臺中高等行政法院 高等庭(含改制前臺中高等行政法院)九十三年度訴字第三○四號

臺中高等行政法院裁定　　　　　　　　　　　　　　　九十三年度訴字第三○四號

原告

互力船舶股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

許智捷 律師

被告

交通部臺中港務局

代表人

乙○○

訴訟代理人

羅豐胤律師

　　　　　　　　洪明儒律師

右當事人間因契約爭議事件，原告不服交通部中華民國九十三年四月二十日交訴字0

000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如左：

主文

理由

一、按原告之訴，其訴訟事件不屬於行政法院之權限或其訴不備訴訟要件者，除其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正外，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第一百零七條第一項第一款定有明文。又行政機關如居於國庫之地位與人民間成立私經濟之法律關係，雖其一方為行政機關，但該機關因該法律關係所為之意思表示並非行政處分，如人民對於該行政機關之意思表示有所爭執，仍應依民事爭訟程序解決，而不得提起行政爭訟。另「人民不服行政官署之處分，固得循訴願程序以求救濟。但行政官署就其與人民間私法關係所為之意思表示，則屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係之處分。人民對之如有爭執，應依民事訴訟程序訴請普通法院裁判。‧‧‧」（改制前行政法院五十七年度判字第四七二號判例參照）。

二、本件被告為開放臺中港港區水域（含錨泊地）進出商船之檢查人員、引水人員接送業務及商船所需之交通船業務，於民國（下同）八十一年六月十八日以中港業字第五六六九號公告，依「臺中港務局交通船、引水船業務開放民營投資須知」開放民營，採通訊投標方式，原告得標後自八十三年三月一日開始營運，並於八十五年六月與被告簽訂交通船業務契約，約定經營年限自八十三年三月一日起迄九十三年二月二十九日止共十年，契約中第四條第二項並約定：「乙方（即原告）於經營期間如無違反經營契約暨港區作業有關規定，得於經營年限期滿六個月前向甲方申請續約，如甲方（即被告）仍擬招商經營，應先與乙方協議，如乙方不能接受甲方所提續約條件，甲方得另行公開招標，惟招標條件不得低於向乙方所提之條件。」原告於前揭經營年限屆滿六個月前向被告申請依原契約條件續約十年，經被告以九十二年十二月二十九日中港業字第○九二○○一三五○六號函知原告同意以原條件與原告續約二年，並於新契約中排除優先議約之規定。原告於九十三年一月七日致函被告謂：原告對被告擬縮減續約期限為二年及除去優先議約權部分尚有爭議。被告乃以九十三年一月十五日中港業字第○九三○○○○二九○號函復原告，除重申前函意旨外，有關原告申請續約十年並保留優先議約權一節，被告歉雖同意。原告不服提起訴願，請求撤銷被告前開二函中「關於排除優先議約規定之行政處分」，並請求被告「除已同意續約二年部分外，准予以原契約條件原告另續訂契約八年」，經訴願機關以所訴核屬契約行為之爭議，非訴願所得審議之範疇，而為不予受理之決定，有上開公告、投資須知、交通船業務契約、被告函文、訴願決定書等附本院卷可稽。

三、原告不服上開訴願決定，起訴主張略以：（一）被告於九十二年十二月二十九日中港業字第○九二○○一三五○六號函及九十三年一月十五日中港業字第○九三○○○○二九○號函，就開放台中港港區水域（含錨泊地）進出商船之檢查人員、引水人員接送業務，及商船所需之交通船業務之具體事宜，作成除已同意續約二年部分外，排除優先議約規定及駁回逾二年以外之續約八年申請之行政處分，並不容原告有任何協商及表達意見之餘地，原告與被告二者間具濃厚之「強制與服從關係」，非具平等性，上開二函為中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分，原告因該行政處分之違法或不當，致損害其權利或利益，自得提起撤銷訴訟。

（二）退而言之，縱依訴願決定認本件屬契約行為之爭議，依雙階理論，有關被告審查排除原告優先議約規定及駁回逾二年以外之續約八年申請是否合法之階段，仍屬公法行為，為行政處分；至審查後另行訂立契約之債權債務問題，始屬國庫行為。（三）系爭交通船業務契約為行政契約，因其業務係提供港區安檢人員等執行公務之進出、導航標誌設備維護等，涉及港區內不特定人員及船舶進出之安全之指揮調度，又契約就交通船業之家數、船舶艘數、最低設備標準、停泊地點、營運範圍、船舶轉讓及以該契約設定質權擔保均設嚴格之限制，足見系爭契約具公益性質。另原告之收費標準及應納管理費等營運收支事實上均由被告控制管理，原告於業務之執行並無市場交易自主權，實係代替被告執行原公務而已。又被告於契約中具有行政特權、單方變更權及單方情事變更權，凡此種種皆具有行政契約之特性。系爭契約既為公法上之行政契約，則被告本於該契約所為之意思表示自為行政處分無訛。（四）系爭行政處分違反民法一般契約解釋原則、信賴保護原則、平等原則，致原告之權利及利益受有損害，爰提起撤銷訴訟及課予義務訴訟，聲明求為判決：⒈訴願決定撤銷。⒉被告於九十二年十二月二十九日中港業字第○九二○○一三五○六號函，及九十三年一月十五日中港業字第○九三○○○○二九○號函，所為關於新契約中排除優先議約規定之行政處分准予撤銷。⒊被告於九十二年十二月二十九日中港業字第○九二○○一三五○六號函，及九十三年一月十五日中港業字第○九三○○○○二九○號函，所為除已同意續約二年部分外，准予以原契約條件與原告另續訂契約八年云云。

四、經查，原告係主張依前述兩造交通船業務契約第四條第㈡款約定，原告於經營期間並無違反契約暨港區作業有關規定，且已於經營年限屆滿前六個月向被告申請續約，被告自應與原告續約十年云云，是原告乃係本於上開契約之約定請求被告履行。準此，系爭交通船業務契約之性質究行政契約或私經濟契約攸關其訴訟之審判權究屬本院或普通法院，自應先予究明。

（一）按判別行政契約或私經濟契約，應以該契約之權利義務之設定、變更及消滅等方面之變動究竟發生公法或私法上之效果為斷，其判別標準原則上應以契約之標的為準，如仍無法解決始兼以契約之目的為準（吳庚著行政法之理論與實用增訂八版第四二三頁參照）本件就契約標的而言，依其交通船業務契約約定：㈠有關雙方權利義務之「設定」者，例如關於該業務之內容｜亦即由被告開放台中港港區水域進出商船之檢查人員、引水人員接送業務及商船之交通船業務由原告經營營業。並約定其經營期間計十年（第一條）、船隻及船員管理（第二條）、收費及繳納方式（第三條，含原告應繳納之碼頭碇泊費、管理費｜即其營業收入之百分之十‧五、及其繳納期間、方式、違約金之約定及交通船基本收費標準）等項。㈡有關雙方權利義務之「變更」者，例如經營權轉租或轉讓禁止之約定（第四條第十款，並有違約金及逾期未改善收回經營權之約定）。㈢有關雙方權利義務之「消滅」者，例如約定經營期屆滿或契約終止後，原告應於三十日內將自有之經營設備移出商港區域（第四條第十一款，並有違約金之約定）。綜觀上開約定，無論從雙方權利義務之設定、變更及消滅等各方面觀之，均僅發生私法上之效果，如債權之行使、債務之履行、違約金之約定、終止契約及契約期滿回復原狀之約定等均與私法之民事契約約定無異，並未發生公法上之效果，依前開說明自應認定系爭契約為私經濟契約。況依系爭契約第五條第八款約定，就該契約所生爭議雙方合意以台中地方法院為第一審管轄法院，益見締約當時兩造亦認系爭契約純屬私法契約。

（二）至於系爭交通船業務於開放民營公告及相關投資須知對開放家數、船舶艘數、最低設備標準、停泊地點、營運範圍設有限制，又系爭交通船業務契約對於船隻及船員管理（第二條）、收費及繳納方式（第三條）、營運業務管理（第四條）等，均係依業務之需求及港區航運管理之需要，於契約訂有約定條款，原告締約與否非無自由，且違反約定時如前所述僅發生契約不履行等民事上權利義務關係，並不生公法上之權利義務關係，自不因其載送之人員係因執行公務而搭乘，或契約內有相關港區航運安全管理之約定而變更其性質為行政契約。另契約中約定系爭交通船營運及船員聘僱後應接受被告之督導、編訓；及港區發生災難時，系爭交通船應接受被告之指揮調派，協助救難；再者，被告為因應港區業務成長之需要，得要求原告增加船隻以維服務品質等，凡此均係專就港區航運安全管理之需要而特別約定，參以系爭營運契約長達十年，上開約定亦有其需要，尚非明顯偏袒被告之約定，不能據此認定系爭契約為行政契約。至原告另謂其有「導航標誌設備維護」之義務，經查未見訂明於系爭契約中，則原告以該項維護及前述載送業務涉及公益，認系爭契約為行政契約亦非可採。另系爭契約第四條第十二款雖約定：「乙方如發生重大勞資糾紛、公司改組、重整或清算等事故時，應即向甲方報備，並將發展情形隨時向甲方報告，必要時甲方得暫時接管乙方業務，乙方不得異議。」核係基於交通船業務之需要，依據契約自由原則而訂明於契約條文中，與行政程序法第一百四十七條第一、二項有關情事變更後行政契約之調整或終止之規定尚屬有間。原告謂系爭契約中被告享有「行政特權、單方變更權及單方情事變更權」等，核與系爭契約之約定未盡相符，從而原告主張系爭契約為公法上之行政契約，尚非可採。另原告聲請履勘現場及函查原告使用船舶之特殊性及耐用年限等核無必要，併此敘明。

五、至公法與私法之區別，學說上所謂「兩階段說」或「雙層理論」，係自德國學者H.P.Ipsen就公行政之補助行為所發展出之學說，依其見解，行政補助之給予含「對特定相對人是否給予補助之決定」及「實際如何履行補助」兩階段，前階段為公法性質，後階段為私法性質。故解釋上應限於行政補助事項始有上開理論之適用。查系爭交通船契約之訂定並非行政補助之給予，且締約前申請廠商資格及設備之審查悉依契約當事人被告之需求而定，並非依據政府給予補助之相關法令而定，是本件並無上開理論之適用。況原告係依據兩造前已訂立之系爭契約第四條第二款「續約條件」訴請被告履行契約，已如前述，故本件純屬後階段即履約階段之爭議，原告以「兩階段說」主張被告不同意續訂十年契約之意思表示為該學說前階段之行政處分，核非可採。另原告一方面主張系爭契約為行政契約，另一方面又主張「兩階段說」認所訂之契約為國庫行為，亦即認定系爭契約為私法契約，其前後主張亦自相矛盾，顯非可採。

六、綜上所述，系爭契約核屬私法契約，並非公法上之行政契約，被告九十二年十二月二十九日中港業字第○九二○○一三五○六號函，及九十三年一月十五日中港業字第○九三○○○○二九○號函，均係就是否與原告續約所為私法上之意思表示，並非行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分，原告訴請撤銷該二函中有關於新契約中排除優先議約之約定，其訴不備撤銷之訴之特別訴訟要件，自非合法。另原告訴請被告以原契約條件與原告另續訂契約八年部分，依上開說明亦屬私法契約之爭議，應循民事訴訟程序救濟，原告主張其性質為課予義務訴訟，並非可採，其此部分訴訟亦不合法。訴願決定駁回其訴願並無不合，原告本件行政訴訟既不合法復無從命補正，依首揭說明均應裁定駁回之。

七、依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第十款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。

臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭審 判 長 法 官　王　茂　修

法院書記官　孫 庠 熙