臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十二年度訴字第四六七號

臺中高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　 九十二年度訴字第四六七號

原告

甲○○

訴訟代理人

陳淑芬 律師

被告

苗栗縣政府

代表人

乙○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因農地重劃事件，原告不服內政部中華民國九十二年四月十六日台內訴字

第○九二○○○三九二○號（案號：第0000000000號）訴願決定，提起行

政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

甲、事實概要：原告所有坐落苗栗縣苑裡鎮○○段山柑尾小段第5-8、5-28、5-185、5-191地號土地，參加該縣苑裡鎮新復農地重劃區，重劃後原告分配有新復南段第88、98、100、128、130、271地號土地，該重劃分配結果，被告以九十一年一月二十八日府地劃字第九一○○○一○一六一號公告，公告期間自九十一年元月三十一日起至三月二日止在苑裡鎮公所公告三十日在案，並以同文號函檢送原有土地與新分配土地對照清冊等文件予原告，上開清冊即載明重劃後分配之新復南段第100地號土地，面積為一二四、三四平方公尺，原告並未於公告期間內對系爭新復南段第100地號土地提出異議，該重劃分配結果公告期滿確定在案。嗣新復南段東路6旁土地共有訴外人邱紹南等十一人向被告申請新復南段東路6特殊分配區用地負擔（原依土地登記簿所載持分比例計算負擔）改以重劃前分管耕地位置之區段地價計算分擔，被告依訴外人出具之同意書，准其依重劃前個人分管耕地位置之區段地價計算用地負擔，並重新調整「農地」分配面積（並未涉及建地部分），乃以九十一年七月三日府地劃字第九一○○○六○八一○號函檢送調整後土地分配對照清冊及分配圖予陳情人及原告。原告不服，以重劃前原有合法建物坐落於苗栗縣苑裡鎮○○段山柑尾小段第5-184、5-185、5-186地號土地，建築基地面積為一七三、三○平方公尺，基地形狀為長方形，重劃後分配為新復南段第100地號土地，面積為一二四、三四平方公尺，短少四九、三六平方公尺，與農地重劃條例第二十二條規定有違等由，提起訴願。案經內政部審議訴願不受理在案，原告不服，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造爭點及陳述：

壹、原告方面：

一、聲明：求為判決：㈠請求撤銷內政部台內訴字第○九二○○○三九二○號訴願決定及請求確認被告於九十一年一月二十八日以府地劃字第九一○○○一○一六一號公告為無效之行政處分及九十一年七月三日府地劃字第九一○○○六○八一○號函暨附件（新分配土地對照清冊及土地分配圖說）所為處分均無效。㈡訴訟費用由被告負擔。

二、陳述：

㈠行政程序法第一百十一條規定：「行政處分有下列情形之一者，無效：：：五、內容違背公共秩序、善良風俗者。：：七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」查：

⒈農村社區土地重劃條例第十八條第一項第一款規定：「重劃後土地分配之位置，以按重劃前原有土地相關位次分配為準，其調整分配方法如下：一重劃前已有建築物，且不妨礙重劃計畫及土地分配者，按其原有位置分配。」。

⒉農地重劃條例第二十二條第一項規定：「重劃區內同一分配區之土地辦理分配時，應按原有位次分配之。」第二項規定：「前項但書規定於左列土地辦理分配時不適用之：一重劃區重劃計畫書公告之日前已建築改良物之土地。」。

⒊建築基地法定空地分割辦法第三條規定：「建築基地之法定空地併同建築物之分割，非於分割後合於左列各款規定者，不得為之：第二款每一建築基地之建蔽率應合於規定。」第五條規定：「申請建築基地法定空地分割，應檢附直轄市、縣市主管建築機關准予分割之證明文件。」第七條規定：「直轄市或縣市主管建築機關依第五條規定核發准予分割證明，應附分割圖、標明法定空地位置及分割線，其比例尺應與地籍圖相同。」。

㈡次查：

⒈重劃前原告甲○○所有甲種建築基地，坐落苗栗縣苑裡鎮○○段山柑尾小段五－一八五號地乙筆，面積一四七平方公尺。

⒉重劃前於八十年元月間，為構築建築物居住，分別與東側毗鄰同小段五─一八六號地所有人邱文豊，西側毗鄰同小段五─一八四號地所有人邱仕鍾等兩人共同協議，取得邱仕鍾同意提供其所有五─一八四號地內如起訴狀附圖（下同）所示部分之位置及面積五九．八０平方公尺。邱文豊同意提供其所有五─一八六號地內如附圖所示部分之位置及面積十二平方公尺。連同原告所有五─一八五號地內如附圖所示部分之位置及面積一０一．一０平方公尺，共計面積一七三．七０，作為構築建築物之基地，即現在門牌苗栗縣苑裡鎮社復里六鄰六七─五號，以上有附圖使用權同意書，使用執照等為證。基上可見前揭建築基地係屬所有權及使用權混合產權關係之結構體（下稱混合產權之建築基地），迄今已逾十二年餘之久之事實。

⒊前揭混合產權之建築地上既有建築改良物（二層樓房，下同），係經被告所屬單位建設局核發使用執照之合法建築改良物（下稱合法建築改良物），則前揭混合產權之建築基地之位置、形狀及面積）包括建築物用地、法定空地等面積在內）合計一七三．七０平方公尺（下稱法定建築基地面積一七三．七０平方公尺），於法務必永久保持原狀，始得確保前揭合法建築物改良物權益，殆無疑義。故縱使必要變更或處分時，務必於事先申請建設局核定許可及依據，否則如因地形變更或法定建築基地不足等，有建築法令規定，而致構成違章建築之要件時必定遭受拆除等處分。

⒋重劃前無論分別就前揭山柑尾小段五─一八五號建築基地或前揭混合產權之建築基地而言，其基地上均既有前揭合法建築改良物之存在事實，按前揭農林社區土地重劃條例第十八條第一項第一款、農地重劃法第二十二條第二項第一款等規定，該建築物基地不必列入重劃辦理土地分配，亦即務必保持原位置、形狀、面積（即原狀，下同），以確保原有合法建築改良物權益為要旨。

㈢再查，被告辦理之苗栗縣苑裡鎮新復農地重劃：

⒈要將原告甲○○前揭山柑尾小段五─一八五號建築基地或前揭混合產權之建築基地列入重劃辦理土地分配事宜，務必應事先經其所屬建設局核定為依據，以確保前揭合法建築改良物權益為要件。孰料，竟將前揭山柑尾小段五─一八五號建築基地之位置、形狀及面積一四七平方公尺，予以調整地形分配土地為新復南段一００號建築基地之處分，其處分之位置、形狀、面積等，根本完全不符合前揭混合產權之建築基地實際狀況，造成前揭合法建築改良物，因佔用毗鄰土地或因法定建築基地面積短少約達四九．三六平方公尺之多，致變成不合法之違章建築物，明顯違背前揭農村社區土地重劃條例第十八條第一項第一款、農地重劃法第二十二條第一項第一款與建築基地法定空地分割辦法第三條、第五條、第七條等規定。

⒉原告甲○○

⑴既已取得五─一八四號地內五九．八０平方公尺同意使用權部分，被告未經原告甲○○之同意或承諾等文件為依據，擅悉數分配歸還邱仕鍾之繼承人邱富晟、邱富堂等共有。

⑵原告甲○○所有五─一八五號地內約三八．七三平方公尺，亦未經原告甲○○之同意或承諾等文件為依據，擅亦悉數分配與案外人邱文豊所有。

⑶原告甲○○所有五─一八五號地內六．三八平方公尺，亦未經原告甲○○之同意或承諾等文件為依據擅悉數分配與對造人邱富晟、邱富堂等共有。

⒊被告縱使為調整民等十宗合法建築基地（包含原告前揭混合產權建築基地乙宗在內），除未經被告建設局核定許可等違失行為外，仍以舊有五─一八五號地之地籍作為基礎，況且以未繪明現有地上之合法建築改良物位置為依據。

⒋被告自承新分配與民甲○○所有新復南段一００號建築基地東側是以現有建築改良物東側墻壁中心線為界址（亦即前揭混合產權之建築基地之東側為界址），西側本應以前揭混合產權之建築基地之西側為界址，反而以舊有山柑尾小段五二０七號地與毗鄰同小段五─一八五號地連接之舊地籍界線為界址，亦即東側以前揭法定建築基地為界址，西側則另以舊有地籍為界址，無非以同一事體，作成兩種不同之處分。

⒌被告以五─一八五號建築基地面積一四七平方公尺列入重劃辦理土地分配為新復南段一００號地面積一二四．三四平方公尺，據短少二二．六六平方公尺，另以重劃區內之田地予以補足。惟查前揭混合產權之建築基地之法定面積合計一七三．七０平方公尺，扣除已分配之新復南段一００號地面積一二四．三四平方公尺，尚不足（即短少）四九．三六平方公尺，並非短少二二．六六平方公尺。反而言之，短少之二二．六六平方公尺，應屬前揭法定建基面積一七三．七０平方公尺之一部分，於法不得移作為其他用途，故被告所為已以重劃區內之田地分配補足，亦即移作田地抵補顯然有明顯重大之瑕疵及違背公共秩序善良風俗。

⒍且毗連同樣地上既有合法建築改良物之法定建築基地，共有十宗（包括民甲○○前揭混合產權之建築基地在內），其中九宗，均按原法定建築基地之位置、形狀及面積等（亦即原狀），予以分配土地（亦即建築基地，下同），何獨原告甲○○前揭混合產權之建築基地，不按其原法定建築基地之位置、形狀及面積一七三．七０平方公尺，予以辦理分配土地（即建築基地）？

㈣綜上事實及理由以觀，被告所公告之「苑裡鎮新復社區地重劃區土地分配成果圖說」，所為分配與原告所有新復南段一００號地（即建築基地）之處分，有明顯重大瑕疵及違背公共秩序與善良風俗之行政處分至為明確。按「行政程序法」第一百十一條第七項規定，其處分無效。復按同法第一百十條第四項規定「無效之行政處分自始不生效力」。則前揭無效之行政處分，應自九十一年元月二十八日（即公告之日）起無效並不生任何效力。故無論原告有無於規定期間內提出異議或不服等，該公告仍應自公告日起（即九十一年元月二十八日起）當然自始無效，並不生任何效力。惟殊不知：

⒈被告於事後仍一再引用前揭所為無數之行政處分，於九十一年七月三日以府地劃字第九一０００六０八一０號函暨附件（就分配土地對照清冊及土地分配圖，亦即前揭失效之土地分配圖說），另為再列入調整新復南段東路六特殊分配用地負擔等之行政處分在案，顯然一而再故意重大明顯瑕疵與違背公共秩序及善良風俗之行政處分本為無效。

⒉故提起本件確認被告於九十一年元月二十八日九一府地劃字第九一０００一０一六一號公告苑裡鎮新復農地重劃區土地分配成果圖說所為分配與訴願人（即原告）所有新復南段一００號地之處分，及九十一年七月三日府地劃字第九一０００六０八一０號函暨附件（新分配土地對照清冊及土地分配圖說）所為公告處分，均無效，以符法紀。

貳、被告方面：

一、聲明：求為駁回原告之訴之判決。

二、陳述：

㈠原告起訴主張：其所有坐落本縣苑裡鎮○○段山柑尾小段第5-8、5-28、5-185、5-191地號土地，參加本縣苑裡鎮新復農地重劃區，重劃後原告分配有新復南段第88、98、100、128、130、271地號土地，該重劃分配結果，本府以九十一年一月二十八日府地劃字第九一○○○一○一六一號公告，公告期間自九十一年元月三十一日起至三月二日止在苑裡鎮公所公告三十日在案，並以同文號函檢送原有土地與新分配土地對照清冊等文件予原告，上開清冊即載明重劃後分配之新復南段第100地號土地，面積為一二四、三四平方公尺，原告並未於公告期間內對系爭新復南段第100地號土地提出異議，該重劃分配結果公告期滿確定在案。嗣新復南段東路6旁土地共有訴外人邱紹南等十一人向本府申請新復南段東路6特殊分配區用地負擔（原依土地登記簿所載持分比例計算負擔）改以重劃前分管耕地位置之區段地價計算分擔，本府依訴外人出具之同意書，准其依重劃前個人分管耕地位置之區段地價計算用地負擔，並重新調整「農地」分配面積（並未涉及建地部分），乃以九十一年七月三日府地劃字第九一○○○六○八一○號函檢送調整後土地分配對照清冊及分配圖予陳情人及原告。原告不服，以重劃前原有合法建物坐落於本縣苑裡鎮○○段山柑尾小段第5-184、5-185、5-186地號土地（按原告於訴願書內亦自承第5-184、5-186地號土地僅有使用權），建築基地面積為一

七三、三○平方公尺，基地形狀為長方形，重劃後分配為新復南段第100地號土地，面積為一二四、三四平方公尺，短少四九、三六平方公尺，與農地重劃條例第二十二條規定有違等由，提起訴願。案經內政部審議訴願不受理在案，原告不服再提起訴訟。

㈡本案原告甲○○先生陳述，本府「九十一年一月二十八日九一府地劃字第九一○○○一○一六一號函」公告，為無效之行政處分，係指本府辦理本縣苑裡鎮新復農地重劃區，有關土地分配成果，自九十一年元月三十一日起至三月二日止在苑裡鎮公所公告三十日，並以大宗掛號信郵寄重劃區內各土地所有人之無效行政處分乙節。查上函本府辦理該區農地重劃係依據農地重劃條例第二十五條規定，直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人，前項公告期間為三十日。及依據同條例施行細則第三十九條規定，縣（市）政府主管機關依本條例第二十五條規定公告之前應舉辦公聽會就土地分配初步成果，向農民說明並聽取其意見，辦理公告土地分配結果時，應檢附下列圖冊一併公告：1.土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊。2.重劃前後他項權利及限制為配圖。6.地價區段圖。前項第一款、第二款之對照清冊應以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人、他項權利人及限制登記名義人。土地所有權人對土地分配結果如有異議，依據同條例第二十六條規定，應於公告期間向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出，該管直轄市或縣（市）主管機關應予查處。即土地所有人應於公告期間敘明理由，以書面向本府提出，該書面載明土地坐落、面積、姓名、住址及身分證字號並簽名蓋章；經查原告甲○○先生亦未在公告期間內對系爭新復南段第100地號土地提出異議或不服之表示，該重劃分配結果公告期滿確定在案，本府在重劃作業程序上，依據農地重劃條例規定辦理，主張該函為有效之行政處分。

㈢本案原告甲○○先生稱重劃前原有合法建築物坐落於苗栗縣苑裡鎮○○段山柑尾小段第5-184、5-185、5-186地號土地，建築基地面積為一七三．七○平方公尺，基地形狀為長方形，重劃後分配為新復南段第一○○地號土地，面積為一二四．三四平方公尺，短少四九．三六平方公尺，與農地重劃條例第二十二條規定有違乙節，經查原告甲○○先生重劃前原有建物實際坐落地號為原告所有之5-185地號及西側部分佔用鄰地5-207地號（所有權人邱富堂、邱富晟共有土地），並非原告所稱坐落於5-184、5-185、5-186計參筆地號，合先敘明，另查上述建地，係依據同條例施行細則第三十八條第三款規定，即於辦理分配前先實施地籍調查後再據以實地測量計算面積辦理。查本案原告於重劃地籍調查時，西側與同段第5-207地號所有權人邱富堂、邱富晟，同意參照重劃前舊地籍圖為界；至於東側則與同段第5-186地號以建物之牆壁中心線為界，經依據上述指界結果，測量後其實際面積為一二四、三四平方公尺，較原有面積一四七平方公尺，短少二二、六六平方公尺，並非如原告稱減少四九、三六平方公尺。又該短少之面積二二、六六平方公尺，經本府依據同條例施行細則第三十八條第五款規定，將減少之面積，以重劃區內之耕地分配補足。

㈣有關本府以：「九十一年七月三日府地劃字第九一○○○六○八一○號函所為之處分：係為調整本縣苑裡鎮新復農地重劃區○○○○段東路六特殊分配區用地負擔以重劃前分管位置之區段地價核算，經重新繕造調整後土地分配清冊及分配圖後檢送與原告，上函之土地係指新復南段第88、98、130、271地號等四筆土地。至原告所陳述之地號新復南段第一○○地號與本府上開號函之處分無涉。」乙節，查本案係依據新復南段東路六旁土地共有訴外人邱紹南等十一人於九十一年六月十日陳情同意以重劃前分管位置之區段地價計算負擔，原告及其共有人用地負擔原依訴外人邱紹南先生等十一人之土地登記簿記載持分比例計算，本案既經訴外人同意以重劃前個人分管耕地位置之區段地價計算負擔，遂經本府重新調整『農地』分配面積，並於九十一年七月三日府地劃字第九一○○○六○八一○函復陳情人及關係人，故與原告所有新復南段第一○○地號『建地』之土地面積，確無關聯性。

㈤原告甲○○先生不服本府九十一年七月三日府地劃字第九一○○○六○八一○號函處分，前於九十一年七月二十九日提起訴願，並經內政部訴願審議委員會以九十二年四月十六日台內訴字第○九二○○○三九二○號函復訴願不受理在案。綜上述，本案訴訟顯為無理由，請判決如答辯之聲明。

理由

一、按「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：：：二、提起訴願逾法定期間或未於第五十七條但書所定期間內補送訴願書者。：：八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」訴願法第七十七條定有明文。

二、本件原告於民國九十一年七月三十日向內政部提起訴願，其訴願書載不服被告九十一年七月三日府地劃字第九一○○○六○八一○號函所為變更原合法建築基地（即坐落苗栗縣苑裡鎮○○段山柑尾小段五─一八五號地舊有基地，面積一四七平方公尺）位置、形狀、面積等處分，爰依法提起訴願，嗣於九十二年二月二十六日始更正訴願內容為「請求確認被告於九十一年一月二十八日以府地劃字第九一○○○一○一六一號公告為無效之行政處分及九十一年七月三日府地劃字第九一○○○六○八一○號函暨附件（新分配土地對照清冊及土地分配圖說）所為處分均無效。」有訴願卷附先後訴願狀可稽。

三、查被告辦理苗栗縣苑裡鎮新復農地重劃區，有關土地分配成果，自九十一年元月三十一日起至三月二日止在苑裡鎮公所以九十一年一月二十八日九一府地劃字第九一○○○一○一六一號函」公告三十日，並以大宗掛號信郵寄重劃區內各土地所有人。該函係被告辦理該區農地重劃，依據農地重劃條例第二十五條規定，直轄市或縣（市）主管機關於辦理土地分配完畢後，應即將分配結果，於重劃區所在地鄉（鎮、市、區）公所或重劃區之適當處所公告之，並以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人，前項公告期間為三十日。被告嗣又依據新復南段東路六旁土地共有訴外人邱紹南等十一人於九十一年六月十日陳情，同意以重劃前分管位置之區段地價計算負擔，原告及其共有人用地負擔原依訴外人邱紹南先生等十一人之土地登記簿記載持分比例計算，本案既經訴外人同意以重劃前個人分管耕地位置之區段地價計算負擔，被告乃重新調整『農地』分配面積，並於九十一年七月三日府地劃字第九一○○○六○八一○函將重新繕造調整後土地分配清冊及分配圖檢送與復陳情人及關係人，而該函之土地係指新復南段第88、98、130、271地號等四筆土地，亦分別有各該公告附原處分卷可憑，故與原告所有新復南段第一○○地號『建地』之土地面積，確屬無關。乃原告於民國九十一年七月三十日向內政部提起訴願，謂不服被告九十一年七月三日府地劃字第九一○○○六○八一○號函所為變更原合法建築基地，即坐落苗栗縣苑裡鎮○○段山柑尾小段五－一八五號地舊有基地，面積一四七平方公尺之位置、形狀、面積等處分，爰依法提起訴願云云，訴願決定以被告九十一年七月三日府地劃字第九一○○○六○八一○號函就原告所有坐落苗栗縣苑裡鎮○○段山柑尾小段五─一八五號地舊有基地，面積一四七平方公尺之位置、形狀、面積等並無絲毫關涉，故對該山柑段山柑尾小段五─一八五號地，並無何新處分，原告對之提起訴願，因依訴願法第七十七條第八款規定，為不受理之決定即無不合。又依據農地重劃條例施行細則第三十九條規定，縣（市）政府主管機關依本條例第二十五條規定公告之前應舉辦公聽會就土地分配初步成果，向農民說明並聽取其意見，辦理公告土地分配結果時，應檢附下列圖冊一併公告：1.土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊。2.重劃前後他項權利及限制為配圖。6.地價區段圖。前項第一款、第二款之對照清冊應以書面分別通知土地所有權人、承租人、承墾人、他項權利人及限制登記名義人。土地所有權人對土地分配結果如有異議，依據同條例第二十六條規定，應於公告期間向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出，該管直轄市或縣（市）主管機關應予查處。即土地所有人應於公告期間敘明理由，以書面向被告提出，該書面載明土地坐落、面積、姓名、住址及身分證字號並簽名蓋章；經查原告甲○○先生亦未在被告九十一年一月二十八日九一府地劃字第九一○○○一○一六一號函公告期間內對系爭新復南段第100地號土地提出異議或不服之表示，該重劃分配結果公告期滿確定在案，原告逾期始就該函向被告提起訴願，訴願決定以該函已確定，而為不受理之決定（訴願決定理由欄僅言該部分已確定），亦無不合，從而原告訴請撤銷訴願決定，核無理由。

四、次按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第六條第二項定有明文。本件原告未舉證證明其已向原處分機關即被告請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答，遽行提起本件確認被告於九十一年一月二十八日以府地劃字第九一○○○一○一六一號公告及九十一年七月三日府地劃字第九一○○○六○八一○號函暨附件（新分配土地對照清冊及土地分配圖說）所為處分均無效之訴，已屬不合法。且查原告重劃前原有建物實際坐落地號為原告所有之5-185地號及西側部分佔用鄰地5-207地號（所有權人邱富堂、邱富晟共有土地），並非原告所稱坐落於5-184、5-185、5-186計參筆地號，已經被告查明，另查上述建地，被告稱係依據農地條例施行細則第三十八條第三款規定，即於辦理分配前先實施地籍調查後再據以實地測量計算面積辦理。查本案原告於重劃地籍調查時，西側與同段第5-207地號所有權人邱富堂、邱富晟，同意參照重劃前舊地籍圖為界；至於東側則與同段第5-186地號以建物之牆壁中心線為界，有地籍調查表附卷可稽，被告依據上述指界結果，測量後其實際面積為一二四．三四平方公尺，較原有面積一四七平方公尺，短少二二．六六平方公尺，並非如原告稱減少四九、三六平方公尺。又該短少之面積二二、六六平方公尺，經被告依據同條例施行細則第三十八條第五款規定，將減少之面積，以重劃區內之耕地分配補足，亦難指內容違背公共秩序、善良風俗者或其他具有重大明顯之瑕疵。其確認被告於九十一年一月二十八日以府地劃字第九一○○○一○一六一號公告及九十一年七月三日府地劃字第九一○○○六○八一○號函暨附件（新分配土地對照清冊及土地分配圖說）所為處分均無效之訴，亦非有理由。從而，本件原告之訴均無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官 王 茂 修

法院書記官 朱 敏 諄