臺灣臺南地方法院104年度簡字第15號

臺灣臺南地方法院行政訴訟簡易判決　　　 104年度簡字第15號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年1月19日辯論終結

原告

伍堃楠

被告

臺南市政府

代表人

賴清德

訴訟代理人

蔡崇仁

訴訟代理人

周駿宏

上列當事人間水土保持法事件，原告不服被告103年8月8日府水保字第0000000000A號函所為之處分、行政院農業委員會104年1月15日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項：原告因水土保持法事件，不服臺南市政府103年8月8日府水保字第0000000000A號函所為罰鍰新臺幣（下同）8萬元之處分、行政院農業委員會104年1月15日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，經核屬於行政訴訟法第229條第2項第2款所定因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟之行政訴訟事件，應適用行政訴訟法第2章規定之簡易訴訟程序。

貳、實體事項

一、事實概要：緣原告於53年12月7日因贈與取得臺南市○○區○○○段00000地號土地（下稱系爭土地），103年間將系爭土地上之相思木材砍伐出售。嗣被告於103年6月23日，經行政院農業委員會水土保持局通知原告土地之衛星影像有疑似違規變異點，被告所屬水利局於103年6月25日通知臺南市東山區公所（下稱東山區公所）前往調查，經東山區公所 於103年6月30日現場調查結果確有大型機具進行開發之行為，水利局遂於103年7月25日會同東山區公所及白河分局至原告土地進行查報與取締。案經被告審認原告違反水土保持法第12條第1項第1款及第33條第1項第2款規定，以103年8月8日府水保字第0000000000A號處分書處原告8萬元之罰鍰。原告不服，提起訴願，仍經訴願機關即行政院農業委員會以104年1月15日農訴字第0000000000號訴願決定駁回。原告猶未甘服，遂提起本訴訟。

二、本件原告主張：

（一）系爭土地面積88,509平方公尺，橫越數山頭，原為原告家傳祖產，長久以來皆種植林木，為方便農業使用，原告於53年12月7日因贈與取得系爭土地時，原有農業道路即有約900公尺，原告從未擅自變更上開道路之使用，更無開闢或拓寬之舉，應無擬具水土保持計畫之必要。又原處分所載原告未經核准擅自於山坡地拓寬及開闢道路，農路長度約427公尺，其中拓寬既有農路152公尺、新闢道路275公尺、平均寬度4公尺，明顯違反水土保持法相關規定等，與原有農路便道長度不符，亦與系爭土地現況實有差異；且系爭土地上原有農路平時為雜樹野草所覆蓋，空照及目測本不易發現，僅於農產收穫搬運之際，始進行原有農路清除工作，而日前因應重新造林計畫之需，搬運系爭土地上之相思木材，由訴外人何英盛清除原有農路上之雜樹野草，毫無損及系爭土地上之水土保持，亦未改變現狀，更未違法使用。

（二）被告所填載之山坡地保育利用管理查報與取締調查紀錄顯與系爭土地上之事實使用狀況不同，且被告所屬人員利用原告年老視力不佳，誘騙原告於系爭會勘紀錄背面最末段簽名，事後再恣意填載正面之相關問題，顯有入人於罪之情，應認系爭會勘紀錄實不得作為裁罰之依據。

（三）系爭土地因重新造林計畫之需，由訴外人何英盛從事系爭土地舊有道路上清除野草、搬運木材之行為，原告從未指揮或促其執行，應認被告所認定違反水土保持法之情形與原告無直接關聯，被告不應僅因原告為系爭土地之所有權人，而未探究違反水土保持法之實際行為人，遽對原告裁處罰鍰。

1、按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」、「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」、「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」，行政程序法第9條、第36條及第43條分別定有明文。又依最高行政法第100年度判字第1359號判決意旨，被告於作成行政處分前，負有依職權調查證據之義務，以證明原告確有違規事實之存在，不得因原告未提出對自己有利之資料，遽認有該違規事實之存在。

2、次按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：1、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。......。4、開發建築用地、......、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。」、「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：......。2、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」，水土保持法第4條、第12條第1項第1款、第4款、第23條第2項、第33條第1項第2款分別定有明文。準此，水土保持法第33條第1項第2款規定，處罰水土保持義務人違反同法第12條第1項第1款及第4款之行為，係水土保持義務人於山坡地，從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業及其他開挖整地行為前，未先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。亦即對於山坡地之開發先行送審水土保持計畫，並經核定之義務，係因實際經營管理行為，或對他人之經營、管理行為有所參與而發生，不得僅因其為山坡地之使用人，而對他人自行開發行為，亦要求其負有先行送審水土保持計畫核定之義務。

（四）原告復於105年1月12日提出行政訴訟辯論意旨狀，主張如下：

1、經毗鄰土地之所有權人羅清貴證稱：「問：是否有使用該地？答：有，我當兵回來後（約64年）左右，就在此種植柑橘。問：有無現行之產業道路？答：有，這些道路是我開闢的。問：現有之道路及以前之道路有否拓寬？答：沒有。問：此道路是否有新開闢之道路？答：都是舊有的道路。」，顯見系爭土地上產業道路之使用距今已逾40年之久。

2、訴外人何英盛亦證稱：「問：是否曾於此地工作？答：去年7、8月間。問：作何工作？答：整地與準備造林......。問：有無拓寬原來之產業道路？答：沒有，只有將雜草及雜樹撥開。問：有無在舊道路之盡頭新闢道路（提示照片，並告以要旨）？答：舊路跡將雜草、樹木除去後就呈現照片上之道路。......。問：是否受雇於原告？或以現場採收之木材抵用薪資？答：有受雇於原告，但沒有費用，是以後造林後，再行抵償。」等語，足徵原告既未擅自改變上開道路之使用，更未有新闢或拓寬之舉，應無擬具水土保持計畫之必要。

3、被告及訴願機關均未依職權調查證據，以確認原告是否有違反水土保持法之事實，更刻意忽視原告所提相關訊息，誘騙原告於不實之系爭會勘紀錄上簽名，以及訴外人何英盛清除系爭土地原有農路便道上之野草雜樹情事，僅憑被告機關會勘當時原有農路之外觀，遽認原告所為，且依104年8月4日言詞辯論筆錄：「法官：公告山坡地、森林區之依據範圍為何？被告訴訟代理人：基本是以山坡地的坡度及其他因素，其餘我們再行陳報。......。法官：到場勘驗時是否有發現原告有伐木之情形？被告訴訟代理人：沒有。......。法官：會勘紀錄為何？被告訴訟代理人：在證據四、證據九有現場勘驗照片，第六頁有原告伐木的照片（按：原告既無伐木情形，如何有原告伐木的照片？）......。法官：公告列管為山坡地是否有通知地主？被告訴訟代理人：沒有，因為山坡地範圍甚廣所以並沒有一一通知地主，只有依公告。法官：被告當初之公告係依何方式公告？被告訴訟代理人：並不是我們公告的，是農委會公告的。如要詳盡我們需要查證後，另行陳報。法官：人民如何查證？被告訴訟代理人：在網路上可以查詢的到。」等語，足徵本件被告縱有公告系爭土地為列管山坡地，然因原告為年逾八旬之人，根本無法得知上情，如何遵守水土保持法相關規定？被告卻逕依違反水土保持法第12條第1項第1款對原告裁處罰鍰，與法尚有未合。

（五）原告並主張聲明：

1、訴願決定及原處分均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

三、被告則答辯以：

（一）按水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、第12條第1項第1款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：1、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。」、第23條第1項規定：「未依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；......。」、第33條第1項第2款及第2項規定：「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：......。2、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」、「前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」。次按臺南市政府處理違反水土保持法案件統一裁罰基準表，違反水土保持法第12條第1項第1款及第33條第1項第2款規定，應裁處新臺幣8萬元罰鍰。

（二）經被告人員以手持式GPS設備及測距儀現場測量，原告土地上之既有農路涉及拓寬部分長度達152公尺，平均路寬4公尺；新闢農路部分長度為275公尺，平均路寬4公尺，依據92年、97年航照圖及水利局現地勘查結果判定，皆非原有道路。原告所稱之約900公尺既有園內作業道僅有部分（拓寬農路152公尺）與本次違規範圍重疊，水利局量測違規農路與原告所謂既有農路實屬不同範圍，並無原告所稱調查與現況不符之情形。是以，依水土保持法第12條第1項第4款規定，原告應先擬具水土保持計畫送主管機關核定後始得為之。

（三）被告製作之山坡地保育利用管理查報與取締調查紀錄共有正、反兩面，正面第7點現場調查情形係利用手持式GPS設備及測距儀現場測量後填載，第8點至第12點係逐一詢問原告後填載，並依反面第14點請原告親閱無訛後始簽名，原告所稱係遭誘騙於調查紀錄背面簽名，事後再恣意填載正面相關資料云云，實甚未符。

（四）原告為系爭土地之所有權人及實際經營使用權人，屬水土保持法第4條所稱之水土保持義務人，若有實施水土保持法第12條第1項各款之行為，應先擬具水土保持計畫送主管機關核定後始得為之，然原告卻未依法申請即逕行為之，且原告於103年7月25日水利局前往取締時即陳述係因翻耕所需委託廠商施作，依水利局勘查結果，原告為於系爭土地內砍伐及運送相思木材，開闢施工便道，造成邊坡嚴重裸露，部分餘土往下邊坡堆置，原告未經核准擅自拓寬及新闢農路之違規行為，皆已確實違反水土保持法第12條第1項第1款規定，被告依水土保持法第33條第1項第2款規定裁處原告罰鍰8萬元，於法尚無不合。

（五）被告並聲明：

1、原告之訴駁回。

2、訴訟費用由原告負擔。

四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有臺南市政府103年8月8日府水保字第0000000000A號處分書影本、行政院農業委員會104年1月15日農訴字第0000000000號訴願決定書影本、行政院農業委員會水土保持局103年6月23日水保防字第0000000000號函影本、臺南市政府水利局103年6月25日南市水保字第0000000000號函影本、臺南市東山區公所103年7月2日所農及建字第0000000000號函影本、臺南市水利局103年7月25日山坡地保育利用管理查報與取締調查紀錄、臺南市政府處理違反水土保持法案件統一裁罰基準表、92及97年航照圖、水利局現地勘查結果、103年7月25日查報取締過程照片4張、現場勘查照片14張、行政院農業委員會98年8月4日農授水保字第0000000000號公告影本、原台南縣東山鄉山坡地地段明細表影本等附於本院卷可稽，洵堪認定為真實。本件之爭點為：原告是否知道系爭土地是保育山坡地而在系爭土地上擅自拓寬及開闢農路？

五、本院之判斷：

（一）按「…三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：（一）標高在一百公尺以上者。（二）標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。…」、「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、第12條第1項第1款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：1、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。」、第23條第1項規定：「未依第12條至第14條規定之一所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護者，除依第33條規定按次分別處罰外，由主管機關會同目的事業主管機關通知水土保持義務人限期改正；......。」、「有下列情形之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：..... .。

2、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」、「前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」。水土保持法第3條第3款、第4條、第12條第1項第1款、第23條第1項規定、第33條第1項第2款及第2項分別定有明文；又臺南市政府處理違反水土保持法案件統一裁罰基準表，違反水土保持法第12條第1項第1款及第33條第1項第2款規定，應裁處新臺幣8萬元罰鍰。

（二）經查，本件系爭之土地確屬行政院農業委員會依法公告有案之山坡地等情，有被告提出之98年8月4日農授水保字第0000000000號公告影本在卷足憑（見本院卷第100頁）。且原告所提出系爭土地之登記簿謄本，其使用區分亦載明係「山坡地保育區」至明，亦有系爭土地之登記簿謄本附卷可證（見本院卷第14頁）原告於103年7月25日與臺南市水利局人員會勘時，亦陳稱知道在公私土地上有開挖整地行為要申請水保計畫，翻耕要申請備查等語，顯見原告對於系爭土地係屬山坡地一節應有所知。尚非不知情而開闢整修。是以，被告主張：「縱有公告系爭土地為列管山坡地，然因原告為年逾八旬之人，根本無法得知上情，如何遵守水土保持法相關規定？被告卻逕依違反水土保持法第12條第1項第1款對原告裁處罰鍰，與法尚有未合。」云云，應係卸責之詞，不足採信。雖然，水土保持法上「山坡地」之核定，嚴重限制土地所有權人對於土地開發利用之權利。性質上為行政機關所為對人民權利限制之負有負擔之行政處分，且受處分之相對人具屬土地登記之所有權人，有確定之相對人，關係人民權利至巨。水土保持法規定行政機關僅以「一般處分」之公告方式為送達，致土地所有權人未能有充分之資訊得知所受處分，或因未收受書面之送達，致未能適時提訴願等救濟程序，對人民財產權之保障是否週延？或有疑義，然此乃立法政策上之問題。非本院所能究。併予敘明。

（三）本件原告確於系爭土地，有新闢農路長度為275公尺，平均路寬4公尺及拓寬農路長度達152公尺，平均路寬4公尺，且此部分與原告所稱之既有農路屬不同範圍等情，有臺南市水利局103年7月25日山坡地保育利用管理查報與取締調查紀錄與比對92年、97年航照圖附卷至明（本院卷第48、55、56頁）。且參之103年7月25日會勘當場之照片，可知系爭土地上確於無舊有道路痕跡上，砍伐林木開闢道路，有大量鏟除道路邊坡土壤與林木，並有大量之林木堆積現場之情形；此與原告所稱「僅於農產收穫搬運之際，始進行原有農路清除工作，而日前因應重新造林計畫之需，搬運系爭土地上之相思木材，由訴外人何英盛清除原有農路上之雜樹野草，毫無損及系爭土地上之水土保持，亦未改變現狀，更未違法使用。」云云，迴不相同，證人羅清貴與何英盛亦附和此情為證，顯無足採。此有現場照片18幀在卷足參（本院卷第58至63頁）。原告於系爭土地上既有開挖土壞整修道路並砍伐林木，於山坡地之保育與水土保持至有影響，自應於開發利用前依上揭規定，先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。原告未依規定送請核定，即擅自開闢及拓寬道路之行為，即應該當水土保持法上開違章行為。況且，縱如原告所稱僅有「清除原有農路上之雜樹野草，」云云，但本條款所定含「開發利用所需之修築農路或整坡作業。」即整修農路等，均屬應先提出水土保持計畫送請核定之行為。是以，本件原告所為，即屬未經核准擅自拓寬及新闢農路之違規行為，皆已確實違反水土保持法第12條第1項第1款規定，被告依水土保持法第33條第1項第2款規定裁處原告罰鍰8萬元，於法尚無不合。原告另稱被告所屬人員利用原告年老視力不佳，誘騙原告於系爭會勘紀錄背面最末段簽名，事後再恣意填載正面之相關問題，顯有入人於罪之情，應認系爭會勘紀錄實不得作為裁罰之依據云云。惟原告究受如何之誘騙及視力不佳有如何之影響，均未據原告詳為說明或提出相關之證據，其泛稱「受誘騙」云云，即難採信。

六、本件判決基礎己臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後，核於判決結果不生影響，爰不逐一論述，附予敘明。

七、本件第一審裁判費用為2,000元，應由原告負擔，爰確定第一審訴訟費用額如主文第2項所示。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段判決如主文。