最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1156號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1156號

上訴人

林吉山

上訴人

林郡英

上訴人

陳世芳

上訴人

陳世雄

上訴人

陳黃色篙

上訴人

陳中和

上訴人

陳天和

上訴人

蕭景盛

上訴人

陳阿田

上訴人

白銘宏

上訴人

陳振聲

上訴人

張双竹

上訴人

楊榮忠

上訴人

余東碧

上訴人

鄭姜火珠

上訴人

鄭秀英

上訴人

陳楊鴛鴦

上訴人

陳憲輝

上訴人

劉碧珠

上訴人

簡秀美

上訴人

陳李足

上訴人

白光宏

上訴人

林黃純

上訴人

陳國彰

上訴人

黃清達

上訴人

莊李枔

上訴人

陳湯花

上訴人

陳張碧雲

上訴人

陳福樹

上訴人

蕭鐵夫

上訴人

蕭榮慾

上訴人

白秀英

上訴人

楊宗枲

上訴人

紀金蘭

上訴人

王麗粉

上訴人

江源鎮

上訴人

徐月雲

上訴人

鄭乾恩

上訴人

黃麗貞

上訴人

廖林素玉

上訴人

林吉宏

上訴人

林忠義

上訴人

陳德昌

上訴人

吳金鳳

上訴人

陳曉璇

上訴人

邱淑青

上訴人

曾琬媚

上訴人

曾郁閔

上訴人

古寶玉

上訴人

古捷安

上訴人

古寶月

上訴人

古寶鳳

上訴人

古捷發

上訴人

古寶華

上訴人

王碧穩

上訴人

王重裕

上訴人

王貞分

上訴人

王玫分

上訴人

王俊傑

上訴人

羅雅芳

上訴人

羅偉倫

上訴人

羅惠茹

上訴人

羅宇桓

上訴人

江源明

上訴人

江源慶

上訴人

江永滄

上訴人

李紀鋒

上訴人

李信融

上訴人

李雨純

上訴人

鄭碧容

上訴人

鄭碧芽

上訴人

鄭義專

上訴人

鄭碧月

上訴人

鄭嘉政

上訴人

鄭嘉錦

上訴人

鄭瓊玉

上訴人

陳燈旺

上訴人

陳美雅

上訴人

陳燈明

上訴人

陳黃秀月

上訴人

聖雄營造有限公司

代表人

湯漢雄

共同訴訟代理人

林萬生 律師

被上訴人

內政部

代表人

江宜樺

參加人

南投縣政府

代表人

李朝卿

上列當事人間收回被徵收土地事件，上訴人對於中華民國99年3月31日臺中高等行政法院98年度訴更一字第4號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、參加人為辦理水里都市計畫文二國民小學工程，需用坐落南投縣水里鄉○○段1142地號等71筆土地，報經臺灣省政府核准徵收及一併徵收其地上物，交由參加人公告徵收在案。嗣上訴人於民國92年6月30日以參加人於徵收土地後未依徵收計畫期限使用，亦未依核准徵收原定興辦事業使用等情，向參加人申請收回土地。經參加人報經被上訴人函復同意不予發還後，據以函復上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院94年度訴字第50號判決駁回。上訴人不服，提起上訴，復經本院97年度判字第1105號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理，為原審法院判決駁回，而提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：南投縣水里鄉都市計畫於58年9月19日公告實施，其中上訴人原有之「文二」國小預定地，經參加人聲請徵收，逾15年未依徵收計畫使用，亦未依核准徵收原定興辦事業使用，被上訴人及參加人，迄92年6月20日止，均未編列興建國民小學之預算，根本無法進行興建國民小學之主體工程，此顯非可歸責於上訴人之事由，縱上訴人等未進行陳情，亦無法為主體工程之興建，故系爭土地未依限開始使用，並非可歸責於上訴人。另迄92年6月20日期限屆滿止，尚有坐落水里鄉○○段1251、1253、1253之1、1253之2、1253之3、1253之4等地號土地約6,000平方公尺並未徵收，故無法依原定計畫使用已徵收部分之土地。此未為徵收之事由，亦非可歸責於上訴人等之事由。上揭土地並不適宜興建國民小學，亦無興建國民小學之需要。在水里鄉都市計畫區內，現有「文一」南投縣成城國民小學、「文三」南投縣水里國民小學，其中成城國小，學生人數平均負成長達35%以上。現有學校教室，已有多數閒置，並無增設文二國小之需要。再就人口消長而言，91年南投縣水里鄉人口，較之60年人口，負成長達30%以上。水里鄉純為山區農村，人口顯無可能增長。依照都市計畫定期通盤檢討實施辦法第11條之規定，國民小學每一學校服務半徑以不逾600公尺為原則，依此標準規定，則文二國小預定地，實際均在成城國小及水里國小服務區600公尺距離之內，是以文二國小預定地並無另行設立國民小學之必要。又文二國小預定地，位於城中村水里溪堤防路北岸下，地基與水里溪床平行地勢低窪，現有都市○○○○道路（即原省道台16線）貫穿其○○○區○○道路二側，且為水里鄉○○○○○○○○道台16線公路與省道舊台16線之交岔路口，車輛往來川流不息，噪音不絕於耳，根本不適合設立學校於此。再就國小用地標準而言，依照上列實施辦法規定，國小每校面積不得小於2公頃，5萬人口以下者，每千人口以0.2公頃為準。以成城國小與水里國小現有土地面積合計3.85公頃，成城國小、水里國小服務學區，人口計14,924人，以每千人口0.2公頃土地，僅需3公頃學校用地，現有成城國小、水里國小用地，計有3.85公頃，已足足有餘。況參加人近數十年來，亦均缺增建國小之經費，自不宜徒為58年所定已不合時宜之計畫，再浪費公帑等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定、被上訴人應作成准許上訴人照原徵收價額收回因南投縣水里都市計畫「文二」國民小學預定土地而遭徵收之土地之行政處分。

三、被上訴人則以：系爭土地自77年6月20日開始徵收後，即規劃興建學校事宜，於83年辦理整地工程發包作業，並與廠商簽約完畢，且水里國小曾函請占住戶於83年5月3日搬遷。惟於欲進行整地相關事宜之際，卻因原土地部分所有權人拒絕搬遷強烈抗爭陳情，參加人遂依南投縣縣務會議決議事項，除現有違建外，其餘立即停工維持現狀。南投縣政府經縣議會審議通過於91年度、92年度預算編列設校計畫經費，設校計畫並經簽奉核准。嗣參加人為依徵收計畫期限開闢使用，於91年度即編列預算擬興設教育設施工程，並於計畫期限內數次函請占用戶搬遷及移除地上物，皆未搬遷，且原土地所有權人對參加人欲進行整地工程予以阻擾及抗爭，係可歸責於原土地所有權人或使用人，又參加人亦於計畫期限內（92年6月19日）開工動土，揆諸土地徵收條例第61條、土地法第219條第1項及第3項、都市計畫法第83條規定及被上訴人84年9月26日台（84）內地字第8488181號函、行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函所釋，被上訴人以93年4月2日台內地字第0930008686號函同意參加人所擬意見，核定不予發還土地及其土地改良物，依法並無不合。至本件用地不適合設立學校乙節，涉及都市計畫是否應予檢討變更事宜，應屬另一事件。又本件自徵收開始，參加人即規劃興建學校，惟83年原土地所有權人拒絕搬遷強烈抗爭陳情，其欲循都市計畫變更該用地，92年該府再規劃動工整地事宜，然原土地所有權人仍據地抗爭，該府不得已乃在現場與原土地所有權人協調。本件雖無事證顯示上訴人全體確曾現身各次抗爭活動，然其多數拒不搬遷之立場甚明，實係各以消極或積極之方式，阻撓妨礙整體徵收計畫之實現，故均可認有歸責之原因，且與系爭土地未能依計畫使用，具因果關係，參照本院95年度判字第1397號判決及臺北高等行政法院98年度訴更一字第5號判決意旨，系爭土地不能開始使用係應歸責於同一徵收計畫之原土地所有權人等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、參加人陳述略以：參加人花費鉅資規劃徵收取得系爭土地，就是要作為學校使用，十餘年來無法執行建校工作，確係因上訴人一再透過民意機關關切阻撓，又於參加人為現場施工執行時，以各種手段阻擋施工機具進入現場，而依渠等全部人員均於現場親自或委由親人協議及簽署協議書之情形觀察，應認全部均有參與阻撓工程施工的行為，亦即上訴人均應負系爭徵收土地無法按徵收計劃使用之責任。系爭徵收土地既因上訴人之原因導致無法依徵收計劃為施工及使用，依土地法第219條第3項規定，上訴人自不得以參加人未依期限使用系爭土地為理由，請求按照原徵收價額買回土地，從而有關徵收計劃有關「自77年6月20日起至92年6月20日之間完工」之記載，即無論述必要。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件係於土地徵收條例施行前公告徵收之案件，依其原核准徵收土地計畫書第13項所載計畫進度為「自77年6月20日起至92年6月20日之間完工」，依土地徵收條例第61條規定，自應依行為時之土地法第219條及都市計畫法第83條規定辦理。按本院97年10月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，徵收之土地有得收回之事由，原土地所有權人聲請收回土地時，如係可歸責於聲請收回之原土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人所致，且原土地所有權人或其使用人就徵收土地所為之行為，係屬不當，又與徵收土地之未能依期限開始使用間有相當因果關係，徵收處分機關即得不准其收回徵收土地。次按行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函及內政部84年9月26日台（84）內地字第8488181號函釋意旨，如遇所有權人對於需用土地人實行使用加以阻撓者，則在其阻撓行為終止前，要亦不能認定係需用土地人不實行使用。而都市計畫法第83條規定所稱之計畫期限，係指土地徵收計畫書內敘明之使用期限而言。再按行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，人民因土地被政府徵收後，如原土地所有權人或其使用人就徵收土地所為之行為，係屬不當，致需地機關未能依期限開始使用土地，而主張依行為時之土地法第219條及都市計畫法第83條規定，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地，自有違誠信原則。本件上訴人陳稱均已領取補償費，又被徵收土地如同段1221地號，登記所有權人為南投縣，管理者為南投縣水里國民小學，是上訴人領取系爭土地之徵收補償費後，對於系爭土地之權利義務，即已終止，並應依參加人規定之期限遷移完竣，不得有阻擾施工及抗爭之行為。經查，南投縣水里國小曾於82年10月30日委託劉進忠建築師就關於該校新徵收校地整地工程，擔任設計及監造事宜，並於83年4月25日辦理文小二預定地整地工程發包，另函請占用戶於83年5月3日搬遷，是管理單位此時已準備整地工程就緒，乃因遭占用戶抗爭，致當時參加人代表人即縣長林源朗於同年5月3日提示及決議，參加人函水里國小除現有違建外，其餘立即停工維持現狀，是此時被徵收原土地所有人或使用人有抗爭參加人之整地及施工行為，因而致參加人無法依期限開始使用之事實，可資認定。另系爭土地上之住戶一直未遷離，參加人為依徵收計畫期限開闢使用，除於91年度編列預算擬興設教育設施工程，並函請該管學校水里國小通知現住戶及農作物所有權人限期於92年2月28日及92年4月30日前搬離及移除地上物，並於92年6月19日拆除行動時，引發200餘民眾激烈抗爭，有多數警力持盾牌，民眾綁布條抗議，並有四位縣議員參與，參加人教育局長陳文彥堅持拆屋，雙方僵持2小時餘，方接受水里區四位縣議員協商要求，同意暫緩拆屋，全案以行政訴訟方式定奪，並立下協議書，記載該整地工程經參加人於92年6月19日開工後，因故無法執行，協議由該日起10日內由原被徵收土地及地上物所有權人向參加人申請收回土地，如經參加人駁回，由原被徵收土地及地上物所有權人提出行政救濟程序，經最後判決確定，如原被徵收土地及地上物所有權人敗訴，即配合參加人工程執行，同意立即搬遷，如再不搬遷，由參加人強制執行等語，參加人並停止動工整地。而上訴人領取補償費後，並未搬遷，則參加人有無編列興建主體工程預算，此並不影響上訴人之搬遷義務。且依上開協議書原被徵收土地及地上物所有權人欄，於本件每筆請求收回被徵收土地，均有上訴人本人(原土地所有權人或繼承人之一)、其親屬或代理人之簽名，又該協議書為參加人於92年6月19日動工後，於當日因遇抯擾所立，可認系爭被徵收土地之原土地所有權人或使用人於該日均在現場，與參加人協商後於協議書上簽名，而現場既有民眾激烈抗爭之行為，是彼等(上訴人本人、其親屬或土地使用人)有參與抗爭亦堪認定。準此，參加人為依徵收計畫期限開闢使用，已發包廠商準備整地工程，並通知系爭土地上住戶限期遷離，惟遇抗爭及抯擾，致多年來一直無法整地施工，上訴人本人、其親屬或土地使用人，均有在現場參與抗爭之行為，此抗爭行為自屬不當，且與參加人之未能依期限開始使用間有相當因果關係，係可歸責於原土地所有權人或使用人，被上訴人同意參加人所擬意見，核定不予發還土地及其土地改良物，自屬正當。又徵收校地可分階段進行，主體工程興建後，已可供學校使用，再徵收其他土地亦無不可，此與參加人之有無能依期限開始使用被徵收系爭土地，並無關連，上訴人主張水里鄉○○段土地約6,000平方公尺土地，並未徵收，參加人仍無法依原定計畫使用已徵收部分之土地等情，難為其有利之論據。另上訴人謂水里鄉係山區農村，土地崎嶇不平，可供人民建築建地實在無多，不宜再增設學校，剝奪人民居住之土地。據教育部推估，至98學年度國小入學新生將只剩23萬4千餘人，可知水里鄉學童人數，逐年遞減，並無增建國小之必要等情，此乃涉及都市計畫是否應予檢討變更事宜，係屬另事。而上訴人主張「文二」國小預定地不適合建校及以水里鄉學童人數逐年遞減，並無增建國小之必要等情，自可依都市計畫變更之程序辦理等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

六、本院查：按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地﹕一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」、「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」、「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照徵收價額收回其土地。」分別為土地法第219條第1項、第3項、都市計畫法第83條所明定，又「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定。」土地徵收條例第61條定有明文，是有關土地徵收條例公布施行前公告徵收之土地，經原土地所有權人申請收回土地案件，仍依土地徵收條例施行前之規定，即依行為時之土地法第219條及都市計畫法第83條等相關規定辦理。而本件係於土地徵收條例施行前公告徵收之案件，依其原核准徵收土地計畫書第13項所載計畫進度為「自77年6月20日起至92年6月20日之間完工」，自應依行為時之土地法第219條及都市計畫法第83條規定辦理。另都市計畫法第83條乃規定徵收之土地，其使用之期限，依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制，除此規定外，自應仍照土地法相關規定為之。從而本院97年10月份第2次庭長法官聯席會議決議固就土地法第219條第3項為決議認徵收之土地有得收回之事由，原土地所有權人聲請收回土地時，如係可歸責於聲請收回之原土地所有權人或為其占有徵收土地之使用人所致，且原土地所有權人或其使用人就徵收土地所為之行為，係屬不當，又與徵收土地之未能依期限開始使用間有相當因果關係，徵收處分機關即得不准其收回徵收土地，於本件自得予以適用，上訴意旨主張本件依司法院釋字第534號解釋、本院上開決議，均係針對土地法第219條第1項第1款、第3項而為之解釋與決議，並非對都市計畫法第83條第2項規定所為之解釋或決議，原判決自行擴張土地法第219條第3項「第1項第1款」及上開解釋、決議所為限制收回土地之規定，未予區分收回土地請求權基礎事由，而為上訴人敗訴之判決，適用法律顯與土地法第219條第3項、都市計畫法第83條第2項相違云云，自非可採。另參加人為依徵收計畫期限開闢使用，於91年度即編列預算擬興設各國民小學一般建築及設備費用9百萬元，及92年度南投縣地方教育發展基金─教育事業建築及設備經費5千萬元，而上開費用雖係為南投全縣之費用，惟據南投縣政府教育局92年4月30日之內部簽呈內載明於執行水里「文小二」用地設校，可資運用，此有該簽呈、南投縣籌備「水里文小二用地」設校作業實施計畫及南投縣政府－南投縣地方教育發展基金－教育局歲出計畫說明提要與各項費用明細表影本附原處分卷第26頁至31頁可參。從而本件參加人於92年度確編有預算足資為支應準備整地工程等費用，至主體工程或尚未編有預算，惟工程本有進度，亦難謂於整地工程順利完成後，參加人仍不為編列預算，而原判決所認「參加人已發包廠商準備整地工程，因遇抗爭及抯擾，致無法整地施工，其既無法進行整地工程，更無法興建該校之「主體工程」，縱使其未編列預算以致無法進行主體工程，亦屬可歸責於原告之事由所致。」亦與事實相符，並無上訴意旨所稱之認定事實與證據法則相違之情事。另參加人為依徵收計畫期限開闢使用，並分別於91年12月9日以府教國字第0910214633-0號函、92年3月19日府教國字第09200522320號函請該管學校水里國小以雙掛號請用地上之現住戶及農作物所有權人限期於92年2月28日及92年4月30日前搬離及移除地上物，惟占用戶皆未搬遷，反向各單位陳情，參加人於92年6月19日不得不動用公權力強制執行，執行過程中，遭遇原被徵收土地及地上物所有權人激烈抗爭，最後由參加人排除障礙開工動土並與原被徵收土地及地上物所有權人簽訂協議等情，有參加人檢附之上開函件及中華日報、台灣日報、自由時報等剪報資料記載92年6月19日拆除行動引發200餘民眾激烈抗爭之照片、及剪報等附原處分卷可徵。且依上開協議書原被徵收土地及地上物所有權人欄，於本件每筆請求收回被徵收土地，均有上訴人本人(原土地所有權人或繼承人之一)、其親屬或代理人之簽名，又該協議書為參加人於92年6月19日動工後，於當日因遇抯擾所立，可認系爭被徵收土地之原土地所有權人或使用人於該日均在現場，與參加人協商後於協議書上簽名，而現場既有民眾激烈抗爭之行為，是彼等(上訴人本人、其親屬或土地使用人)即或有參與抗爭或亦在旁助勢而共同直接或間接參與抗爭，實堪認定。從而原判決認定，上訴人本人、其親屬或土地使用人，均有在現場參與抗爭之行為，此抗爭行為自屬不當，且與參加人之未能依期限開始使用間有相當因果關係，係可歸責於原土地所有權人或使用人，被上訴人核定不予發還土地及其土地改良物，依法自無不合，自亦無上訴意旨所稱之未依證據而認定事實之違法。綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第78條、第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異