最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第518號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第518號

上訴人

林妤晅

上訴人

林哲政

上訴人

林哲資

上訴人

林哲聖

上訴人

林淑慧

上訴人

林淑婉

共同訴訟代理人

李宗翰

被上訴人

新北市政府

代表人

朱立倫

上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國98年11月12日臺北高等行政法院98年度訴字第1261號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人所有坐落新北市五股區（改制前為臺北縣五股鄉○○○○○段石土地公小段119-12地號土地（下稱系爭土地），為五股都市計畫內之公共設施保留地，新北市五股區公所（改制前為臺北縣五股鄉公所）為辦○○○區○○路○○○路至新五路段）新闢道路工程，經內政部以民國97年8月6日台內地字第0970128693號函准予徵收，並一併徵收其土地改良物。被上訴人旋以97年8月19日北府地徵字第0970610368號公告徵收（公告期間自97年8月20日起至97年9月19日止），並以97年8月19日北府地徵字第09706103683號函知相關權利人，訂於97年10月3日發放徵收補償費。上訴人於97年8月25日以徵收補償地價比照一般市價行情偏低甚多為由提出異議，被上訴人以97年9月15日北府地價字第0970641308號函覆，以系爭土地因跨屬33及48地價區段，經依面積比例計算，97年公告土地現值為每平方公尺新臺幣（下同）14,594元，其地價訂定應屬合理；且新北市97年辦理徵收之土地補償加成成數業經新北市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）96年第5次會議決議，一般徵收地區以公告土地現值加4成補償，系爭土地徵收補償價格依上開成數加成後應已達一般正常交易價格。上訴人不服，再提異議，被上訴人提請地評會97年第4次會議復議，認地價訂定情形應屬合理，決議予以維持，被上訴人旋於97年12月18日以北府地價字第0970901079號函（下稱原處分）將復議結果通知上訴人。上訴人猶不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：地評會評定土地徵收加成補償成數，應切合該地當時土地之實值，地價及標準地價評議委員會組織規程（下稱地評會組織規程）第10條、地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範（下稱地評會作業規範）第6點第1項定有明文。惟地評會96年第5次會議，竟決議以公告土地現值加4成補償，顯然未考量影響土地實值因素，上開決議顯已違反上揭規定，然原處分援引之，自應撤銷。據戴德梁行李根源不動產估價師評估系爭土地之特定價格為每坪124,000元；又系爭土地鄰近之新北市○○區○○段水碓小段131-4地號土地，設定2,400萬元之抵押權，即便以該價格作為市價，每坪仍達97,166元。故本件徵收補償價格每坪67,542元，遠低於一般正常交易價格及實值，原處分及訴願決定違反土地徵收條例第30條、地評會組織規程第10條規定，應予撤銷。次者，新北市○○區○○路沿線土地於96年11月間曾有每坪成交價135,000元至140,000元之買賣實例，然被上訴人核定之徵收補償價格為每坪67,542元，顯見系爭土地地價查估未能切合交易實質，原處分及訴願決定違反土地徵收補償地價加成補償注意事項第1條、地價調查估計規則第7條規定，應予撤銷。再依行為時臺北縣實施地價調查估計作業規定第2條規定，地價資料之蒐集，應參酌土地典押等資料，然被上訴人並未向金融機關調查有關不動產抵押之估價資料，是以原處分及訴願決定違反上開規定自明。另被上訴人嚴重低估系爭土地之實值，其據以作為補償費之計算基礎，自難認已符司法院釋字第440號解釋給予上訴人相當補償。末就土地徵收加成補償部分，被上訴人援引內政部90年5月8日台內字第9064896號函，使「加計已評議確定之加成補償成數如未達一般正常交易價格時，仍不得更正」，限制被徵收土地之人民獲得相當補償之權利，顯然違反司法院釋字第440號解釋，應屬無效云云。

三、被上訴人則以：㈠33地價區段因無買賣實例，依地價調查估計規則第21條第1項第1款規定估計其區段地價；48地價區段則有買賣實例，依同條項第2款規定估計其區段地價；其後再將所估計出之區段地價提交地評會96年第5次會議決議，33區段97年公告土地現值為每平方公尺17,100元、48區段為每平方公尺13,700元。經依面積比例計算，系爭土地97年公告土地現值為每平方公尺14,594元。另新北市97年辦理徵收之土地補償加成成數，一般徵收地區以公告土地現值加4成補償，亦經上開會議決議，則系爭土地徵收補償價格經加4成後應已達一般正常交易價格。㈡依土地徵收條例第30條第2項規定，地評會依法評定97年公告土地現值時，亦併同決定97年新北市一般徵收之加成補償成數，又依內政部發布之各縣市公告土地現值占一般正常交易價格之成數，新北市於97年已達8.58成，是系爭土地經加成後，應已達一般正常交易價格。再依平均地權條例第46條及地價調查估計規則等相關規定，皆以查估地價應以買賣實例為主，故公告土地現值及補償成數之決定已考量土地之市場價格，並無違背地評會相關組織規程及作業規範。㈢上訴人所提具估價報告書與被上訴人之估價，二者採行之法令依據及推估方式迥異。又估價報告書中價格日期為97年2月25日，與97年公告土地現值之估價基準日（96年9月1日）及查價期間（95年9月2日至96年9月1日），有所落差，其價格自難相互比準。另金融機關之估價資料結果並不相同於抵押權設定金額，將抵押權設定金額視為一般市場交易行情，實有違市場交易習慣。是以，上訴人指稱徵收補償費低於一般正常交易價格，違反土地徵收條例等情，實屬無據。㈣查系爭土地所在地價區段之買賣實例皆為一般正常交易價格，無須另行依地價調查估計規則第7條規定予以修正。其次，上訴人所提之買賣實例為96年11月所作，已逾平均地權條例第15條、地價調查估計規則第15條規定之公告土地現值查價期間，無法列入97年公告土地現值之買賣實例。另依土地法第150條、平均地權條例第15條及地價調查估計規則第4條有關地價調查之規定，皆揭示地價查估時應以買賣及收益實例為準。向金融機關調查有關不動產抵押之估價資料雖亦是調查地價方法之一，然其僅為輔助資料，上訴人以鄰近單宗土地設定之抵押權金額推算市價，亦有忽略不動產抵押設定限制及個案特殊性疑慮。㈤依內政部90年5月8日台內字第9064896號函釋意旨，經評議通過後加成補償成數不得更正，乃是基於平等原則，使同一縣市境內所有土地徵收案件皆以相同補償成數為之，故該函釋係闡明土地徵收條例第30條之意旨，並無違反司法院釋字第440號解釋及法律保留原則之虞等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭土地跨屬新北市○○區○○○○○○○區段，與系爭土地毗鄰之33、48區段為農業區土地，非屬公共設施保留地。其○○○區段○○○路線地價區段，於97年土地現值調查作業之收集調查實例期間（95年9月2日至96年9月1日）內並未有買賣實例；48區段為一般地價區段，有買賣實例。被上訴人就33區段，依地價調查估計規則相關規定，選取鄰近同○○○區○○○○○○區段，作為基準地價區段，並按影響地價區域因素予以修正後，估計其地價；另○○○區段○○區段地價，並提送地評會96年第5次會議，經決議33、48區段之97年公告土地現值分別為每平方公尺17,100元、13,700元後，再依面積比例計算，公告系爭土地97年土地現值為每平方公尺14,594元，經核均屬依法定程序辦理。㈡查地評會96年第5次、97年第4次會議均依地評會組織規程相關程序進行，上訴人主張上開會議之組織及決議違法，非屬可採。又上訴人主張96年11月間曾有每坪成交價135,000至140,000元之買賣實例，然未能舉證以實其說，難認其屬實，且縱令屬實，上訴人以發生在非屬97年土地現值調查作業之收集調查實例期間（95年9月2日至96年9月1日），97年土地現值估價基準日（96年9月1日）之後之買賣，主張被上訴人就系爭土地之地價查估違反土地徵收補償地價加成補償注意事項第1條，及土地調查估計規則第7條之規定，自非可採。再者，按行為時臺北縣實施地價調查估計作業規定第2點規定，就地價調查以買賣實例為主，無買賣實例者，調查收益實例。至於向金融機關調查有關不動產抵押之估價資料，僅為蒐集地價資料之方法之一，且所蒐集之資料，亦僅為輔助資料，並非得逕以未蒐集此部分資料而認定地價查估有誤。上訴人主張被上訴人違反行為時臺北縣實施地價調查估計作業規定第2點規定，並指稱系爭土地地價查估及公告現值評定有誤，洵無足取。㈢查新北市97年度一般徵收之徵收補償地價加成成數，業經地評會於96年度第5次會議評定97年期公告土地現值時一併評定，決議加成補償成數為4成，且該次會議之程序並無違法，故系爭土地徵收補償費之核定並無違誤。另依內政部發布之公告土地現值占一般正常交易價格百分比統計資料，新北市97年為85.83%，故以公告土地現值加4成予以補償，其徵收補償數額應已反應系爭土地一般正常交易價格，並無上訴人所指徵收補償數額未切合土地實質之情，而有違反土地徵收條例第30條、地評會組織規程第10條、地評會作業規範第6點第1項規定，且與司法院釋字第440號、第652號解釋意旨亦無違背。其次，上訴人所提戴德梁行李根源不動產估價師出具之估價報告，並非針對系爭土地所為之估價，且該估價之法令依據亦與被上訴人所按者相異，況上開估價報告中所載價格日期，與97年土地公告現值之估價基準日及調查作業之收集調查實例期間亦不相同，尚難以此逕認系爭土地徵收補償數額低於一般交易價格。至於上訴人所舉新北市○○區○○段水碓小段131-4地號土地，與系爭土地各條件相異，上訴人以該地號土地設定最高限額抵押權數額，佐證系爭土地徵收補償數額過低，難認可採。末查，內政部90年5月8日台內字第9064896號函釋，核屬基於土地徵收條例第30條規定及平等原則而為之解釋，非就人民權利加以限制，並無違法律保留及司法院釋字第440號解釋意旨等情，駁回上訴人原審之訴。

五、上訴意旨略謂：㈠原審判決指稱「與系爭土地毗鄰之33、48區段為農業區土地」，可知原審判決認定與系爭土地毗鄰者有33○○○區段○○○○○區段地價土地；原審判決復又指稱「是被告以系爭土地毗鄰之非公共設施保留地均屬『○○○區段○○○○○區段」，顯見原審判決係將毗鄰系爭土地之33○○○區段○○○○○區段地價土地視為「○○○區段○○○○○區段，實有判決理由矛盾之違法。㈡按地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，無買賣實例及收益實例之區段，應於「鄰近」或「適當」地區選取2個以上使用分區或編定用地○○○區段○○○○○○區段。○○○區○○○鄰○○○區段之土地，亦未認定該區段係「適當地區」之土地，原審判決以48、56區段係「鄰近」無買賣實例○○○區段○○○○○區段作為基準地價區段，自有判決理由不備及適用法規不當之違誤。㈢另按內政部發布之公告土地現值占一般正常交易價格百分比統計資料，既非基於法律授權訂定，原審判決徒憑該函即認本件上訴人已獲相當補償，已有不當。即便如該函所稱，新北市97年公告土地現值占一般正常交易價格之百分比為85.83％，亦不代表系爭土地公告現值占一般正常交易價格之百分比亦為85.83％。是以，原審判決顯有判決理由不備，及違背司法院釋字第440號解釋意旨之違誤。㈣原審判決既認33、48區段之97年公告土地現值之評定無誤（即公告土地現值分別為每平方公尺17,100元、13,700元），又認被上訴人所查估之33、48區段地價合法正確，然被上訴人所查估之33區段之地價為每平方公尺19,900元，48區段之地價為每平方公尺14,500元，兩者地價相差甚遠，原審判決就此實有判決理由矛盾之違法。㈤按行為時臺北縣實施地價調查估計作業規定第2條規定，關於地價資料之蒐集，各地政事務所「應」指派熟悉土地估價人員依照法定方法調查土地買賣、交換、標售、拍賣、讓售、典押、租賃、公證等資料。而非規定各地政事務所「得」依照法定方法「之一」進行調查，可知各地政事務所就此調查事項並無裁量空間。然原審判決認定被上訴人地政事務所未調查土地典押之資料並無違法之處，即屬適用法規顯有錯誤云云。

六、本院按：㈠本件原被上訴人臺北縣政府於99年12月25日改制為新北市政府，代表人原係周錫緯，現已變更為朱立倫，被上訴人之代表人聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。

㈡按地價調查估計規則第18條第4項規定：「公共設施保留地應單獨劃分地價區段。但其毗鄰之非公共設施保留地均○○○區段○○○○○區段時，得併入毗鄰之非公共設施保留地劃為同一地價區段。」同規則第21條第1項第1、2款規定：「估計區段地價之方法如下：1、有買賣實例或收益實例估計正常單價之區段，以調整至估價基準日之實例土地正常單價，求其中位數○○○區段○區段地價。2、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適當地區選取2個以上使用分區或編定用地相同，且依前款○○○區段○○○區段，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表，修正估計目○○○區段○區段地價。無法選取使用分區或編定用地相同之基準地價區段者，得以鄰近使用性質類似或其○○○區段○區段地價修正之。」㈢經查，系爭土地為公共設施保留地，因橫跨新北市○○區○○○○○○○區段，與系爭土地毗鄰之33、48區段為農業區土地，非屬公共設施保留地，被上訴人就地價區段劃分，以系爭土地毗鄰之非公共設施保留地均○○○區段○○○○○區段，依地價調查估計規則第18條第4項規定，將系爭土地併入毗鄰之非公共設施保留地，劃為同一地價區段，而未將之單獨劃○○○區段○○○○○區段訂定地價，經核並無不合。原判決因而認被上訴人就系爭土地之地價區段劃分核與地價調查估計規則第18條第4項規定相符，即無違誤，上訴人主張原判決將毗鄰系爭土地之33○○○區段○○○○○區段地價土地視為「○○○區段○○○○○區段，有判決理由矛盾之違法云云，尚有誤會。㈣又查，系爭土地跨屬新北市○○區○○○○○○○區段，其中3○○○區段○○○路線地價區段，4○○○區段○○○○○區段；又33地價區段無買賣實例，依地價調查估計規則第21條第1項第2款規定，選取鄰近同○○○區○○○○○○區段，作為基準地價區段，估計其地價；48區段則有買賣實例，依地價調查估計規則第21條第1項第1款規定，估計其區段地價。並將所估計之區段地價提送地評會96年第5次會議，經決議33、48區段之97年土地公告現值分別為每平方公尺17,100元、13,700元後，再依地價調查估計規則第23條第3款規定：「……3、跨越2個以上地價區段之土地，分別按各該區段之面積乘以各該區段地價之積之和，除以宗地面積作為宗地單位地價」計算後，公告系爭土地97年土地現值為每平方公尺14,594元，及決議加成補償成數為4成。按地評會之成員，依地評會組織規程第4條之規定包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之人士、建築師公會代表、銀行公會代表及地政、財政、工務或都市計畫、建設及農林機關主管等。顯見有關地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，係經由委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關之專業認定，行政法院應予尊重。經核地評會就系爭土地之地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，並未有上該基於錯誤之事實等情事，從而該地價及徵收補償地價加成補償成數之判斷，自應予以尊重。㈤至於上訴人其餘主張，係就其於原審主張而為原審所不採之事由再為爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異