最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1195號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1195號

上訴人

行政院公平交易委員會

代表人

吳秀明

被上訴人

遠東國際商業銀行股份有限公司

代表人

侯金英

上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國99年3月18日臺北高等行政法院98年度訴字第2388號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人經人檢舉其所屬板橋文化分行辦理長期擔保房屋貸款，以定型化條款約定提前清償違約金，於民國97年間借款人轉貸時，不當收取提前清償違約金新臺幣（下同）49,500元等情。經上訴人調查結果，以檢舉人於91年3月2日與被上訴人簽訂額度8,800,000元之房屋抵押貸款契約書（下稱原房屋貸款契約），該筆貸款之限制提前清償期間為首筆借款撥貸日起3年，業已屆滿；嗣檢舉人於96年12月18日申請調降利率並另與被上訴人簽訂定儲指數型房屋抵押貸款增補契約書（下稱增補契約），該增補契約關於提前清償違約金之約定，未考量借款人之清償時間、貸款餘額等因素，採遞減方式計收，不符金融業者收取房屋貸款提前清償違約金案件之處理原則（下稱房貸提前清償違約金處理原則）第6點規定，即未考量借款人之清償時間、貸款人餘額等因素，採遞減方式計收，上訴人據以認定被上訴人違反公平交易法（下稱公平法）第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以98年3月5日公處字第98042號處分書（下稱原處分），命被上訴人自處分書送達之次日起應立即停止前項違法行為，並裁罰300,000元。被上訴人不服，循序提起行政訴訟。原審為「訴願決定及原處分均撤銷」之判決。上訴人遂聲明上訴。

二、被上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人未實際探究被上訴人有無利用所謂「市場相對優勢地位」，對檢舉人不當壓抑而妨礙其自由決定與交易，且未就「足以影響交易秩序」之要件舉證，率而認定被上訴人就增補契約有關提前清償違約金之約定有違公平法第24條規定，違反本院94年度判字第1668號判決意旨，於事實認定及法律適用上誠有違誤。㈡本件增補契約雖簽訂於房貸提前清償違約金處理原則頒布後，惟僅係變更房屋貸款契約有關利率之約定，其餘約款均引用原房屋貸款契約，原房屋貸款契約既不受房貸提前清償違約金處理原則拘束，解釋上增補契約亦應可不受上開處理原則之規範。縱增補契約受房貸提前清償違約金處理原則之拘束，因被上訴人已依該原則規定，告知檢舉人提前清償違約金按清償時間採遞減之方式計收，且實際依限制清償時間剩餘比例計算收取違約金51,333元（8,800,000×0.01÷24×14＝51,333），復考量檢舉人之繳款情形而再減免違約金僅收取49,500元。被上訴人已依房貸提前清償違約金處理原則按清償時間採遞減方式計收，並未損及檢舉人權益，且不屬於有不公平競爭本質之行為。上訴人應就被上訴人行為是否構成「足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」，依公平法第24條案件之處理原則（下稱公平法第24條處理原則），作全面性判斷，而非僅憑本案增補契約之提前清償違約金之約定，即片面認定屬公平法第24條規定之「足以影響交易秩序之顯失公平之行為」。㈢縱認被上訴人上開行為有違公平法第24條規定，然增補契約之其餘條款及實際計收提前清償違約金之行為均未違反公平法，情節相對輕微，原處分竟裁罰300,000元，顯違比例原則等語，求為撤銷訴願決定及原處分之判決。

三、上訴人則以：㈠房貸提前清償違約金處理原則係上訴人於法定權限範圍內，為導正金融業者憑恃其優勢地位，向房屋貸款借款人不當收取提前清償違約金等事項，本於職權所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，為法律所必要之補充，並未逾越公平法第24條所定維護交易秩序與消費者利益以確保公平競爭等規範意旨，應自公平法生效之日起即有其適用。被上訴人與檢舉人就系爭8,800,000元房屋貸款契約所約定之提前清償違約金條款雖於94年3月2日因期限屆至而失效，然雙方再於96年12月18日簽訂增補契約，並就提前清償違約金部分再次約定以「原立約額度百分之一」作為違約金之計收方式，自應受房貸提前清償違約金處理原則所規範。㈡依房貸提前清償違約金處理原則第5點及第6點規定，金融業者若與借款人約定提前清償違約金條款，即應載明符合遞減原則之違約金條款，否則借款人形式上即受此條款所拘束，造成借款人不利之法律地位，縱被上訴人實際依遞減原則計收違約金，亦僅能作為其違法情節輕重之考量，尚不得阻卻其違法行為。㈢金融業者之經濟地位與一般房貸借款人相較已顯然有別，倘金融業者憑恃其相對優勢地位要求顯不合理之違約金或無理由悍然拒絕借款人提前清償，甚且形成金融業之普遍現象者，將減損房屋貸款市場利率之價格競爭，即有公平法第24條規定所稱足以影響交易秩序之顯失公平行為。該條規定之適用，僅須檢視是否足以影響交易秩序及有無欺罔或顯失公平之事實或可能為已足，不以其對交易秩序已實際產生影響者為限。被上訴人於增補契約約定提前清償違約金條款以「原立約額度百分之一」為計收方式，不符房貸提前清償違約金處理原則第6點規定，已違反公平法第24條規定。㈣公平法第41條前段規範之處罰金額係50,000元以上、25,000,000元以下，上訴人為原處分時，已依公平法施行細則第36條規定，審酌被上訴人違法行為之動機、目的、預期之不當利益、對交易秩序之危害程度及危害之持續期間、所得利益，違法事業之規模、經營狀況、營業額、市場地位，違法類型曾否經導正或警示、事業或經營者以往違法次數、事業或經營者以往違法類型、事業或經營者以往違法間隔時間、悛悔實據及配合調查等判斷因素，依上訴人之前處罰其他金融業之案例相較，並無差別待遇或裁量過重之情事等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠公平法雖為保護個人於經濟競爭制度下之自由權利，然仍以促進經濟安定繁榮，維護市場競爭秩序等公共利益為核心；惟因其各該構成要件常涉及不確定之法律概念，故立法者賦予主管機關即上訴人對於個案有相當判斷餘地，就政策目標或執法成本之考量，及個案介入或調整方式之衡量取捨，均為裁量判斷之重點，基本上法院應高度尊重，但其判斷如有逾越或濫用瑕疵，仍屬法院得審查範圍。又公平法第24條規定屬概括補漏條款，除補充公平法限制競爭與不公平競爭之規定外，亦可適用於消費者保護性質之案件。由於適用領域廣泛，且條文用語又深具不確定性，為於適用上得與其他法律區隔，上訴人特別就此頒訂公平法第24條處理原則，旨在具體化公平法第24條規範之內涵，以供上訴人處理相關案件之參考，於行政自我拘束之原則，上訴人自應加以遵循，且於援用公平法第24條介入管制時，宜嚴格遵守實體要件門檻，亦即應以「足以影響交易秩序」為要件。上訴人訂定之房貸提前清償違約金處理原則規定，並非一概不准金融業者就提前清償房屋貸款與借款人約定提前清償違約金，因該約定並非客觀上即具有違反商業倫理之本質，前開處理原則乃從「市場不法」的觀察，考量涉案事業之行為對相關市場及消費者所造成之影響，例外於行為具備商業倫理之非難性時，始逕就其手段之不法性加以論處，考慮有無構成「足以影響交易秩序」之要件，作為有無違反公平法第24條之判斷標準。㈡本件原房屋貸款契約原限制提前清償期間已屆滿，因檢舉人申請調降利率，再於96年12月18日另與被上訴人簽訂增補契約，就提前清償違約金，約定為原立約額度百分之一等情，兩造並無爭執，被上訴人雖主張原房屋貸款契約，在系爭房貸提前清償違約金處理原則訂定前即已成立，惟雙方既以增補契約重新議定貸款利率及限制提前清償期間暨違約金，則該等條款即生取代原約定之效力，增補契約重為約定之限制提前清償違約金條款，既在房貸提前清償違約金處理原則發布後，自有該處理原則之適用，被上訴人主張無前開處理原則之適用，應非可採。而依增補契約所載，被上訴人與檢舉人議定之房貸提前清償違約金為定額收取，未考量借款人之清償時間、貸款人餘額等因素，採遞減之方式計收，不符合前開處理原則第6點之規定，即可認定。㈢依原處分主文第1項之內容可知，上訴人所指被上訴人有優勢地位，應指房貸借款人為借貸交易中之相對弱勢。然，金融業者之經濟實力，固為一般房貸借款人難以比擬，惟其乃藉提供融通服務而獲取報酬，現今市場上從事房屋貸款之金融業者眾多，借款人非不得憑藉其個人債信及擔保品價值，而就各金融業者不同之交易條件進行比較選擇；另從檢舉人於84年間即向華信銀行申請房屋貸款，再於91年間轉向被上訴人借貸，嗣因被上訴人終止其金融卡透支借款，檢舉人遂一併終止本件房屋貸款再向台新銀行轉貸等情，足見金融業者經濟實力雖雄厚，然其所提供者尚非替代性低之服務，借款人非不得判斷條件優劣而選擇服務對象。故被上訴人增補契約中之限制提前清償違約金條款，縱認違反房貸提前清償違約金處理原則，然何以此單一條款之效力，可得致「顯失公平」結論，未據上訴人說明。且被上訴人收取檢舉人提前清償違約金，亦低於其增補契約中提前清償違約金條款之約定。上訴人僅泛以交易主體經濟實力作為顯失公平之判斷標準，有違其專業一貫遵循之行政處理原則。㈣房貸提前清償違約金處理原則並非經公平法授權制定之法規命令，並非法規範基礎。且處理原則第8條亦已明示，不符該原則規定，仍需足以影響交易秩序者，始違反公平法第24條之規定，是以認定是否違反公平法第24條之行為，上訴人自不得僅以行為是否違反其制定之房貸提前清償違約金處理原則為據，依公平法第24條之規定，仍應就具體個案是否「足以影響交易秩序」而為判斷。而判斷『足以影響交易秩序』時，依房貸提前清償違約金處理原則第5點第2項規定，應考量是否足以影響整體交易秩序或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。被上訴人於房貸提前清償違約金處理原則訂定後，已依該原則修正提前清償違約金之契約條款，改依借款人之限制清償期間剩餘比例或貸款餘額取孰高採遞減方式計收，本件貸款雖使用舊版契約書而未參考前開原則修正違約金約定方式，然被上訴人於檢舉人提前清償時，確有考量清償期間剩餘比例遞減計收，亦經認定如前，是以本件事實乃為檢舉人之單一個案，且實際違約金收取之方式，亦未造成檢舉人實質之損害。此外上訴人就本案之調查，亦僅限於被檢舉個案，並無證據顯示上訴人確曾通案調查，且查得被上訴人另有多數違反提前清償違約金處理原則之個案存在，故即難認此單一事件，致有影響將來潛在多數受害人之虞，上訴人雖提出其前就台中商業、陽信商業、復華等銀行違反處理原則而受裁處之案件，然查依上訴人提出之相關處分書，均係金融機構未同時提供「得隨時清償」與「限制清償期間」兩種房屋貸款方案供借款人選擇之案例，其違反之行為態樣不同，事實相異，就是否足以影響交易秩序之判斷，自難等同而視，上訴人援引作為本件處分之依據，尚有未合。故上訴人既未能就被上訴人如何「居於相對優勢地位」、及其行為「顯失公平」、「足以影響交易秩序」等為充分查證及說明，除違反其自訂之公平法第24條案件處理原則，亦未充分綜合考量相關事證，是其就本案裁處之判斷，即有判斷濫用之違法等詞，資為論據。

五、本院查：

㈠按「除本法另有規定外，事業亦不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣50,000元以上25,000,000元以下罰鍰……。」，公平法第24條、第41條前段分別定有明文。又「金融業者不得未經借款人同意，向借款人收取提前清償違約金。前項約定提前清償違約金者，應於貸款契約書中，以特別約款方式與借款人個別約定，並載明違約金之計收方式。」、「提前清償違約金應考量借款人之清償時間、貸款餘額等因素，採遞減方式計收。」、「金融業者於辦理房屋貸款，與借款人議定提前清償違約金時，不符本原則規定，足以影響交易秩序者，違反公平法第24條規定。」，亦為房貸提前清償違約金處理原則第5點、第6點、第8點所明定。

㈡經查，檢舉人於91年3月2日與被上訴人簽訂原房屋貸款契約，該契約第29條約定提前清償違約金限制期間自首筆借款日起3年，已於94年3月2日屆滿，檢舉人至94年11月30日止，亦陸續清償本金約4,500,000元，嗣檢舉人申請調降利率，而於96年12月18日與被上訴人簽訂增補契約，並約定「本人同意本條款為優惠利率並同意自變更日起24個月期間內不得將借款全數清償並領取抵押權塗銷同意書（或債務清償證明書），倘有違反且未獲貴行同意者，本人與貴行磋商後同意給付原立約額度百分之一作為違約金。」之有關提前清償違約金條款。嗣因被上訴人通知檢舉人前所定金融卡透支借款額度5,500,000元之契約至97年8月30日屆期後不予續約，檢舉人經與被上訴人協調不成，即將全部借款改向其他銀行辦理轉貸，而就房屋貸款契約抵押借款部分，被上訴人以檢舉人提前清償為由收取違約金，而如實際依限制清償時間剩餘比例計算違約金應為51,333元，然被上訴人考量檢舉人之繳款情形，僅向檢舉人收取49,500元之違約金等情，乃原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果依法認定之事實，核與卷證相符，亦與證據法則無違，從而原判決認定系爭增補契約違反房貸提前清償違約金處理原則第6點規定，並無違誤。

㈢次查，公平法第24條為一概括性規定，為使其適用具體化明確化，上訴人特訂定該條之處理原則，並定位該24條應只有「補充原則」關係之適用，即僅能適用於公平法其他條文規定所未涵蓋之行為（處理原則第1條、第2條第2項參照）。公平法第24條處理原則第3條規定：「本條對事業之規範，常與其他法律有競合之疑義，應考量左列事項判斷之：……⑵消費者權益之保護固為公平交易法第1條所明定之立法目的，惟為區別兩者之保護法益重點，本條對於消費者權益之介入，應以合致『足以影響交易秩序』之要件且具有公共利益性質之行為為限，如廠商之於消費者具相對市場優勢地位，或屬該行業之普遍現象，致消費者高度依賴或無選擇餘地而權益受損之情形。」、第5條規定：「（第1項）本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。（第2項）判斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」、第7條規定：「本條所稱『顯失公平』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為三種類型：……③濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。……」。從而，事業之行為違反房貸提前清償違約金處理原則之規定，是否符合公平法第24條之規定，仍應視其行為是否符合該條所謂「足以影響交易秩序」之「欺罔或顯失公平之行為」之要件為斷。

㈣本件原判決認定被上訴人之行為違反房貸提前清償違約金處理原則，然未該當公平法第24條規定之要件，業據原判決明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人以原判決違背法令，主張略以：⑴系爭房貸提前清償違約金處理原則乃係上訴人依職權訂定之解釋性行政規則，非如原判決理由㈢⒈所言非法規範基礎，原判決認定顯與公平法第24條立法目的與本處理原則定性不符，而為判決適用法規不當。⑵本件判斷何謂「相對優勢地位」時，除考量被上訴人事業市占率大小外，亦應考量借款人更換交易相對人之可能性，則借款人簽訂契約後，其已投入之成本、勞力、時間將難以移轉為他用，亦即其所投入之勞務資金將成為沉沒成本，借款人轉換簽訂其他契約之轉換成本將較一般交易人為高，產生金融機構與借款人間出現相當程度之鎖入現象，原判決逕以借款人可比較選擇各金融業者不同而認被上訴人未居交易上相對優勢地位，為判決適用法規不當。又被上訴人處於相對優勢地位，其房貸提前清償違約金約定不論有無行使，對借款人已具法律上拘束力，對於借款人顯失公平，上訴人為貫徹執行公平法第24條之立法意旨，依法就本案進行裁處，核無判斷濫用之違法。⑶依本院94年度判字第543號、96年度判字第1938號判決意旨，公平法第24條不以產生實害為前提。況事業之行為只須足以影響交易秩序，亦即有影響交易秩序「之虞」，即該當公平法第24條之構成要件。本件被上訴人所使用之增補契約屬制式定型化契約，供被上訴人與眾多交易相對人締約，有潛在交易相對人可能受影響，縱既存受害人少，不代表不足以影響交易秩序。原判決認為原處分中並未考量「足以影響交易秩序」乙節，顯有判決適用法規不當之違背法令。⑷系爭增補契約既係被上訴人事先擬訂，則其早已對契約所有內容知之甚詳，其資訊上顯居於較為優勢地位。原判決認被上訴人並無資訊不對等之優勢，顯與一般經驗法則與論理法則有違等語。

㈤惟，事實認定乃事實審法院之職權，如前所述，原判決認定房貸提前清償違約金處理原則乃上訴人頒訂之行政規則，上訴人自應遵守該處理原則之規定，而被上訴人所為增補契約係於上開處理原則發布後始訂立，故應受該原則之規範，原判決並據以認定被上訴人之增補契約與房貸提前清償違約金處理原則第6點相悖，故並無適用房貸提前清償違約金處理原則不當之違法情事。至原判決認定被上訴人所為與公平法第24條規定之「足以影響交易秩序」及「顯失公平」之構成要件不該當，並以上訴人未能就被上訴人如何「居於相對優勢地位」及其行為「顯失公平」、「足以影響交易秩序」等為充分查證及說明，違反其公平法第24條處理原則，亦未充分綜合考量相關事證，故其就本案裁處之判斷，即有判斷濫用之違法乙節，核屬事實認定之範疇，上訴意旨無非執其個人主觀之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，難謂為原判決有違背法令之情形。

㈥綜上，原判決並無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異