最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第911號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第911號

上訴人

林茂煊

訴訟代理人

金志雄 律師

被上訴人

宜蘭縣羅東鎮公所

代表人

林姿妙

上列當事人間建築法等事件，上訴人對於中華民國98年11月4日臺北高等行政法院98年度訴字第1560號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人宜蘭縣羅東鎮公所代表人自民國（下同）98年12月20日起變更為林姿妙，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敍明。

二、緣訴外人李春吉於88年10月4日因買賣取得坐落臺灣省宜蘭縣羅東鎮○○段260地號特定農業區農牧用地之所有權。李春吉以上開土地為基地興建3層樓農舍（下稱系爭農舍），於88年11月10日經被上訴人核發⑾⑽建局羅字第19694號自用農舍建造執照（下稱原建造執照）。嗣李春吉於89年間向被上訴人申請變更設計，除原有建築基地外，增加一筆坐落宜蘭縣五結鄉○○段1123地號土地（89年7月25日因買賣由訴外人林源順移轉登記予李春吉，嗣於89年12月22日又因買賣由李春吉移轉登記予林源順，96年11月1日地籍圖重測後為宜蘭縣五結鄉○○段1468地號，下稱系爭地號土地）為法定空地，經被上訴人以89年10月5日羅鎮工字第15499號函核准變更設計（下稱變更後建造執照），96年5月8日經被上訴人核發羅鎮工字第0960007132號使用執照（下稱原處分）。上訴人於94年10月12日因買賣取得系爭地號土地之所有權，97年4月9日申請地籍謄本始發現系爭地號土地已提供興建農舍，乃於同年月18日以書面向被上訴人主張其為系爭地號土地之所有權人，請被上訴人核查原建造執照之變更是否適法，被上訴人以97年6月4日羅鎮工字第0970007078號函復核准變更設計案應屬適法等語。上訴人不服，於97年6月27日提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。

三、上訴人起訴主張：㈠依訴願法第14條第2項規定，上訴人知悉被上訴人之原處分時間為97年4月9日，另依訴願法第57條規定，上訴人於97年4月18日以申請書向被上訴人為不服表示，自應視為已提起訴願，嗣據訴願書，業經訴願管轄機關予以受理，並未逾法定訴願期間，顯與訴願法第57條規定保護當事人訴願權利之立法意旨相符。㈡宜蘭縣政府雖曾函詢內政部營建署，經內政部營建署以98年2月19日營署建字第0980003483號函覆在案。然訴願決定竟就本件前開之重要爭點隻字未提，僅稱被上訴人核發系爭使用執照，係依據李春吉合法申請之延展云云，顯有不備理由之違法。㈢李春吉與林源順於短短半年內前後二次之買賣行為，縱使不論是否均屬實在，然李春吉於96年申請該農舍使用執照時，系爭地號土地確實已非李春吉所有，故依內政部台內營字第277516號函示，被上訴人自應令李春吉變更設計減少建築面積後，始得核發使用執照。詎被上訴人未查，竟仍依89年變更之建造執照作成原處分，顯見系爭使用執照之核發過程至為草率，該核發使用執照之處分自非適法。㈣內政部雖至92年10月17日始以台內營字第0920089474號函明確表示，不宜再依已停止適用之「臺灣省申請自用農舍補充注意事項」規定，將其10公里範圍內耕地合併計算建築面積等語。然此函應僅係「重申」臺灣省政府88年8月4日府法字第157924號函示之意旨，並非即可據此推論本函示下達前，仍可當然援用「臺灣省申請自用農舍補充注意事項」，將其10公里範圍內耕地合併計算建築面積之規定。易言之，臺灣省政府88年8月4日府法字第157924號函示下達後，「臺灣省申請自用農舍補充注意事項」即溯自88年7月1日起停止適用，倘行政機關仍有繼續援用該注意事項之必要，自應由中央政府機關訂定行政規則；或由中央政府機關發函比照援用；或由中央政府機關授權地方縣市政府機關自行訂定行政規則，絕非如訴願決定所言內政部92年10月17日台內營字第0920089474號函下達後，宜蘭縣政府方不再援用臺灣省政府規定併計配合耕地面積等語，求為判決撤銷訴願決定關於訴願駁回部分及原處分。

四、被上訴人則以：㈠訴外人李春吉為於其所有宜蘭縣羅東鎮○○段260地號特定農業區農牧用地土地為基地興建3層樓農舍，於88年間向被上訴人申請核發自用農舍建造執照，因農業發展條例當時尚未修正，未有如現行法第18條關於自有農業用地興建農舍應具資格、條件及申請程序規定之限制，被上訴人依據當時有效施行之法令規定，於88年11月10日核發原建造執照，依法並無違誤。㈡臺灣省政府及前所屬各廳處會原訂定之行政規定，雖自88年7月1日起停止適用，惟臺灣省政府88年11月1日88府法字第160809號函亦表示，臺灣省政府原訂定之行政規定規範之內容，仍有繼續規範之必要，自得本其業務主管權責斟酌需要儘速訂定或函示比照援用或授權縣市政府訂定，是自內政部92年10月17日台內營字第0920089474號函下達後，被上訴人方不再援用臺灣省政府規定併計配合耕地面積，故農業用地興建農舍辦法公布施行前及內政部92年10月17日台內營字第0920089474號函下達前，被上訴人依據當時有效施行之相關法令規定，核准原建造執照變更設計之申請，尚無違誤。㈢被上訴人於88年11月10日核發原建造執照予訴外人李春吉，規定開工期限為領照（88年11月10日領照）後6個月內開工（至89年5月10日止），89年4月14日核准開工展期至89年8月10日，89年8月9日准予開工，規定竣工期限為90年5月9日，嗣後被上訴人分別於90年5月1日核准第1次竣工展期至90年11月9日，90年10月22日核准第2次竣工展期至91年5月9日，91年4月29日核准第3次竣工展期至93年5月9日，93年5月12日核准第4次竣工展期至96年5月9日，李春吉於第4次竣工展期期限屆至前之96年4月25日向被上訴人申請核發系爭使用執照，經被上訴人於96年5月8日核發在案。被上訴人發給原建造執照後，核准開工展期、先後4次核准竣工展期及核發系爭使用執照，尚符合相關建築期限之規定，洵無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人在原審之訴。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人認其係原處分之利害關係人，乃提起訴願、行政訴訟求予撤銷原處分。惟原處分乃被上訴人因訴外人李春吉之申請而為系爭農舍羅鎮工字第0960007132號使用執照之核發，上訴人並非原處分之相對人，其雖主張其係系爭農舍基地（即系爭地號土地）之所有權人，因原處分之作成，致其無從再以系爭地號土地為基地申請農舍之建造，為該原處分之利害關係人云云，然查建築法第1條、第28條第1款、第3款、第30條、第31條、第32條、第70條第1項前段、第71條及第73條第1項前段等規定，係基於公共安全等公益之維護，建造執照及使用執照之核發須具備一定要件，惟二者要件有所不同，申請者所須檢具之文件亦有所異，前者除擔保建物公共安全所須之工程圖樣及說明書外，並須兼具土地權利證明文件，以證明起造人就建築基地有正當權源，後者則僅須檢具原領之建造執照及建築物竣工圖，資以核對建築物與核定工程圖樣相符，確認建物品質與建造執照相當，足以擔保公共安全，而得接水、接電及使用。是以，主管機關審查使用執照是否核發之審查項目僅限於此，當然，使用執照所表彰之效力也僅於此，不及於其他，舉凡起造人就建築基地是否有私法上之正當權源，或基地是否因有該建物之存在，在其使用上因此受有公法法令之限制，本不在使用執照效力所涵攝之範圍。故被上訴人就系爭農舍使用執照之核發與否，對上訴人系爭地號土地之使用權限並無限制之效力，更無上訴人所謂「致無從再以系爭地號土地為基地申請農舍建造」之可能，原處分難認對上訴人有直接損害權利或利益可言，上訴人非屬原處分之利害關係人，遽以原處分為違法而提起撤銷訴訟，欠缺本件訴訟權能適格，其訴為無理由，應予駁回等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

六、上訴意旨略以：㈠依內政部74年1月24日台內營字第277516號函示，被上訴人在核發自用農舍使用執照時，除應審核建築法第71條規定之文件是否具備外，尚應審核實施都市計畫以外地區建築物管理辦法第2條、第4條有關建築面積之規定，方能決定是否核發。原審對上述法令、函示未加適用，遽認起造人就建築基地是否有私法上正當權源及基地是否因有該建築物之存在，致其使用上因此受有公法法令之限制，並不在使用執照效力所涵攝之範圍，顯然率斷而有違誤，原審判決有不適用法規之違背法令。㈡被上訴人違法核發使用執照，除使上訴人所有系爭地號土地之使用權限被造冊列管受限制外，更於土地登記簿上被公示註記基地已提供興建農舍，確有直接損害上訴人之權利及法律上利益，原審認上訴人提起撤銷訴訟，非屬原處分之利害關係人，為當事人不適格，似嫌速斷，原審判決有不適用法規之違背法令。㈢原審判決既認上訴人於97年4月18日以書面請求被上訴人核查原建造執照之變更是否適法，並請求為妥適處理而提起訴願，經訴願駁回後，上訴人依此提起行政訴訟等事實。而原審卻又於理由內認此建築執照之變更核准是否有違法事由，核屬行政處分是否適法之問題，與本件判決結果之認定無涉，就此自屬無從審究之結論，顯然事實與理由不相一致，原審判決有判決理由矛盾之違背法令。

七、本院查：

（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。本條修正立法理由載明：「按訴訟利益範圍之廣狹，攸關當事人權益綦巨。現代法治國家之立法趨勢，多將行政訴訟權利保護要件之訴訟利益予以擴張，使當事人權益之保護，益為周密。現行條文第1項規定得提起行政訴訟之對象，僅以損害人民權利之行政處分為限，其範圍失之狹隘，爰修正為『損害其權利或法律上之利益』，明示除權利外，法律保護之利益亦得提起行政訴訟，俾符合法治國家之要求。」又「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」本院75年判字第362號著有判例可稽。

（二）次按「為實施建築管理，以維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」「（第1項）本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為一宗。（第2項）前項法定空地之留設，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其寬度於建築管理規則中定之。（第3項）應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用；．．．。」「建造執照或雜項執照申請書，應載明下列事項：．．．基地面積、建築面積、基地面積與建築面積之百分比。」「建築工程完竣後，應由起造人會同承造人及監造人申請使用執照。直轄市、縣（市)(局）主管建築機關應自接到申請之日起，十日內派員查驗完竣。其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給使用執照，並得核發謄本；不相符者，一次通知其修改後，再報請查驗。．．．。」分別為建築法第1條、第11條、第31條第4款、第70條第1項前段所明定。依據上開規定可知，有關建築管理，適用建築法之規定，如建築法未規定者，適用其他法律之規定。而建築法所稱「建築基地」，包括「供建築物本身所占之地面」及其所「應留設之法定空地」，該應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用。另建造執照之申請書，應載明基地面積、建築面積及基地面積與建築面積之百分比；該建築工程完竣後，由起造人會同承造人及監造人申請使用執照，經直轄市、縣（市)( 局）主管建築機關接到申請並派員查驗完竣，認其主要構造、室內隔間及建築物主要設備等與設計圖樣相符者，發給之。

（三）再按89年1月26日修正公布農業發展條例第18條規定：「（第1項）本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。（第2項）前項農業用地應確供農業使用；其在自有農業用地興建農舍滿五年始得移轉。但因繼承或法院拍賣而移轉者，不在此限。（第3項）本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前取得農業用地，且無自用農舍而需興建者，得依相關土地使用管制及建築法令規定，申請興建農舍。本條例中華民國八十九年一月四日修正施行前共有耕地，而於本條例中華民國八十九年一月四日修正施行後分割為單獨所有，且無自用農舍而需興建者，亦同。（第4項）第一項及前項農舍起造人應為該農舍坐落土地之所有權人；農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。（第5項）前四項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷【本院按：91年1月30日將原條文「許可之撤銷」修正為「許可之撤銷或廢止」】及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。（第6項）主管機關對以集村方式興建農舍者應予獎勵，並提供必要之協助；其獎勵及協助辦法，由中央主管機關定之。」準此，不論是農業發展條例89年1月4日修正施行前或修正施行後，興建農舍之起造人均應為該農舍坐落土地之所有權人；且農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權，已申請興建農舍之農業用地不得重複申請。又農業用地興建農舍辦法第9條規定：「．．．（第2項）非都市土地之農業用地，於農舍興建完成，核發使用執照後，直轄市、縣（市）主管建築機關應造冊列管。（第3項）前二項已申請興建農舍之農業用地，直轄市、縣市主管建築機關於核發使用執照後，應將農舍坐落之地號及提供興建農舍之所有地號之清冊，送地政機關於土地登記簿上註記。」內政部74年1月24日台內營字第277516號函釋：「自用農舍起造人，於領得建造執照後移轉（不含繼承）農地，其如為部分移轉造成比例不足者，應令變更設計減少建築面積後，始得核發使用執照；如為全部移轉者，應撤銷建造執照。」

（四）本件訴外人李春吉於88年10月4日因買賣取得坐落臺灣省宜蘭縣羅東鎮○○段260地號特定農業區農牧用地，以該土地為基地興建系爭農舍，經被上訴人於88年11月10日核發⑾⑽建局羅字第19694號自用農舍建造執照；嗣李春吉又於「89年8月14日」（即農業發展條例89年1月4日修正施行後）購得宜蘭縣五結鄉○○段1123地號（96年11月1日地籍圖重測後為宜蘭縣五結鄉○○段1468地號）農牧用地，並增加該筆土地為前揭農舍法定空地，於「89年8月30日」申請上開自用農舍建造執照變更設計，經被上訴人以89年10月5日羅鎮工字第15499號函核准變更設計；李春吉取得被上訴人核准變更設計後，復於90年1月18日將系爭五結鄉○○段1468地號農牧用地以買賣為原因移轉回原出售人林源順，再輾轉由上訴人於94年10月12日買賣取得。迄至96年4月24日，李春吉向被上訴人申請核發該變更設計後之使用執照，經被上訴人以96年5月8日核發羅鎮工字第0960007132號使用執照（其上載明：「建築地點：羅東鎮○○段260地號、五結鄉○○段1123地號），羅東地政事務所並將前揭事由註記於上訴人94年10月12日買賣取得之五結鄉○○段1123地號登記簿其他登記事項欄（載明：已提供興建農舍，基地坐落：羅東鎮○○段260地號）等情，為原審認定之事實，並有前揭被上訴人核發之自用農舍建造執照（含核准第1次變更建造執照）、准予變更建造執照設計函（函內說明四載明：「原核准地號：四維段260地號，變更為四維段260地號及五結鄉○○段1123地號[合併使用]」）、使用執照及使用執照申請書、土地登記謄本等附原審暨訴願卷可稽。顯見訴外人李春吉於領得原建造執照後增加農業發展條例修正施行後取得之農牧用地申請變更設計，又於核准變更設計後取得使用執照前將該新增合併之土地移轉，並於上訴人取得系爭（重測前）五結鄉○○段1123地號農牧用地後，由被上訴人核發系爭使用執照（即原處分）甚明。揆諸前揭建築法及農業發展條例規定，「應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用」、「農舍應與其坐落用地併同移轉或併同設定抵押權；已申請興建農舍之農業用地不得重複申請」，則上訴人取得系爭五結鄉○○段1123地號（重測後五結鄉○○段1468地號）農牧用地後，該土地為訴外人李春吉留設變更設計自用農舍建造執照之法定空地，並取得被上訴人核發之系爭使用執照，其所有權受到前揭建築法與農業發展條例規定之限制亦明。是上訴人於原審主張因被上訴人系爭處分之核發，致其法律上之利益受有損害，而為系爭處分之利害關係人，即屬有據，自得依行政訴訟法第4條第1項規定，提起行政訴訟。原判決認上訴人非屬系爭處分之利害關係人，欠缺本件訴訟權能適格，尚嫌違誤。上訴意旨執此指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，應予准許。爰將原判決廢棄，發回原審法院重為審理後，另為適法之判決，以符法制。

八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異