阻擾並設置路障，原告屢經請求，仍未得解決，致遭被告以限期仍未清除為由，按日連續處罰。

⒉本件原告員工陳棋水當初之傾倒廢棄物於前開土地上，確係經地主林裕義、周憲民等人之同意，始傾倒於系爭土地上，則陳棋水之傾倒行為在主觀上，當無民法上所指之「故意」或「過失」情事，有台灣台中地方法院檢察署八十八年偵字第一四三九五號案件訊問筆錄影本可參。且地主當時會同意陳棋水傾倒廢棄物，無非在環保局人員之授意下，為取得證據，遂教陳棋水傾倒系爭廢棄物，則此情事，當亦符合所謂的「陷害教唆」之情事，則對此所生之行政上之效果，實亦不應率爾由原告承擔。行政機關本有制止民眾違反行政法上禁止行為之義務，但被告於本件竟教人傾倒而有違反法令之行為，致生不法之效果。被告自身所為既已不適法，仍執意處罰原告，顯屬不當。

⒊系爭廢棄物之清運，因地主之設置路障，且不願意原告清運當初陳棋水所傾倒之一車數量，竟強要原告全數予以清運。被告理應斟酌原告有無可清運之能力及條件而為處分，倘若地主一再堅拒原告派員清運之下，仍受連續處罰之行政處分之責任，情何以堪，此行政機關於裁量時自應斟酌。

⒋原告所傾倒者係鑄造廢棄砂，其色澤為深黑色，且堆置為小丘形狀，此與被告事後連續處罰所附之證明照片截然不同。被告於本件初始所為之科處罰鍰，固有八十八年四月二十六日查獲當時之照片為準，惟至原告派員加以清運（雖嗣遭地主阻擋），甚至系爭廢棄物（即爐渣）為訴外人朱蔡絲派人整平清理部分後，依現存證據中，均無從發見上開廢棄物之存在。蓋廢棄物清理法之立法意旨，係以妥適處理廢棄物為主，則各項處罰條文，俱在實現此點，本件產生違法狀態之客體，被告已無從證明仍留存在原傾倒位置，事後更有人出面主張曾派員清理，姑不論該人（即訴外人朱蔡絲）與原告公司間是否有受任之關係，至少系爭廢棄物當已不復存在，則被告竟仍連續科罰，有違上開法律授權之範疇，自屬不法。

⒌日後系爭土地另為他人所傾倒致堆置有其他種類廢棄物，既非原告所為，且原告就此亦無任何故意或過失可言，參照司法院釋字第二七五號解釋意旨，原告當無違法責任可言。

⒍被告答辯所指之原告公司職員陳棋水傾倒廢棄物之行為與其他同於系爭土地上傾倒廢棄物者所為之行為，為共同侵權行為，故引用民法第一八五條第一項之規定，認原告應與皇昇交通股份有限公司等人連帶負損害賠償責任及廢棄物之清除責任。惟查，關於民法上侵權行為規定，固然學說上認公法上權利之以財產價值為內容者如被侵害，其為發生財產上之損害，固與私權之侵害相同；其權利之屬於國家者，國家固得以強制力排除其侵害，或對加害人以刑罰或其他制裁，然如其權利屬於私人時，則應與私權受侵害相同，適用民法上侵權行為之規定，並得以民事訴訟請求救濟，但以上可將民法上侵權行為之規定適用於行政法關係，依上開學說需以「財產價值」為內容者，倘其關係非以財產價值為內容者，則具有濃厚之公法特性，多不能適用民法之規定。而查被告科處罰鍰依據之廢棄物清理法第二十四條，依前述學說，並非以「財產價值」為其內容，而其立法意旨，揆諸該法第一條所示為「為有效清除處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民建康：：：」足徵其行政法關係為具備特定目的之公益色彩，並無所謂之「財產價值」之性質，被告答辯竟引用財產價值性質之民法侵權行為關於共同侵權行為之規定，為令原告清除其他違法者所傾倒廢棄物之依據，於法理均難謂合。廢棄物清理法上既無須連帶清除之規定，則被告命原告尚須就其他人所傾倒部分負起清除責任，顯已逾越法律授權之範圍。

⒎縱有所謂「共同侵權行為」規定之適用，則以原告職員陳棋水之傾倒爐渣行為，僅得與其他傾倒行為相區隔之行為，且彼此間有實施「傾倒廢棄物行為」者，即已違反廢棄物清理法之規定，應即受罰，毋需其他傾倒者之介入，則有何謂「行為之共同」？是故被告答辯所執「共同行為」之陳述，亦非合於所謂的「共同侵權行為」之規定。

⒏被告所為之行政處分，因有部分係在九十年一月一日行政程序法施行後，則其程序自需遵守。惟查：

⑴被告於處分前，似無依職權調查證據（同法第三十六條以下），即便處分時檢附照片，惟僅有數紙，且其日期已距案發時許久。另攝像位置是否同一或被拍攝之物體是否確為本件系爭廢棄物等等，俱有疑義。

⑵處分前有否依同法第一百零二條以下，給予陳述意見之機會或有得不予陳述意見機會之例外，此亦不見處分內陳明之。

⒐依最高行政法院八十九年度判字第二五七三號及第三四一五號判決，已揭示主管機關於施予按日連續處罰之前，除應踐行「告戒」程序外，尚須盡「輔導、督促」受處分人改善的職責。就本件而言，被告除應適時提供法令規範或提供合法清理機構名單、可行方法外，另應就清運之進度酌予排定，督促原告履行。惟被告捨此不為，當有所謂「裁量怠惰」或「裁量濫用」之情事。被告僅有送達行政處分之送達，甚至係一次送達數週之連續科罰，亦屬違法。

㈡被告答辯：

⒈原告所有車輛由陳棋水於八十八年四月二十六日載運原告事業廢棄物（爐渣）傾倒於朱蔡絲（按：應為朱修真）承租土地上是為事實，不因日久或經承租人整平位移而不存在，若原告要前往清運應知會台中縣環保局及被告會同處理，但至今原告未有清除跡象，被告按日連續處罰即無不合。

⒉按原告稱陳棋水傾倒廢棄物於前開土地上，確係經地主林裕義、周憲民之同意，當無民法上所指之故意或過失情事。惟原告公司營運所產生之事業廢棄物，理應妥善處理，其貪圖一時之便，擅自隨意尋找地點傾倒，即有主觀上之故意行為。

⒊本件係依據八十八年四月二十六日人民陳情事件，台中縣環保局會同警員到達現場查獲，原告以台灣台中地方法院檢察署偵訊筆錄中林裕義之證詞：「環保局人員說有倒下去才有證據，對方就倒了」，認原告係經授意而為，推卸給予執法者，實不合常理。蓋林裕義之說詞非謂環保局人員指示陳棋水傾倒廢棄物，也未證稱環保局何人所言？實乃卸責之詞。

⒋關於系爭棄置地點入口之路障，位於私有土地上，理應由原告自行與該地權利人協調進入清運。又系爭棄置地點，因有另案傾倒廢棄物，經過累月混雜其中已難分辨，非如原告所稱該廢棄物已不存在，原告以此為辯實不足採。

⒌有關系爭事業廢棄物由原告自行清理，有無事實上之困難？本件原告遭罰鍰處分後，被告並以八十八年九月十八日八八龍鄉清字第一五八四二號函知原告限期文到一個月內（即八十八年十月廿四日前）清除完成，原告視若無睹，任其清除時間延滯，而未予適當清除處理，其拖延至今已逾三年，且事業廢棄物是原告所產生，應可自行分辨，如原告有心要清理，早就可清除處理，又何須拖延時日，此責任理應由原告自行承擔，何來推卸責任之情事，又將該責任加諸於政府機關身上，實未有公平。倘若事業廢棄物產生均以此模式到處任意傾倒，政府主管機關又有多少人力及財源去一一清除，被告依行政裁量對原告裁罰，督促改善，否則按日處罰，直接迅速處理，孰料原告不予理會，捨棄改善途逕，任其遭受處罰，反而提起訴願、行政訴訟救濟，依原告擅自非法傾倒事業廢棄物之事實，應予適當之處罰。

理由

一、按「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符中央主管機關之規定。」、「貯存、清除或處理一般事業廢棄物，違反第十五條規定者，處二千元以上一萬元以下罰鍰。經通知限期改善，仍未遵行者，按日連續處罰。」行為時廢棄物清理法第十五條、第二十四條固定有明文。惟「不依規定清除、處理之廢棄物，直轄市、縣（市）主管機關得命事業機構、受託清除處理廢棄物者、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，限期清除處理，逾期不為清除處理時，直轄市、縣（市）主管機關得代為清除、處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用。逾期未清償者，移送法院強制執行；主管機關得免提供擔保向法院聲請假扣押、假處分。主管機關或執行機關依前規定代為清除、處理廢棄物時，得不經土地所有人、使用人或管理人同意，強制進入公私場所進行有關採樣、檢測、清除或處理相關措施。」同法第三十四條亦有明定。其中首揭第二十四條連續處罰之規定，其目的在督促行為人排除因其違規行為所造成污染環境之現狀，以實現已履行義務之合法狀態，類似強制執行之一種手段，具有行政執行罰之性質；而為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，同法第三十四條第一項並規定主管機關對於事業機構、受託清除處理廢棄物、仲介非法清除處理廢棄物者、容許或因重大過失致廢棄物遭非法棄置於其土地之土地所有人、管理人或使用人，命限期清除處理，逾期不為清除處理時，得代為清除處理，並向其求償清理、改善及衍生之必要費用，此規定亦為強制命履行義務之方法之一，惟主管機關是否採代為清除處理之方式，有裁量權限。是主管機關對不依規定清除處理之廢棄物，採用何種方式督促違規人清除處理，始能有效維護環境免於被污染，雖有裁量決定之權。然行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然。就中所稱比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則。亦即比例原則在於要求「方法」與「目的」之均衡。採取一項措施以達成一項目的時，該方法必須合適、必要及合比例。「合適」之方法係指可以達成目的之方法；「必要」之方法，係指同樣可以達成目的之多數方法中，該方法本身之不利益為最小；「合比例」之方法，係指該方法之不利益，與達成目的之利益相權衡，不失合理之比例關係。換言之，除該行政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之。九十年一月一日施行之行政程序法第七條及第十條即依次規定：「行政行為，應依下列原則為之：

一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」、「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」亦即行政機關就其裁量權不得恣意為之，必須依義務以完成裁量，而行政機關之義務不外於確實執行法律，從而裁量之方向應該以法律所授予之範圍並考量立法之目的與個案情形，作出最妥適之決定，否則，即屬濫用權力之違法（行政訴訟法第四條第二項參照）。

二、本件原告員工陳棋水於八十八年四月二十六日，駕駛原告所有車號ＳＣ─五四二號貨車載運原告鑄造廢砂事業廢棄物傾倒於系爭土地上者僅當次一車，為兩造所不爭，並有當日拍照之現場相片附卷可稽。而原告員工陳棋水傾倒系爭廢棄物後，該土地上不斷有他人傾倒他種廢棄物，堆置壓在原告傾倒之鑄造廢砂事業廢棄物上，所有之廢棄物已混雜無法分辨，亦據被告訴訟代理人於本院行準備程序時陳述屬實，並有相片一百零二紙附原處分卷可稽。此時被告機關如命原告改善清除系爭一車之鑄造廢砂事業廢棄物，原告已甚難清楚分辨何者係其所傾倒之廢棄物。縱能分辨清除，則除需投入甚多之人力、物力外，於撬開堆置其上之營造業廢棄物時，勢必塵土飛揚，對環境衛生造成更大的危害。另原告於收受被告令原告限一個月內清除之處分後，已向被告陳報「本公司前往清除棄置之廢棄物時，因該處已設置路障，致本公司車輛無法進入，請貴所相關單位排除路障以便前往處理」，此有原告致被告之存證信函暨收件回執附本院卷足稽。原告亦曾向台灣台中地方法院聲請相對人林裕義、周憲民於其所有坐落台中縣龍井鄉○○段一六

九四、一六九四之一及之二等地號土地上，不得設置圍欄等設施，並不得有妨礙原告派員清運所傾倒之爐渣廢棄物之行為，此亦有原告所提民事聲請狀在本院卷可憑。證人林裕義於本院前審訊問時亦陳述前述土地有圍起之事實，足證原告於執行清除其所傾倒之爐渣廢棄物時，確遭地主之阻撓，惟被告於行使裁量權時，未審酌上情，執意由原告清除，並一再開立按日處罰通知單，處以每日六千元之罰鍰計四百九十二張，金額為二百九十五萬二千元，其所為行政處分顯不合適、不必要、且不合比例，揆諸上開說明，被告所欲達成之行政目的，有違前述比例原則，已有違誤。

三、被告為系爭處分時，復未考量立法目的，審究其亦為清除、處理廢棄物之執行機關，針對本案之情形，其既有行為時廢棄物清理法第三十四條第二項得不經土地所有人同意，強制進入進行清除或處理之權限，且本件原告所傾倒之廢棄物已混雜無從分辨，自應由被告依同條第一項規定代為清除處理，較能有效達成維護環境免於被污染之目的，惟其仍執意令原告清除，並一味的開單按日處罰無法單獨有效清除所傾倒廢棄物之原告，其所為處分，亦有權力濫用之違法。

四、綜上所述，被告所為連續裁罰之處分核有違誤。訴願決定未予糾正，仍予維持，亦有未合。原告執此指摘，為有理由。合將訴願決定及原處分均予撤銷，以昭適法。兩造其餘訴辯事由，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 法 官　胡　國　棟

法院書記官　蔡　宗　融