最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第323號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第323號

上訴人

國防部 通信處所臺北郵政90087號信箱

代表人

高華柱

訴訟代理人

徐克銘 律師

被上訴人

楊俊邦

訴訟代理人

駱怡雯 律師

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國98年2月19日臺北高等行政法院97年度訴字第1789號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、本件上訴人代表人原為陳肇敏，本院審理中變更為高華柱，業於98年10月19日具狀聲明承受訴訟，自應允准。

二、緣上訴人擬依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）及同條例施行細則規定，在高雄巿合群新村（國軍老舊眷村）舉辦高雄市自治新村改建，於89年5月19日以（89）祥祉字第05728號令，授權其所屬總政治作戰部辦理「國軍老舊眷村改建」內原眷戶法定說明會公告作業。嗣國防部總政治作戰部改制為「國防部總政治作戰局」，乃由該局於92年11月25日公告於92年12月4日及5日辦理高雄市自治新村改建基地改（遷）建認證說明會，說明如原眷戶及違占建戶同意參與改（遷）建（下稱系爭基地改建案），應於說明會後3個月內，填具高雄巿自治新村改建基地原建戶（違占建戶）改（遷）建申請書（下稱改建申請書），如獲該眷村原眷戶4分之3以上同意改（遷）建，並經法院或民間公證人認證者，即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，上訴人得逕行註銷原眷戶居住憑證及其權益，收回該房地。被上訴人係該眷村內原建戶，於93年1月12日填具經公證人認證之「高雄市『自治新村改建基地』原眷戶改（遷）建申請書」，選擇選項㈤及同意改建之意思，嗣於94年5月16日（上訴人舉辦第2次說明會後）再提出申請書更改為選擇選項㈣及繼續同意改建之意思；惟被上訴人其後於96年7月2日存證信函稱其因「誤信」而簽具民國94年5月16日案號006587同意「自治新村改建基地」改建案，現已瞭解真相，茲聲明上項認證作廢，本人不參加「自治新村改建基地」改建，此致國防部。上訴人為瞭解被上訴人之真意，著由其所屬海軍司令部，函請被上訴人就上開存證信函之真意，於1個月內陳述意見。被上訴人復於96年8月23日提出陳述書，其主旨稱：函送有關合群新村120號楊俊邦（即被上訴人）不參加高雄市「自治新村改建基地」改建案聲明。說明欄略稱：依據國軍老舊眷村改建條例第22條及施行細則第20條規定之意旨，改建同意取得程序之進○○○區○○○○段○○○段為改建意見取得及改建意願數額之核定，後階段則為主管機關書面通知原眷戶提出認證書。而後階段認證程序之進行，係以主管機關於前階段取得超過四分之三之原眷戶改建同意為前提。今國防部前階段改建同意取得程序，尚未作成是否已達法定人數之要件，國防部所進行之原眷戶認證申請書，既非依施行細則第20條以國防部名義書面通知所有眷戶，則國防部所取據之認證書亦將因違反施行細則第20條之規定而歸於無效。上訴人以被上訴人已明確聲明不配合改建，乃依眷改條例第22條規定，以96年10月11日昌易字第0960019542號函（下稱系爭處分）註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益。被上訴人不服提起訴願遭決定駁回，向臺北高等行政法院提起訴訟，經該院以97年度訴字第1789號判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起本件上訴。

三、被上訴人起訴主張：

㈠上訴人未以主管機關之地位進行眷改條例所定之改建認證程序：由眷改條例第2條第1項規定可知，國軍老舊眷村改建之主管機關為國防部，但系爭基地改建案既未經國防部直接對外表示進行眷村改建程序，亦未依眷改條例施行細則第20條規定，以書面通知命被上訴人表示同意改建與否，則被上訴人尚無對上訴人作成同意改建與否表示之法定義務存在甚明。另，眷改條例就認證程序進行之職權，並無轉授權之規定，則就眷改程序之各種決定，均應由上訴人立於主管機關之權責而為決定。雖然訴願決定書指稱，上訴人為辦理國軍老舊眷村改建事宜，「曾於89年5月19日以(89)祥祉字第05728號令，授權所屬各級單位辦理眷改條例內原眷戶法定說明會公告作業」。實則，該件令文主旨僅稱：「授權貴部辦理『國軍老舊眷村改建條例』內原眷戶法定說明會公告作業。」，授權對象僅為總政治作戰部，且授權內容僅為辦理說明會公告，並不包含認證程序作業。上訴人所轄之總政治作戰局依據該令文逕行辦理認證程序，及國防部海軍司令部代為進行陳述意見通知程序，均已違法。

㈡本件原處分所憑認證書格式其內容有不當連結及恣意添具法無授權之條件限制，限縮原眷戶選擇可能。即改建申請書之內容非僅止調查改建意願，尚具體列出改建之條件選項。其中雖有5種意願選項可供原眷戶選擇，但均屬以同意改建為前提之不同條件爾，欠缺不同意改建原眷戶之意願表達機會。且依據眷改條例第20條規定，住宅興建成本及配售坪型均屬主管機關於規劃階段即可透過試算評估而得知，今上訴人竟以「原眷戶尚未搬遷而進行發包興建前無從得知計算基礎」云云，顯屬無稽。

㈢被上訴人均有於國防部總政治作戰局所公告之期間內，提出同意改建並經公證人認證之申請書。被上訴人從未向任何上訴人抑或其所屬機關表達不同意改建之意思。被上訴人以96年7月2日存證信函聲明作廢所提出之申請書，係以國防部總政治作戰局所進行之改建程序未合於眷改條例之規定為理由，故主張所提出之認證書與眷改條例之規定不合，基此認為申請書不發生申請之效果。而綜觀96年7月2日存證信函內容之意旨，被上訴人從未主張或表達不同意改建之意思。上訴人逕自認定被上訴人為不同意改建之眷戶並基此作成註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分，有認定事實不符與調查責任未盡之違誤存在。

㈣上訴人就高雄市左營區合群新村之原眷戶是否有4分之3以上同意改建之事實，從未提出任何證據加以說明等語，並請求判決撤銷訴願決定及原處分。

四、上訴人則以：

㈠上訴人已立於主管機關之地位進行本件改建認證程序，於法並無不合之處。本件嗣於92年12月4日及5日舉辦第1階段說明會及備具說明書，由該說明書所附改建申請書末段所載「此致國防部」等語，可知本件改建確係由上訴人基於主管機關之地位所進行。本件改建程序先後召開2次說明會，均於會中詳細說明原眷戶之權益及應辦理事項，並表明本件係依眷改條例進行改建程序，且上訴人所屬下級機關亦多次與被上訴人溝通說明改建事宜。是以被上訴人就其權利義務當屬知之甚詳，渠一再僅以非由上訴人發布公告且未作成對外公開之改建決定等形式上理由，即謂其不負有辦理認證之法定義務，無視渠並無任何無法行使權利義務之事實，實難謂為有理，更罔顧其他大多數同意改建眷戶之權益。又，本件上訴人作成系爭註銷處分前，均已多次以書面函文通知被上訴人，因其未配合辦理法院認證參與系爭基地改建案，請被上訴人就上開事項於期限內提出陳述意見書，並告知法規依據及法律效果，是以被上訴人指稱上訴人未給予陳述意見之機會云云，實有違誤。

㈡眷改條例第21條及眷改條例施行細則第19條所指輔助購宅款，依眷改條例第20條第1項規定，「…以各直轄市、縣（市）轄區內同期改建之國軍老舊眷村土地，依國有土地可計價公告土地現值總額百分之六十九點三為分配總額，並按其原眷戶數、住宅興建成本及配售坪型計算之」，再依眷改條例第8條、第14條第6款規定，有關輔助購宅款之支出，係由國軍老舊眷村改建基金支付，不得另行動支其他經費支應，該基金之收支尚須經過預算程序始得為之。綜上所述，在原眷戶未搬遷而進行發包興建前，實無從計算得知國有可計價公告土地現值、原眷戶數、住宅興建成本等計算基礎，是以眷改條例第21條之規定，乃指若有原眷戶放棄承購改建之住宅，於表達其自願僅領取該條例第20條所定之輔助購宅款意願後，即得先行搬遷，非謂應領取款項後始得搬遷。另，被上訴人主張改建申請書中，欠缺不同意改建原眷戶之意願表達機會，惟查眷改條例第21條規定，如不同意改建之原眷戶，主管機關得註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，以維護絕大多數已同意改建之眷戶權益，自與眷改條例規定無違。

㈢查國防部海軍總司令部奉上訴人94年1月21日勁勢字第0940000986號令所為之94年2月1日澄育字0000000000號令載明核定之各選項認證結果，總計經上訴人核定確認之認證戶數計476戶，其認證比例幾達99%以上。從而本件系爭基地改建案之同意改建認證戶數確已達法定四分之三門檻，殆無疑義。

㈣被上訴人以96年7月2日存證信函及96年8月23日陳述書表達不同意改建，客觀上其原所為同意改建之意願即已變更，不論其原因為何，均應列入不同意改建眷戶，否則依據被上訴人之主張則形成「同意改建，但不配合」而一方面繼續享有原眷戶權益，另一方面使改建程序完全無從進行，則將使眷村改建程序永無進行之日，應不可採為是等語，並請求駁回被上訴人在原審之訴。

五、原判決以：

㈠依眷改條例第2條規定，上訴人為國軍老舊眷村改建之主管機關，而上訴人已於89年5月19日以祥祉字第05728號令，授權總政治作戰部辦理國軍老舊眷村改建條例內原眷戶法定說明會公告作業，是92年公告雖係以總政治作戰局之名義所為，對於上訴人為辦理合群新村改建之主管機關並無影響；且原眷戶改（遷）建申請書等末端均載明「此致國防部」字樣，足見系爭眷村改建說明會及通知眷戶以書面表達同意改建意願及核定同意改建人數等項，皆係由上訴人以主管機關地位辦理，被上訴人為系爭眷村原眷戶，並已於於公告限期內表示同意改建，上訴人之授權自無不合。可知上訴人所屬下級機關提供眷村改建程序事項之協助，應無礙於上訴人係基於主管機關之地位辦理眷村改建事宜，可堪認定。

㈡查本件被上訴人確有參加上訴人於92年12月4日及5日所舉辦之改建說明會，亦知悉應於說明會後3個月內提出同意書同意眷村改建之要求；而被上訴人據之並先後向上訴人提出申請書，詳細載明其選擇意願及同意之旨，足見被上訴人係經深思熟慮始先於93年1月12日提出申請書（下稱申請書1）選擇選項㈤及同意改建之意思，嗣再於94年5月16日提出申請書（下稱申請書2）更改為選擇選項㈣及繼續同意改建之意思甚明。更且，審諸該等申請書之記載，已就系爭基地改建所需原眷戶配合之事務及原眷戶之權益等基本事項具體記載，以被上訴人身為軍旅出身當無不解其所為眷村改建系爭申請書之選項及同意之法律效力，縱有發生被上訴人系爭陳述書所述法律解讀問題或資訊有待明白之處，亦屬被上訴人於簽章出具系爭申請書之前，應注意查明之事實，其不為此圖，以致自認有誤信上訴人等所提供資訊情形，自難辭其應注意，且能注意卻不注意之過失責任，因而縱認有被上訴人所稱之系爭存證信函及陳述書誤信之情事，被上訴人亦有具體輕過失可言。況所謂「誤信」，並不得為民法第88條第1項意思表示撤銷之理由，復為本院43年台上字第570號判例所揭明。職是，被上訴人主張其有誤信情形，尚難採信，自無民法第88條第1項但書過失規定之適用，難謂被上訴人已盡其與處理自己事務同一之注意，而得以系爭存證信函，依民法錯誤之規定主張撤銷系爭申請書2之意思表示，自不生撤銷意思表示之問題。而查，上訴人收受系爭存證信函及系爭陳述書後，並未予詳究該等文件是否足以對已經被上訴人以「系爭申請書2」同意「系爭基地改建之意思表示」，發生民法第88條錯誤撤銷之效力，即逕自認定被上訴人系爭存證信函業已發生撤銷系爭申請書2所表彰被上訴人原先表示同意改建之意思表示，自嫌速斷。忽略意思表示錯誤之撤銷，仍須以表意人無過失者為限，始生撤銷之效力，系爭處分未經考量系爭存證信函及系爭書陳述之內容，僅以形式判斷被上訴人已經撤銷其同意改建之旨，自有未洽，無法採取。至向法院或民間公證人辦理認證部分，系爭申請書被上訴人確已經臺灣高雄地方法院公證人王振華認證，載明在系爭申請書1、2末尾。是被上訴人所提系爭申請書1、2均符合眷改條例施行細則第20條第1項規定，該等文件自已生同意改建之效力灼然。因將原處分及訴願決定予以撤銷，發回上訴人更為適法之處分。

六、上訴人上訴意旨略謂：解釋當事人之真意，應以作成表示當時之事實及一切證據資料為判斷依據，不得拘泥字面或截取書據中之一、二字為判斷，致失當事人真意。再者，適用民法第88條之規定，以意思表示有錯誤為前提，如無錯誤可言，即不得適用上開規定，而應按民法第98條之規定，探求當事人之意思，以解釋其真意。查本件被上訴人於97年7月2日以存證信函主張「…本人不參加『自治新村基地』改建。」；復於96年8月23日提出陳述書主張「…楊俊邦不參加高雄市『自治新村基地』改建案聲明…」，即已變更意願為不同意改建，確為不同意改建眷戶。綜觀原判決所認定之事實，被上訴人提出系爭申請書1、2及嗣後提出存證信函及陳述書當時事實，均未有被上訴人所述認證程序非國防部所為，資訊不明確等事實存在，然被上訴人仍如此指摘，即應按民法第98條之規定，探求被上訴人之真意。原審判決未據其所認定事實，適用民法第98條之規定，即有判決不適用法規之違背法令之處；原審判決就本件雙方主要爭執之被上訴人是否為「不同意改建」眷戶，未加以審酌，且未說明其不採之理由，是以，原審判決顯然有對重要之辯論內容及證據取捨等未加審酌並記明於判決之違法。系爭合群新村另有不同意改建眷戶朱順德與本件被上訴人相同案例類型，業經臺北高等行政法院以97年度訴字第2535號判決駁回，該判決認存證信函係另為一新的意思表示，在於表示其不同意改建之意願，且觀諸眷戶所提存證信函通篇文義亦無敘及前所為之意思表示有錯誤情事而欲為撤銷原為意思表示隻字片語，從而並無關於意思表示錯誤之民法相關規定之適用等語。亦證，本件原審判決適用民法第88條第1項規定而認其意思表示錯誤不得撤銷，實係適用法規錯誤等語，並請求判決廢棄原判決。

七、本院按：

㈠查本件原判決撤銷原處分及訴願決定，發回原處分機關更為處分，其主要理由係謂被上訴人業已參加被上訴人於92年12月4日及5日所舉辦之改建說明會，知悉同意改建者，應於說明會後3個月內提出同意書同意眷村改建案，乃向上訴人提出改建申請書，選擇選項㈤及同意改建之意思，嗣於94年5月16日（上訴人舉辦第2次說明會後）再提出申請書更改為選擇選項㈣及繼續同意改建之意思，就系爭基地改建所需原眷戶配合之事務及原眷戶之權益等基本事項具體記載，縱有發生被上訴人系爭陳述書所述法律解讀問題或資訊有待明白之處，亦屬被上訴人於簽章出具系爭申請書之前，應注意查明之事實，其不為此圖，以致自認有誤信上訴人等所提供資訊情形，自難辭其應注意，且能注意卻不注意之過失責任，因而縱認有被上訴人所稱之系爭存證信函及陳述書誤信之情事，被上訴人亦有具體輕過失可言。按被上訴人所謂「誤信」，並不得為民法第88條第1項意思表示撤銷之理由，為最高法院43年台上字第570號判例所揭明。職是，被上訴人主張其有誤信情形，尚難採信，自無民法第88條第1項但書過失規定之適用。被上訴人自不得依民法錯誤之規定，主張撤銷系爭第2次申請書之意思表示，自不生撤銷意思表示之問題。上訴人收受系爭存證信函及系爭陳述書後，未詳究該等文件是否足以對上訴人之第2次申請書，發生民法第88條錯誤撤銷之效力，即逕自認定被上訴人系爭存證信函業已發生撤銷系爭申請書2所表彰被上訴人原先表示同意改建之意思表示等語，固非無見。

㈡惟按民法第88條第1項固規定：「意思表示之內容有錯誤，或表意人若知其事情即不為意思表示者，表意人得將其意思表示撤銷之。但以其錯誤或不知事情，非由表意人自己之過失者為限。」經查本件被上訴人96年7月2日存證信函係稱其因「誤信」而簽具民國94年5月16日案號006587同意「自治新村改建基地」改建案，現已瞭解真相，茲聲明上項認證作廢，本人不參加「自治新村改建基地」改建，此致國防部。此有該存證信函附原審卷可稽（第55頁）。嗣上訴人為瞭解被上訴人之真意，著由海軍司令部函請被上訴人就上開存證信函之真意，於1個月內陳述意見。被上訴人復於96年8月23日提出陳述書，其主旨稱：函送有關合群新村120號楊俊邦（即被上訴人）不參加高雄市「自治新村改建基地」改建案聲明。說明欄略稱：依據國軍老眷村改建條例第22條及施行細則第20條規定之意旨，改建同意取得程序之進○○○區○○○○段○○○段為改建意見取得及改建意願數額之核定，後階段則為主管機關書面通知原眷戶提出認證書。而後階段認證程序之進行，係以主管機關於前階段取得超過四分之三之原眷戶改建同意為前提。今國防部前階段改建同意取得程序，尚未作成是否已達法定人數之要件，國防部所進行之原眷戶認證申請書，既非依施行細則第20條以國防部名義書面通知所有眷戶，則國防部所取據之認證書亦將因違反施行細則第20條之規定而歸於無效。綜上所述，認證程序非國防部所為，本人因列管軍種提供不正確訊息，致提出之認證書而為之意見表示即有誤等語，此亦有該陳述書附原審卷可按（第31頁）。足徵被上訴人於填具改建申請書後，認為依眷改條例之規定，國軍老舊眷村之改建主管機關係上訴人，惟上訴人竟授權其所屬政治作戰部舉辦說明會，且其後又另由上訴人所屬總政治作戰局發出通知辦理說明會，及第1次說明會後即表示同意改建之人得於3個月填具改建同意書，經法院公證人認證後向上訴人提出，經調查有四分之三之人同意後，始填具改建同意書，經法院公證人認證提出，於法均有不合，因而以存證信函聲明將原填具之改建同意書作廢，並聲明不同意參加改建，則原判決所指被上訴人意思表示錯誤，究係指其填具改建之同意書意思表示錯誤抑或其以存證信函聲明將前填具之改建同意書作廢，並聲明不同意參加改建之意思表示內容有錯誤？如係後者，究係其法律見解之錯誤抑或其意思表示之內容錯誤？又縱認係被上訴人之意思表示錯誤，其曾否於意思表示後一年向上訴人表示撤銷該「不參加改建」之意思表示？原判決並未說明，遽為認定被上訴人之存證信函係撤銷其前填具之改建同意書，被上訴人所發撤銷函本身有過失，不生撤銷之效力，因而認被上訴人原填具之改建同意書仍屬有效，而撤銷原處分及訴願決定，原判決之論斷與卷證顯示尚有未合，上訴人指摘原判於法未合，求予廢棄，非全無理由；茲因本件事實尚待調查釐清，爰將原判決廢棄，發回原審法院查明事實後，另為適法之裁判，以昭公允。

據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異