臺中高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年9月16日辯論終結

原告

甲○○○

原告

乙○○

原告

丙○○

原告

丁○○

原告

戊○○

共同訴訟代理人

王有民 律師

被告

彰化縣彰化市公所

代表人

己○○

訴訟代理人

徐文宗 律師

複代理人

林雅儒 律師

上列當事人間因農業用地作農業使用證明書事件，原告不服彰化縣政府中華民國98年4月6日府法訴字第0980007585號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要：緣被繼承人蔡江海於民國96年11月11日死亡，由原告繼承其持分所有之坐落彰化縣彰化市○○段79-11地號土地。原告甲○○○於97年11月3日向被告申請核發上開土地由原告分管部分之農業用地作農業使用證明書，經被告以上開土地係共有地且施設有地上建物，原告分管區域又分散為數塊，並未集中，不符行政院農業委員會97年9月26日農企字第0970153993號函為由，以97年11月21日彰市農業字第0970046337號函予以否准。原告甲○○○不服，提起訴願遞遭駁回，原告遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：

⒈原處分及訴願決定均撤銷。

⒉被告應核發原告等5人公同共有彰化市○○段79-11地號土地上如97年8月26日土地分管契約編號B（面積1.88公頃）、編號K（面積1.01897公頃）所示部分土地之農業使用證明書。

㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。

三、原告訴稱略以：

㈠被繼承人蔡江海持分所有坐落彰化縣彰化市○○段79-11地號土地（下稱系爭土地）既由原告等5人因繼承而公同共有，則關於系爭土地申請農業使用證明書之爭訟程序，依法即應由原告等5人基於公同共有關係共同為之，始符法制。

㈡按原告曾3次向被告申請核發農業用地作農業使用證明書：原告甲○○○於97年8月間曾檢附83年4月21日土地分管契約書（下稱原分管契約）向被告申請核發，然因被繼承人蔡江海原僅有12/105之持份（即B部分），嗣曾於83年11月1日再向訴外人許經濤買受12/90之持份（即K部分），被告乃以「原分管契約既有共有人變更及過世之情，則申請人應提出最新分管契約」為由，駁回該次申請。原告遂應被告之要求，積極尋求各共有人出面重新擬具土地分管契約書，經部分共有人表示原分管契約所示之分管範圍，因年代久遠而難以確認，希望能夠截彎取直以便管理，全體共有人乃依各該原有持分重新製作「土地分管契約書」並於97年8月26日辦理公證（下稱新分管契約），原告乙○○遂於97年9月3日檢附新分管契約向被告申請核發農用證明，然仍遭駁回。嗣原告甲○○○再於97年11月3日檢附新分管契約向被告申請核發，惟仍遭被告以本件原處分予以否准。是被告於本件訴訟程序中所提98年8月5日陳報狀所附被證4，應係「原告第2次申請書」，而非本件訴訟之申請書，此自被證4之發文日期為「97年10月14日」，而本件農用證明之申請日期為「97年11月3日」觀之即明，是被告所提資料容有誤會。

㈢依農業發展條例第3條第1項第12款規定，農業用地作農業使用之認定應符合三項要件：⑴符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之相關法令規定；⑵實際供農作、森林、養殖、畜牧及設置相關之農業設施或農舍使用；⑶未閒置不用。本件原告所申請者，乃就系爭土地中分管部分之農用證明書，則被告自應依上開規定，審查原告之分管部分是否符合「農業使用」之相關標準。然被告未論及此，逕以審查要件以外「分管區域應集中，且不得分散為數塊，故所請不符」等事由予以駁回，無異於法令規定要件外，自行增加法律所無之要件，原處分自有違誤。

㈣次按農業發展條例第16條第2項規定，係因土地經分割登記後即為各權利人單獨所有，為避免農地細分，故以法律限制共有人就農地之處分權能。然本件原告僅係為使物盡其用、地盡其利，故而與共有人間就系爭土地之管理方式加以約定，顯無造成「農地細分」之可能。行政院農業委員會（下稱農委會）97年9月26日農企字0970153993號函將「農地分割」之相關限制，擴張及於「農地分管」之情形，顯然不符合「農業發展條例之所以限制農地分割」之立法目的，且就人民財產權乃增加法律所無之限制，卻無法律具體明確授權，參照釋字第658號、第581號解釋意旨，顯然與憲法所揭示法律保留原則有悖。被告以該等違憲之行政函釋作為本件駁回申請之依據，自屬違法、不當。

㈤按分管契約，乃土地共有人間共同對於土地之管理方式達成合意之協議，乃私法自治、契約自由之範疇，亦為憲法第22條所保障。原告所提「分管契約」並非為分割登記而書立，自亦不生「類如申請分割登記而可能造成農地細分」等問題，然被告於法無明文之情形下，擅自限縮人民之契約自由權利，將有關「農地分割」之相關限制規定，適用於「農地分管」之情形，自係對人民之契約自由增加法律所無之限制，參照釋字第576號解釋意旨，顯有重大違憲之虞。況自土地登記謄本所載可知，系爭土地之共有人共計18人，然分管契約之分管區域僅分為12個區域，縱認「農地分割」之相關限制得適用於本件「分管協議」之情形，亦顯無被告所謂「分管契約之分管區域數，不得超過共有人數」之情形，益徵原處分之不當、違法。

㈥本件原告所提出原分管契約及新分管契約，其內所示原告分管部分，雖編號不同，然位置相同，此有原告所整理之對照圖可稽。然無論是依何份土地分管契約書，原告所分管之部分均無違規使用之情，被告亦未提出原告分管部分有違規使用之證據，依最高行政法院93年度判字第1280號判決及農委會90年7月31日（90）農企字第900010341號函，被告自應就原告所分管之部分核發農用證明。

㈦末按系爭土地上之建物（門牌號碼：彰化市延平里岸頭巷3之2號）乃他共有人曾照興所有，位於其分管之I部分土地上，且該建物乃依法取得建築執照、使用執照之合法農舍，更非被告所稱「違法施設建物」，此有證明書、使用執照及建物執照可稽，是本件原告確無違反農地農用之規定可言。

四、被告答辯略以：

㈠關於申請農業使用證明，係針對申請之土地是否作為農業使用，並未限制申請人資格，申請人得提出相關審核資料憑以辦理，無須由全體繼承人共同提出申請。是原告所提本件申請核發農業使用證明之課予義務訴訟並無合一確定必要，自應以原處分申請人即原告甲○○○始為適格之當事人，原告乙○○、丙○○、丁○○、戊○○並非本件原處分及訴願程序當事人，渠等遽以提起本件訴訟，即不合法。

㈡依最高行政法院96判1288號、高雄高等行政法院91年度訴字第938號及94年度訴字第544號判決意旨，請核發農業用地作農業使用證明書，原則上應以「每宗土地」實際使用狀況為審核標準，例外於符合農委會91年4月17日農企字第0910010038號及90年7月31日（90）農企字第900010341號函所揭示要件之情況下，始得酌情放寬每宗土地審核標準，而准許就共有土地分管部分為申請。原告提出申請後，經被告現場會勘，發現系爭土地上仍有其他共有人違規使用部分（分管圖J 部分），足見系爭土地非全數作為農業使用。則除原告得檢具：⑴違規使用之共有人簽章切結該違規使用部分之土地確為其分管；⑵附具分管區域之地籍圖，且標明其分管之位置；⑶並計算其違規面積小於或等於切結人應有持分面積之證明外，原告自不得就分管部分申請核發農業用地作農業使用證明。

㈢次依原告97年11月3日農業用地作農業使用證明申請書，原告申請農業用地做農業使用證明書係為辦理「農業發展條例第38條『農業用地之繼承、遺贈或贈與時，申請免徵遺產稅、贈與稅、田賦』」之用，此並經原告於98年7月23日庭訊時表示係為申報遺產稅而為申請。是本件審酌應否核發農業用地作農業使用證明，應以被繼承人蔡江海生前分管部分是否為農業使用之狀態為判斷。原告於98年7月23日庭訊時提出被繼承人蔡江海生前於83年4月21日與其他共有人簽訂之原分管契約，而參諸被繼承人蔡江海分管之部分為該契約所附分管圖之B、K部分，與原告所提新分管契約分管圖所標示蔡江海之分管位置即B、K部分並不相符，又新分管契約係被繼承人蔡江海死亡之後所立，則新分管契約之分管圖所載分管情形，顯非被繼承人蔡江海生前所分管之情形，是原告據此申請核發農業用地作農業使用證明，即屬無據，亦違反農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第3條第3款規定。

㈣至農委會97年9月26日農企字第0970153993號函係針對彰化縣政府所詢就申請人分管部分得否得核發農業使用證明書之審核釋疑，僅影響申請人得否取得農業用地農業使用證明書，尚非對土地分管本身之限制，原告稱上該函釋係對土地分管本身之限制，應有所誤。

㈤核發農業用地農業使用證明書與否，事涉申請人得否依農業發展條例取得憑證辦理耕地分割及辦理賦稅免徵部分，則受理申請農業使用證明自應審酌是否與農業發展條例農地利用避免細分及農地農用目的相符。農委會90年7月31日農企字第900010341號函目的亦在確保農地分割使用符合相關土地分割管制及農地農用目的，是被告受理委辦農業用地農業使用證明之核發，依上揭上級機關函轉農委會函釋意旨審核農業使用證明申請，並無違誤。

五、本件兩造之爭點為被告依行政院農業委員會97年9月26日農企字第0970153993號函，以系爭土地為共有地且施設有地上建物，原告分管區域又分散為數塊並未集中為由，否准原告所請，是否適法？

六、按本件申請事件之申請人雖僅為原告甲○○○，惟系爭土地原告分管部分係繼承蔡江海而為公同共有，其本於全體共有人之利益請求，訴訟標的對原告等須合一確定，其中一人之行為有利於共同訴訟人，其效力及於全體，於訴願程序中亦同，原告甲○○○所提起之訴願，自及於其他原告，是原告等一併提起本件之訴，自屬合法，先予敘明。又按「本條例用辭定義如下：．．．農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。．．．農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」、「依前2條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理。農業用地作農業使用之認定標準，前項之農業用地作農業使用證明書之申請、核發程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」分別為農業發展條例第3條第10款、第12款及第39條第2項所明定。次按「本辦法依農業發展條例（以下簡稱本條例）第39條第2項規定訂定之。」、「申請案件經審查符合本條例第3條第12款及本辦法第5條或第8條規定者，受理機關應核發農業用地作農業使用證明書。」農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第1條及第12條亦分別定有明文。

七、次按土地地籍係按宗編號，依每一編號登記管理（參照土地法第40及36條）。其為農業用地者，為鼓勵持續作農業使用，農業發展條例設有不課徵土地增值稅、免徵遺產稅、贈與稅、田賦之優惠規定（第37及38條），以農業用地移轉或繼承時作農業使用為要件，自須每宗地號之農業用地均作農業使用，始與優惠要件相合致，得申請主管機關核發農業用地作農業使用證明書，以利申辦賦稅優惠（最高行政法院93年度判字第1280號判決意旨參照）。另按「．．．同條例第37條及第38條明定作農業使用之農業用地，其移轉得申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅。所稱『農業使用』並於同條例第3條有明確定義。因共有土地之權屬關係較單獨所有者複雜，為保障各共有人之權益，同時兼顧前開法律規定，本會曾多次邀集內政部、財政部、法務部及各縣（市）政府開會研商，以謀適法之措施，經彙整其結論包括：㈠請共有人依法先申請農地分割為單獨所有，以使產權單純化。

㈡共有土地如無違規使用情事，且符合作農業使用之認定基準，可依規定核發農業用地作農業使用證明書；如有違規情事，應請補附『全部共有人之分管契約書』，以證明申請移轉部分為申請人所分管且無違規使用情事。㈢共有土地如有部分違規使用之情事者，可由該違規使用之共有人簽章切結該違規使用部分之土地確為其分管，並附具分管區域之地籍圖，且標明其分管之位置。如其違規面積小於或等於切結人應有持分面積，則未違規部分得以核發農業用地作農業使用證明書，以利辦理耕地所有權移轉登記及申請賦稅減免優惠。．．．」、「有關貴轄彰化市○○段79-11地號山坡地保育區農牧用地，共有人辦理公證協議分管，申請人分管部分有未經核准之畜牧設施，是否得就其餘持分分管部分核發農業用地作農業使用證明書疑義案，復請查照。說明：．．．依據耕地分割執行要點之規定，依農業發展條例第16條第1項第4款申請分割之共有耕地，其分割後之土地宗數不得超過共有人數，故分管契約之分管區域數亦應不得超過共有人數，始為合理。換言之，每一共有人之分管區域應集中，且不得分散為數塊。本案分管契約是否包括全體共有人之合意？分管契約書所載各共有人之持分面積是否與土地登記謄本所載面積符合？每一共有人之分管區域是否符合前開集中且不得分散為數塊規定？宜請查明後依本會90年7月31日（90）農企字第900010341號函釋規定，本於權責核處。」分別為行政院農業委員會90年7月31日（90）農企字第900010341號及97年9月26日農企字第0970153993號函所釋(本院卷94及71頁)。準此，主管機關農委會為保障農地各共有人之權益，同時兼顧前開法律規定，業已酌情放寬核發農業用地作農業使用證明書之規定，共有土地如無違規使用情事，且符合作農業使用之認定基準，農地共有人可依規定申請核發農業用地作農業使用證明書，然為落實農地農用規定及使農地能完整利用，並避免農地細分，共有人自己分管部分之土地雖未違規使用，惟仍應就其分管部分，不得分散為數塊，方得核發農業用地作農業使用證明書，以符法制，農委會上開函釋，並未有原告指稱有違法律保留原則之情形。

八、經查，被繼承人蔡江海持分所有系爭土地由原告等5人因繼承而公同共有，蔡江海於83年4月21日與其他土地共有人所訂立之原分管契約，原有12/105之持分，分管部分為B部分，嗣於83年11月1日再向訴外人許經濤買受同土地12/90之持分，分管部分為K部分(同卷83-91頁)，惟該2分管土地並未毗連，而分為各自之區塊土地，原告繼承後，於97年8月26日與其他土地共有人訂立新分管契約並公證，分管部分為B及K部分(同卷18-21頁)，該2部分雖仍作為農業使用，此為被告所不爭，惟2塊分管土地並未相連，而有分散之情形，與農委會上開函釋意旨不合，被告否准原告對系爭土地分管部分申請核發農地農用證明，自屬有據。

九、次論原告被繼承人蔡江海持分所有系爭土地12/105之持分，分管部分為B部分，因於83年11月1日再向訴外人許經濤買受同土地12/90之持分，分管部分為K部分，並未增加反而減少土地共有人數，分管部分亦未再增加區塊並不違反農地細分原則乙節。惟農地因共有人有多人，各共有人分管各區塊土地使用收益，係事實上之需求使然，為期農業用地完整利用及避免細分，農地共有人出賣其持分，應由分管部分之相鄰分管土地之土地共有人購買，承繼其分管範圍土地，與原分管土地相連而成新一區塊，或由非相鄰分管土地之土地共有人購得後，全體共有人再訂立新分管契約，各共有人將其土地持分面積，各分成一區塊土地，避免同一共有人分管之土地區分為2區塊以上，原告繼承蔡江海系爭土地之持分後，於97年8月26日與其他土地共有人訂立新分管契約，分管部分為B及K部分2區塊，並非集中，自有違上開農地應整體利用及避免細分原則。

十、綜上所述，原告甲○○○於97年11月3日為辦理農業發展條例第38條「農業用地之繼承、遺贈或贈與時，申請免徵遺產稅、贈與稅、田賦」，檢附新分管契約向被告申請核發系爭土地原告分管部分之農業使用證明(同卷103頁)，經被告依農委會97年9月26日農企字第0970153993號函意旨，以原告分管區域分散為數塊，予以否准(同卷13頁)，依上開規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告請求撤銷原處分及訴願決定，被告並應核發原告等公同共有系爭土地依新分管契約編號B（面積1.88公頃）、編號K（面積1.01897公頃）所示部分土地之農業使用證明書，為無理由，應予駁回。至本件原處分另以系爭土地上設有地上建物而否准原告之申請，及兩造其他主張及陳述，均與本件判結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。

、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

臺中高等行政法院第四庭