臺灣臺南地方法院105年度簡字第31號

臺灣臺南地方法院行政訴訟簡易判決　　　 105年度簡字第31號

　　　　　　　　　　　　　　　 民國105年12月13日辯論終結

原告

財政部國有財產署南區分署

代表人

黃莉莉

訴訟代理人

林秀娟

複代理人

曾友和

被告

臺南市政府環境保護局

代表人

李賢衛

訴訟代理人

吳文輝

　　　　　　吳錫政

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府105年3月2日府法濟字第1050193122號訴願決定（原處分為臺南市政府環境保護局104年11月17日環稽廢裁字第000000000號裁處書），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序事項本件係原告因不服行政機關所為新台幣（下同）40萬元以下罰鍰之處分而涉訟，依行政訴訟法第229條第1項及第2項第2款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，並適用簡易程序，合先敘明。

貳、實體事項

一、事實摘要：原處分機關之稽查人員於104年10月6日執行登革熱專案巡檢稽查，於原告經管之台南市○區○○段00000000地號國有土地（下稱系爭土地）上門牌號碼為台南市○區○○街00巷00號建物（下稱系爭建物）內，發現肥皂盒內有積水且孳生孑孓，現場採樣並錄影存證，後以違反廢棄物清理法（下稱廢清法）第27條第11款暨臺南市100年1月13日環管字第10000507350號公告規定，於104年11月17日開立環稽廢裁字第000000000號執行違反廢棄物清理法案件裁處書，依同法第50條裁處原告新臺幣3,000元罰緩。原告對此處分不服，即於104年12月17日向臺南市政府提起訴願，臺南市政府則於105年2月19日以府法濟字第1050193122號訴願決定書駁回原告之訴願，原告對此仍有不服，即於105年5月3日向本院提起本件行政訴訟。

二、原告主張：系爭建物坐落於北區延平段0000-000號國有非公用土地（下稱系爭土地），原告係基於私權關係管理國有非公用土地，系爭建物之所有權人為蔣浩明，被告於104年11月5日環字第1040111452號函覆略以:系爭建物目前無人居住，亦無大門遮掩，且屋頂破損；經查訪鄰居表示該址已多年無人居住，且告知原告有派員到場清理環境，再查詢北區區公所該址門牌無人入戶，遽認原告應負起管理督導之責。然系爭建物非原告所經管之國有房屋，縱現況無人居住且該址門牌無人入戶，系爭建物仍屬民眾私人財產，原告無事實上實際管領力，前派員到場清理環境係因火災維護公共衛生代為清理，應以系爭建物之所有權人負責清理屋內廢棄物及環境髒亂責任。違反廢棄物清理法之裁罰應基於行為人責任優先於狀態責任之法理，先釐清並追查行為人，且廢棄物清理法第27條規定係屬行為罰，應以實際行為人為處罰對象；原告非造成環境髒亂情形之行為人，違反地點亦在私有建物所有人之管領範圍內，行政機關裁罰時應以具有管理權能及實際負責之人為裁罰，未查明使用人及管理人，逕以土地所有人為裁罰對象，係誤用廢棄物清理法。稽查時之錄影畫面亦無法證明原告即為行為人，不得僅因系爭建物坐落於國有非公用土地，即認定原告為違規行為人，否則顯與立法目的有違。現有環保法法規並無課予土地所有權人有防止他人在其土地上傾倒廢棄物之義務，原告縱有疏於注意致其所有土地遭他人不法堆放廢棄物，亦難認原告有違反法律上之義務可言，顯然原行政處分機關對依法負有防止義務之行為主體涵攝錯誤，誤課予原告即土地所有權人有防止他人放置空瓶等或其他積水容器之義務等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被告答辯則以：被告於104年10月6日執行登革熱專案稽查時，於系爭建物內發現棄置肥皂盒有積水未妥善清理致生孑孓，有事實足認有孳生病媒蚊幼蟲之虞，被告現場進行孑孓採樣，確認原告所管理之空屋內，棄置肥皂盒有積水未妥善清理，並攝錄影存證，以違反清理法第27條第11款及第50條第3款規定暨臺南市政府100年1月13日南市府環管字第00000000000號公告裁罰新臺幣3,000元罰緩，現場稽查錄影、照片及裁處書可稽。次按行政程序法第43條規定行政機關為處分或其他行政行為應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人；被告於104年10月6日稽查當時，經查訪對面鄰居表示該址已多年無人居住，屋頂破損且無大門遮掩，可任由人進出，且鄰居亦告知原告均有定期派員清理環境（原告亦承認有派員清理），復查詢北區戶政事務所該址門牌無人入籍；十多年前發生氣爆火災後原住戶即遷離。原告以基於維護公共衛生為由代為清理，卻又爭論行為人為佔用人蔣浩明，並表示事後將向系爭建物之所有人求償費用實為不當。國有地遭佔用多年，發生火災迄今無人居住，原告自應善盡土地所有權人管理之責，清理系爭建物之積水容器，且臺南市政府為抑制登革熱疫情，一再呼籲加強環境衛生管理，原告任其孳生孑孓，違規事實明確等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件事實概要欄所載之事實，除後列爭點外，業經兩造各自陳述在卷，並有原處分影本、訴願決定書影本、廢清法第27條第11款公告、臺南市政府環境保護局104年10月6日稽查照片、臺南市政府環境保護局104年10月20日環稽字第104109102號通知陳述意見函、104年10月22日通知陳述意見函送達證書、財政部國有財產署南區分署陳述意見書、臺南市政府環境保護局104年11月5日環稽字第1040114152號覆陳述意見書函、臺南市政府環境保護局104年11月17日環稽廢裁字第1041144205號裁處書、104年11月19裁處書之送達證書、種部國有財產署南區分署訴願書、臺南市政府環境保護局104年12月28日環稽字第1040134661號函訴願答辯書及台南市政府105年3月2日府法濟字第1050193122函訴願決定函等附卷可參，洵堪認定為真實。本件爭點應為：(一)就系爭建物有管領能力者為何者？(二)系爭土地上未妥善清理是否有構成上開廢清法所規定於指定清除地區內所嚴禁之行為？

五、本院之判斷：

（一）按廢清法第27條乃規定在指定清除地區內嚴禁有下列行為：十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。參以臺南市政府100年1月13日南市府環管字第10000507350號公告係依據廢清法第27條第11款之規定，亦公告何為該款所謂之污染環境行為，公告事項內容為：「一、未妥善清理下列處所或容器，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞者，為汙染行為：（一）建築物地下室或其他積水處（二）空瓶、空罐、保麗龍容器、椰子殼、花瓶、花盆、貯水槽、廢輪胎或其他積水容器」。同法第50條則規定有下列情形之一者，處新臺幣1千2百元以上6千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：三、為第27條各款行為之一；。而參以原處分即係依據該等規定裁罰原告。

（二）原告對系爭建物具有直接管領力。查系爭土地為被告本於私權關係管理，已為兩造所不爭執。另原告雖主張系爭土地上之系爭建物，所有權人為蔣浩明，應以所有權人抑或是其繼承人即行為責任人為處罰對象等語，此部分業經被告提出台灣電力公司台南營業處於105年8月8日台南字第1051296340號函覆臺南市政府環境保護局略以:系爭建物電錶電號於79年申辦過戶為蔣浩明，並於94年10月終止供電契約。又臺南市北區戶政事務所105年8月1日南市北戶字第1050083462號函覆臺南市政府環境保護局之戶籍資料（見本院卷第71頁），該址門牌自88年即無人入籍，又蔣浩明係設籍於臺南市○區○○路000巷00號二樓之1，且已於93年6月28日死亡，是故系爭建物除系爭土地所有權人即原告以外，並無其他具有管領能力之管理人、使用人，先予說明。

（三）原告未盡妥善清理之責，應構成於指定清除地區內所嚴禁之行為。

1.經查，被告所屬稽查人員於104年10月6日前往系爭建物稽查，現場查察時拍攝之彩色照片（見本院卷第28頁反面）顯示，系爭建物不僅無大門可任人進出，建物內已成如廢墟無人居住（原告亦自承火災過後有派員清理），且有肥皂盒等其他儲水容器棄置於系爭建物內，環境可稱雜亂，系爭建物依一般常理、經驗法則觀之，確實呈廢墟狀且現場容器積水的確會孳生病媒蚊，有礙公共衛生，系爭建物多年無人居住已無直接管領力之人，而原告為系爭國有土地之管理人，對棄置之系爭建物自有管領力，應負責維持該處之整潔已如前述，惟原告未妥善清理其管理土地上之積水容器致孳生病媒蚊，是故原告違反廢棄物清理法第27條第11款規定之事實，甚為明確，被告依同法第50條第3款規定予以裁罰，自屬有據。

2.復按「…法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許…。惟在母法概括授權情形下，行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷。」（釋字第480號解釋理由書意旨可資參照）。次按「…其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。」（釋字第612號解釋意旨亦可參照）再按「…法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定……立法使用抽象概念者，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。」（釋字第432號解釋意旨可資參照）。準此，廢清法第27 條第11款授權主管機關所為之公告是否違反授權明確性原則，仍應就該等公告內容之整體為綜合判斷。

3.原告雖主張廢清法第27條規定係行為罰，依據第27條第11款授權之臺南市政府100年1月13日南市府環管字第00000000000號公告課予原告清理義務，係超越母法之授權範圍。然考廢清法之立法目的，依廢清法第1條規定「為有效清除處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」，第27條規定，即係為維護國民健康所制定第一至第十款之污染環境行為，為避免掛一漏萬，並於第11款規定概括條款，透過行政機關公告相類似污染環境行為，以補立法之不足，觀諸該公告之污染環境行為，係規範有管領力之人未妥善清理積水處或積水容器，則構成污染環境行為，顯係為確保公共衛生，規定何為污染環境之行為。廢清法第27條條文中所列舉為積極作為，而臺南市政府之公告係規範有管領力者卻未妥善清理環境之不作為，兩者皆屬污染環境之行為自有規範之必要，就廢清法整體之關聯意義通盤觀察，顯見立法者為達成廢清法所欲保障公共衛生之目的，已明確授權主管機關，就其他污染環境行為為公告，藉以防止環境髒亂，從而，該臺南市政府之公告自與授權明確性原則、民主及法治原則無違，原告所稱自不足採。本件原告未盡清理之責之不作為，即屬義務之違反，縱課以狀態責任，其目的與廢清法之上揭立法意旨亦無違背。

六、綜上所述，原告主張均無足採，從而被告以原告所有之系爭土地上有棄置肥皂盒積水並孳生病媒蚊幼蟲，違反廢棄物清理法第27條第11款規定，而依同法第50條第3款規定，裁處3,000元罰鍰，認事用法均無違誤，從而，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。