臺灣高等法院 臺中分院九十二年度重上國字第一號

台灣高等法院臺中分院民事判決　九十二年度重上國字第一號

上訴人

即被上訴人

台中縣政府

法定代理人

乙○○

即被上訴人

甲○○

即被上訴人

丁○○

被上訴人

丙○○

右當事人間請求損害賠償事件，兩造對於中華民國九十一年十月二十一日臺灣臺中地

方法院九十年度國字第一○號第一審判決提起上訴，本院於九十二年九月九日辯論終

結，茲判決如左：

主文

事實及理由

一、本件上訴人甲○○、丁○○、丙○○三人主張：建築相關法規之規定，台中縣政府對於轄內之建築物在建築前、興建中、完工申請使用執照時及供大眾住用後，均有予以逐層查驗監督並督導業主修正之責，且依建築技術規則規定，台中縣政府就建築物關於混凝土構造施工必須不定期不定時進行抽查核對，惟臺中縣向陽永照大樓，台中縣政府相關科室人員因怠於執行職務，均未依規定進行查驗，且於審查建築執照時指派資格不符之人員核發系爭建築物之建造執照，未查核出系爭建築物係借牌施作，審查使用執照時勘驗不實，均有違失等情，因其未依規定對於建築物之主要構造進行查驗，於系爭建築物施工時均未進行勘驗，明顯失職，而造成包商偷工減料之便，肇致向陽永照大樓於八十八年九月二十一日九二一大地震中，因施工混凝土品質不良、箍筋不足、模板組立時未將木屑清除及違反建築技術規則所定之水灰比等缺陷，致使系爭建築物Ａ棟部分倒塌，並壓毀斜對向即台中縣豐原市○○路第二七七、二七九、二八一、二八三、二八五號五棟建築物，致劉培真、劉張昭治二人死亡。丁○○、甲○○為劉培真之父、母，丙○○為劉張昭治之子均因而受有損害，均已向台中縣政府提出國家賠償請求書，台中縣政府拒絕賠償，爰本於國家賠償法第十一條第一項規定，提起本件國家賠償訴訟聲明求為判決：台中縣政府應給付丁○○新台幣（下同）一千一百十八萬元、甲○○一千二百零八萬元、丙○○一千九百零一萬七千三百二十元，及均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。並陳明願供擔保請准宣告假執行。原審判決台中縣政府應分別給付丁○○、甲○○各一百八十二萬五千元、丙○○六百五十一萬二千七百零一元，及均自民國九十年九月十四日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。並駁回甲○○、丁○○、丙○○等其餘之請求，甲○○、丁○○二人不服，提起上訴聲明求為判決原判決關於駁回甲○○、丁○○後開請求部份廢棄。右廢棄部份，台中縣政府應再給付甲○○一百三十七萬四千一百七十一元；再給付丁○○六十八萬二千一百零九元，及均自民國九十年九月十四日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。並請求就其勝訴部份，得免供擔保宣告假執行或酌減擔保金比例為一千分之一。

二、台中縣政府則以：台中縣政府對系爭大樓倒塌致人死亡之事故，並無任何違法失職之處，且甲○○、丁○○、丙○○三人所指之違失情形，縱然有之，亦與其損害之間無相當因果關係存在，台中縣政府自毋庸依國家賠償法第二條第二項規定，負國家賠償責任。原審判決台中縣政府應為上開給付，台中縣政府聲明不服，提起上訴，聲明求為判決如主文所示。

三、按民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之；前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序，行政訴訟法第十二條第一、二項分別定有明文。是民事訴訟之裁判，凡以行政處分是否無效或違法為據者，應由認定先決事實之行政法院為裁判後，以該確定裁判所認定之事實供為民事法院裁判時認定事實之依據，俾防止不同法院裁判結果互相牴觸之情形發生。倘前開行政爭訟程序尚未開始者，民事法院審判長應依民事訴訟法第一百九十九條第二項規定行使闡明權，曉諭當事人就前開行政處分是否無效或違法，先依行政爭訟程序確定之。本件甲○○等人提起本件國家賠償之訴，係主張台中縣政府為台中縣建築主管機關，未為確實審查建築執照及使用執照，並對施工中之建物未為勘驗，有行政違失，致系爭建築物有偷工減料之情事，導致地震中倒蹋，則關於台中縣政府之行政處分（如核發建築執照、使用執照）有無違法，本院已曉諭甲○○、丁○○、丙○○三人就前開行政處分是否違法，先依行政爭訟程序確定之，惟渠等陳明不願為行政訴訟，希望由普通法院認定之，則本院自不得就行政處分是否違法拒絕為裁判，應自為認定，核先敘明。

四、甲○○等人主張於八十八年九月二十一日發生九二一地震，惟系爭建築物竟因建商施工上之偷工減料等缺陷，造成系爭建築物強度及耐震能力不足，柱頭部位發生脆性破壞之情形，並進而使整棟大樓倒塌並壓毀被害人劉培真、劉張招治、劉慧玲及劉明東等四人所在之建築物，即原告丙○○及被害人劉張招治、劉慧玲及劉明東等四人所有或共有之門牌號碼臺中縣豐原市○○路二七七、二七九、二八

一、二八三、二八五號等五棟建築物及被害人劉明東所有之車牌號碼Ａ６─九三九五號自小客車一輛，導致在屋內之劉培真、劉張招治、劉慧玲及劉明東四人死亡等情，為被告所不爭執，並有卷附照片、土地所有權狀、建物登記簿謄本、建築物全倒證明書及戶籍謄本、行車執照等為證，堪信此部分事實為真正。

五、次本件甲○○等人主張系爭建築物，確有鋼筋箍筋施作時未按配筋圖施作，且箍筋間距過大，柱筋在同一水平面搭接、樑與間之箍筋未施作、箍筋末端圓彎直筋長度不足，混凝土澆置時滲入大量水份，又未依規範為之，致使混凝土之強度不足等施工規範之缺失，而該違反施工規範部分又為建築結構之柱、樑主要部分，致使系爭建築物結構未得以符合原結構系統設計之抗壓與耐震強度等情形，以致無法抵擋強震而倒塌，應係實情，此經原判決論述綦詳（詳參原判決理由欄六），台中縣政府上訴並未就上開認定有何爭執，本院引用原判決上開理由，不另贅述。

六、關於台中縣政府有未勘驗轄內建築施工之無怠於執行職務部份：

㈠按民國七十三年十一月七日修正前建築法第五十六條係規定：建築工程中必需勘驗部分，應由直轄市、縣 (市)( 局)主管建築機關於核定建築計畫時，指定由承造人按時申報勘驗合格後方得繼續施工。前項建築工程必須勘驗部分，由省 (市)政府於建築管理規則中定之。修正後之規定：為建築工程中必須勘驗部分，應由直轄市、縣（市）主管建築機關於核定建築計畫時，指定由承造人會同監造人按時申報後，方得繼續施工，主管建築機關得隨時勘驗之。前項建築工程必須勘驗部分、勘驗項目、勘驗方式、勘驗紀錄保存年限、申報規定及起造人、承造人、監造人應配合事項，於建築管理規則中定之。將原條文中「勘驗合格」文字刪除，其修正理由為建築工程必須勘驗部分明定由承造人會同監造人按時申報，並增訂主管建築機關得隨時勘驗監督，以簡化勘驗手續。並增加勘驗紀錄之保存，以利查考與建築之管理。台灣省建築管理規則第二十八條第一項雖明定：「建築工程必須勘驗部份，依左列施工階段辦理：一、放樣勘驗．．．。」，然同條第三項亦明確規定「申報勘驗之文件應經承造人會同監造人查核簽章後於階段工程施工前送達當地主管建築機關次日方得繼續施工。但有緊急施工之必要者，監造人或承造人得監督先行施工並於三日內報備．．．。」，從而，建築法第五十六條所謂「建築工程必須勘驗部份」，其勘驗之義務人明定為監造人、承造人（會同勘驗簽章）後將該等勘驗申報書送達主管建築機關備查次日後即可施工，足徵，現行建築法對於施工管理階段乃採行報備制。雖其後段規定「主管建築機關得隨時勘驗之」，考其立法意旨應係指主管建築機關立於監督之地位，得隨時勘驗而已，然主管建築機關並非施工勘驗之義務人甚明。雖監察院曾就為此為調查，台中縣政府曾函監察院表示：「當時該府依台灣省建築管理規則第二十八條之規定，由承造人、監造人及主任技師現場勘驗核可於申報書中簽章、負責，報府申請。該府查核其申報有無簽章後，即予備查，該府並未派員現場勘驗，為落實．．．」，監察院認上開條文之規定主管建築機關仍有隨時勘驗之職責，惟非應定期勘驗工程，而係得隨時為之，而台中縣政府未採行隨時抽查勘驗，決策顯欠妥適，行事輕忽，核有違失，有監察院函甲○○等人函件可稽（見本院卷㈠第一三０頁正反面）。按上開法條雖採報備制，由承造人會同監造人負勘驗之責，然同時輔以主管建築機關監督，以免承造人、監造未確實勘驗，則主管建築機關即不得以上開修正條文採報備制，而免除自己應負之監督義務，換言之，立法採建築施工勘驗報備制，係以建築主管機關無需定期勘驗施工工程，且基於建築主管機關人員之配制，相較於轄區中之工程之龐大，實際上亦不可能由建築主管機關人員於每次建築施工均到場勘驗，惟建築主管機關人員仍應不定期為抽查勘驗，以為監督，台中縣政府實際上對建築之勘驗均未實施，即自卸監督之責，核有行政疏失，監察院上開見解固值贊同。台中縣政府因有上開行政疏失，自有怠於執行職務，然其所怠於執行之職務並非指其未於每次施工階段皆為勘驗而未勘驗，蓋其並非勘驗之義務人，其所怠於執行之職務係指其對於全縣轄內建築之施工均未曾勘驗，行監督之責。換言之台中縣政府如有為抽查勘驗，即無怠於執行職務，如未為抽查勘驗，即有怠於執行職務。

七、台中縣政府之未不定期勘驗之怠於執行職務與甲○○等人之損害間有無相當因果關係部份：

㈠甲○○等人固然主張台中縣政府有勘驗之義務，因其未勘驗導致承造人偷工減料其間有因果關係，又因承造人之偷工減料導致系爭建物Ａ棟部分倒塌，並壓毀斜對向即台中縣豐原市○○路第二七七、二七九、二八一、二八三、二八五號五棟建築物，致劉培真、劉張昭治二人死亡，其間亦有果關係。

㈡惟所謂相當因果關係，係指無此行為，必不生此損害，有此行為，通常即足生此損害，是為有因果關係。上開理論前者為條件關係之判斷，後者為相當性之判斷。是本件應先審查前者之條件關係，即無此行為（指有抽查勘驗），是否必不生偷工減料之情事？查施工勘驗之義務人乃承造人及監造人，台中縣政府僅係監督機關，並非施工勘驗之義務人，非施工勘驗之義務人之台中縣政府，如有抽查勘驗，雖然會使承造人、監造生警惕之心，有減少偷工減料之情事，然因抽查勘驗僅係於轄區內眾多之施工建築抽查而已，台中縣政府人員有限，且既係抽查勘驗，只能就其中之一部份為抽查勘驗，此有如建造執照及雜項簽證項目之抽查（參本院卷㈠一一一頁），即每十件中抽查其中幾件，即可謂之抽查勘驗，且施工中有多項階段，並非每個階段皆需勘驗，故其中一項或幾項為勘驗亦屬抽查勘驗，尤以立法機關並未明文規定建築主管機關所得為隨時勘驗必需有何一抽查勘驗之比例或件數，則台中縣政府縱然有於轄區內建築為抽查勘驗，並不一定會抽查勘驗到本件系爭建物，且縱抽查勘驗到本件系建物，因施工有多數階段，亦不一定該次抽勘驗即查到有施工有偷工減料之情事。依邏輯推論及經驗法則，主管機關縱行監督之抽驗，並不能推論導致施工中之建築即全無偷工減料之結果，此有如海關對人員或物品之入關，負有抽查有無人員借入關之便，持毒品入關，或抽查有無以假品名為不實之輸入，雖海關人員之抽驗有使入關者生警戒之心，然因海關人員有限，待抽驗之數量龐大，並無法全數檢驗，故仍有人闖關，因此雖海關人員有抽驗，然國內毒品、走私物品仍不能盡絕其理相同，故施工勘驗之義務人承造人、監造人之未確實勘驗之因與偷工減料之果間，有因果之關係，甚為顯然，然台中縣政府之立於監督人地位，因人員不足僅負抽驗之責，其未抽查勘驗之因與承造人有無偷工減料之果間實難認有必然之關係，僅能認為建物偷工減料之果，其因為勘驗義務人承造人、監造未確實勘驗，台中縣政府之未抽查勘驗尚難認為係系爭建物偷工減料結果之必然之因，準此即難認其間有相當因果關係存在。從而甲○○等人所受之損害自與台中縣政府之未抽查勘驗之怠於執行職務之間亦難認為有相當因果關係存在。

八、甲○○等人雖又主張台中縣政府仍有下列違失：⑴於審查建築執照時指派資格不符之人員審核，為核發系爭建築物之建造執照。⑵未查核出系爭建築物係借牌施作。⑶審查使用執照時勘驗不實。惟查：

㈠關於審查建築執照時指派資格不符之人員審核，為核發系爭建築物之建造執照及未查核出系爭建築物係借牌施作部份：系爭大樓倒塌之原因，依甲○○等人自承係施工時偷工減料或違反建築成規，而審查建築執照時指派資格不符之人員審核（指應以大專畢業者為審查不得以高工畢業者為審查），然審照人員未符合規定，如被審查之內容並無不符合規定，自與系爭建物倒蹋無關，甲○○等人並未舉證台中縣政府審照時，被審查之內容有何不符合規定，僅以審照人員未符合規定為其請求之依據，難認為與其損害間有何因果關係。再台中縣政府對其未查核出系爭建築物係借牌承攬固不爭執，然系爭建築物係借牌承攬僅為一事實，借牌承攬如有相當明顯之證據為台中縣政府所知而未處理，台中縣政府固然有故意或過失，然甲○○等人並未就此為舉證，已難認為台中縣政府此部份有何故意或過失，況借牌承攬亦非必然生施工偷工減料之結果，台中縣政府縱然有故意或過失，亦與系爭建物偷工減料之果無必然之關係，亦即無相當因果關係存在甚明。

㈡審查使用執照時勘驗不實部分：按「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照，直轄市、縣（市）（局）主管建築機關，應自接到申請之日起，十日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備與設計圖樣相符者，發給使用執照．．．」建築法第七十條定有明文。經查台中縣政府抗辯系爭大樓申請使用執照後，伊有派員至現場勘查符合規定，始核發予使用執照。甲○○雖主張系爭大樓倒塌之原因，為施工混凝土品質不良，箍筋不足、模版組立木屑未清除及水灰比不符建築技規則，不應發予使用執照，然上開情事在已完工之建物中，台中縣政府承辦人員，於核發使用執照前現場勘查時所無從查悉，從而自亦難認台中縣政府於系爭大樓完工核發使用階段自有何違法失職之可言，至於甲○○等人雖謂台中縣政府自承在系爭大樓施工管理階段並無派員實地勘驗，然在對系爭大樓進行「使用執照審查表」時，就審查項目第四欄「工程每階段是否勘驗合格」欄，在「審查結果」打「○」，表示勘驗合格，明顯違反事實，更屬違反法令。然建築施工既採申報制，其勘驗義務人乃承造人及監造人，審查項目第四欄「工程每階段是否勘驗合格」欄，自應以承造人及監造人之勘驗紀錄為準，如承造人及監造人已依規定申報，並簽章表示勘驗合格，則台中縣政府如無其他情事，如有發現承造人及監造人未按時申報或無勘驗合格之紀錄，其審查時自應為打「○」，上開施工混泥土品質不良，箍筋不足、模版組立木屑未清除及水灰比不符建築技規則，既係審查使用執照時，所無從審查之事項，其責仍應歸於承造人及監造人之不實勘驗紀錄，尚不能歸責於台中縣政府審查使用執照之人員。

九、按國家賠償法第二條第二項規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同」，是基此請求國家賠償，仍需符合公務員職務上之行為有故意或過失、行為違法，致特定人自由或權利所受損害，且該違法行為與損害間具相當因果關係為其要件。本件台中縣政府核發使用執照既無違法情事，雖其有應於審查建築執照時，以大專人員為審查，未依規定為之，又其未查出有借牌情事及應於施工中為抽查勘驗，其未實施抽查勘驗，均有違失，然上開違失與甲○○等人之損害間經核均無相當因果關係存在，則渠等並不符國家賠償之請求要件，所為請求即不應准許。其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。原審判決為台中縣政府敗訴部分自有未洽。又原審為甲○○等人敗訴部份及駁回其假執行之聲請，其理由雖有不同，其結果並無不合。甲○○等人上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回其上訴。又原審判命台中縣政府給付，並為假執行之宣告，既有未洽。台中縣政府上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為有理由。自應由本院予以廢棄改判，如主文第二項所示。

十、二造其餘攻擊防禦方法，經審酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一贅述，併此敘明。

據上論結，本件台中縣政府之上訴為有理由，甲○○、丁○○之上訴，為無理由，爰判決如主文。

~B1民事第三庭審判長法　官　陳照德~B2法　官　曾謀貴~B3法　官　蔡王金全

附註：民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其法定代理人具有律師資格者，不在此限。

上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。Ｈ