最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1665號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1665號

上訴人

雲林縣政府

代表人

蘇治芬

被上訴人

臺灣省雲林農田水利會

代表人

林文瑞

訴訟代理人

徐文宗 律師

上列當事人間農地重劃事件，上訴人對於中華民國99年10月21日高雄高等行政法院98年度訴字第508號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人所有坐落雲林縣水林鄉○○段375地號等9筆土地（下稱系爭土地）為上訴人辦理民國96年度水林鄉土厝北農村社區土地重劃區範圍內土地。該重劃區經內政部核定公告重劃計畫書及區域範圍圖，嗣由上訴人以98年2月5日府地劃字第09807002211號公告土地分配結果。被上訴人以系爭土地重劃後土地面積短少1647.4㎡，且未發給差額地價為由，提出異議，上訴人函復被上訴人：「系爭土地皆屬上訴人辦理農地重劃後交由被上訴人管理，原為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之原水路用地，依內政部91年4月9日台內中地字第0910004316號函示規定，抵充為水路用地及共同負擔之公共設施用地。」被上訴人不服，循序提起行政訴訟，為原審判決撤銷訴願決定及原處分關於系爭土地之重劃分配成果，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張略以：系爭土地係於60年間尖山農地重劃後，分配登記為被上訴人所有，並非公有土地或未登記土地，自不屬於農村社區土地重劃條例第11條第2項所列舉「原公有道路、溝渠、河川及未登記土地」4類得為抵充之土地，是依上開條例規定，上訴人於辦理系爭農村社區重劃時，即不得將系爭土地面積逕為抵充入重劃後重劃區內規劃公共設施用地所需土地面積。再查，上訴人辦理系爭農村社區土地重劃案應適用農村社區土地重劃條例，而對照辦理農地重劃應適用之農地重劃條例第11條第1項之規定，辦理系爭重劃案應適用之農村社區土地重劃條例並未有得以被上訴人所有土地抵充之規定，足證辦理農村社區土地重劃，上訴人不得將被上訴人所有土地逕予抵充，至為明確。復參諸內政部99年2月4日函覆內容可知，農村社區土地重劃條例與農地重劃條例因辦理重劃目的之不同乃有不同之規範，且農村社區土地重劃條例規定以原屬公有之土地抵充為重劃後區內規劃之公共設施用地土地係為符合公地公用原則，亦可證辦理農村社區土地重劃，得抵充之土地應僅限於公有土地，並不包含被上訴人所有之土地，是上訴人逕將被上訴人所有之土地予以抵充，顯非適法。況參酌農地重劃條例第27條規定及其立法理由，農地重劃後，土地所有權之歸屬即應告確定。復再參酌內政部81年4月14日函釋內容可知，被上訴人於農地重劃後就獲配土地可得行使之權利，即與一般私有土地所有權人無異。是依農村社區土地重劃條例第11條第2項規定，上訴人即不得將系爭土地面積逕為抵充作系爭重劃區內規劃之公共設施用地所需面積。上訴人所依據之內政部91年4月9日台內中地字第0910004316號函釋，明顯違反上開規定，且亦欠缺法源依據，該函釋應屬無效。按辦理農地重劃之目的，農地重劃區內土地所有權人所負提供不足土地之重劃負擔，已與重劃後所得之利益(土地價值增加之利益)，相互勾銷，故於農地重劃完成後該重劃範圍內之土地所有權人即已享受權利，並履行義務完畢。原農地重劃由農民所提供之土地，其原意係要作為農水路之用，而登記於被上訴人所有，由被上訴人負責農水路之管理養護，使得原於農地重劃時提供土地之農民，因而受惠；惟辦理農村社區土地重劃，參與之土地所有權人未必與辦理農地重劃提供土地之農民相同，且相對於參與農地重劃之土地所有權人僅為少數人，倘如上訴人所為以前次尖山農地重劃農民所提供登記屬被上訴人所有之土地抵充本次辦理系爭農村社區土地重劃所需之公有公共設施用地，則無疑是使得參與本次農村社區土地重劃之少數人，得因此免除提供抵充後不足土地之義務，而於未盡負擔義務之情況下，仍得享受系爭農村社區土地重劃之利益，此顯然對於前次尖山農地重劃提供土地而未參與本次農村社區土地重劃之多數農民造成不公平之情形。況，參與系爭農村社區土地重劃之土地所有權人，於農村社區土地重劃後，其原有之土地可由農地變為建地，土地價值較重劃前更為提高，是其等既享有土地價值增加之利益，則對於重劃後規劃公有公共設施所需面積以原公有土地抵充後不足之面積，自應負擔提供土地補足之義務，方為公平，是自無上訴人所稱之不公平情事等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於系爭土地之重劃分配成果部分。

三、上訴人則以：上訴人辦理96年度水林鄉土厝北農村社區土地重劃區時，依內政部91年4月9日函釋，以系爭土地即上訴人所有管理原土地所有權人在前次農地重劃（辦理尖山農地重劃）時扣除之土地，以抵充為水路用地及共同負擔之公共設施用地，即是由重劃區原土地所有權人負擔重劃所需之公共設施用地，故上訴人原處分，分配被上訴人土地，未發給差額地價，並無不當。按農地重劃條例第27條規定之原土地所有權人係指私有土地所有權人，因農地重劃後交由水利會管理，原為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之原水路用地，係原農地重劃時基於給、排水路需求而規劃設計，重劃完成後，上訴人逕依農地重劃條例第37條規定直接登記予被上訴人，則被上訴人重劃前既無相關土地，亦未經分配作業程序，自無農地重劃條例第27條規定之適用。次按本件系爭土地所有權實質上係屬公共地役用水權之性質，其不同於一般私有土地所有權，故本質上自與交由縣市○○○○路是完全相同，皆屬公共設施用地，應視為公有土地以供全區土地所有權人公同使用之地役權。系爭土地均屬上訴人60年辦理尖山農地重劃區，將土厝北農村社區土地重劃區重劃範圍套繪於農地重劃前地籍，清查範圍內土地，發現並無被上訴人所有之土地，由此可認定系爭土地均為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之公共設施水路用地。而被上訴人農地重劃前既無相關土地，無法予以分配，渠顯然不適用農地重劃條例第27條之規定，然系爭土地係上訴人依農地重劃條例第37條規定逕予登記為被上訴人。農地重劃完成後，與參與農地重劃之土地所有權人扣除土地負擔並無直接對價關係，原土地所有權人在辦理農地重劃時被扣除之土地，依農地重劃條例規定係用於抵充公共設施用地，是以重劃後水路用地本應由政府保管，只為當時立法，用意在為統一事權管理之便而權宜登記予農田水利會，其本質非被上訴人原有土地。被上訴人依農地重劃條例第37條規定即要求分配土地或領取地價差額，顯圖不當得利，恐有損農民權益之虞等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：經查，系爭土地經過二次重劃，第一次位在60年尖山農地重劃區內，第二次即從上開重劃區內選定一區塊辦理本案之96年度水林鄉土厝北農村社區土地重劃，系爭土地亦在其中。揆諸農地重劃條例第11條之立法說明，乃鑑於重劃區內原為公有及農田水利會所有之農路、水路土地，於重劃前既仍充「道路」「水路」使用，故為減輕農民負擔，以之抵充作重劃後農路、水路用地，且不參加分配。則既然重劃後之抵充並未變更用地性質且未損害公有土地及農田水利會之權益，並以法律明文規定，此種公地公用方式，乃達成農地重劃所必要。至於農村社區土地重劃，依農村社區土地重劃條例第3條及第5條規定，另參酌其立法說明及內政部99年2月4日內授中辦地字第0990041537號函文內容，可知為改善農村社區生活環境辦理重劃，而重劃後區內土地除公共設施用地外，均編定為建築用地，以達農村社區更新之目的。是若無法律明文規定或未經所有權人同意，自無將農田水利會所有之水路排除於農村社區土地重劃分配之外，逕提供為重劃區所有權人公共設施用地之餘地。按農村社區土地重劃條例第11條第2項之立法意旨，固為減輕重劃區土地所有權人之重劃用地負擔而以公地公用為原則，然而，可供抵充為重劃區公共設施之用地，除未登記地外，應以重劃計畫書、圖核定時，實際作道路、溝渠、河川使用及原作道路、溝渠、河川使用已廢置而尚未完成廢置程序之公有土地為限（農村社區土地重劃條例施行細則第12條參照），非謂凡屬公有土地，或者凡為上開用途者均在抵充之列。再者，農村社區土地重劃條例第11條第2項應抵充為公共設施之用地，其並未如農地重劃條例第11條第1項一般，明文將重劃區內原為農田水利會所有水路納入抵充範圍。依現行土地法第4條及第52條規定可知，登記為國有、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有之土地方為公有土地，而農田水利會係秉承國家推行農田水利事業之宗旨，依法律設立之公法人，為地方水利自治團體，故登記其名下之土地尚與公有土地有別，難謂屬於農村社區土地重劃條例第11條第2項應逕予抵充重劃後公共設施之用地。至於內政部91年4月9日台內中地字第0910004316號函及73年7月2日台（73）內地字第239866號函釋所述，關於農地重劃後交由水利會管理，原為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之原水路用地，仍應依規定充為共同負擔之公共設施用地等節。惟辦理農地重劃之目的，係為利於農地利用，由農民負擔所形成之水路，目的在供農地灌排，而非作為農村居民現代生活所需之公共設施用地；且操作結果既為管理維護方便登記為農田水利會所有，該會即屬所有權人，其後即便再經重劃分配土地或差額地價，充其量僅屬農田水利會管有標的物之改變，難謂係因重劃獲取不當利益。倘無法律依據，或未經各該直轄市或縣（市）政府回復登記或取得農田水利會同意，難謂有權逕予抵充。以本件為例，倘以前次尖山農地重劃農民所提供登記屬被上訴人所有之土地抵充本次辦理系爭農村社區土地重劃所需之公共設施用地，則無異是將前次由尖山農地重劃農民提供之土地，無償提供給參與本次農村社區土地重劃之少數人，則究屬公地公用或是公地私用，殊有疑義？其對於前次尖山農地重劃提供土地而未參與本次農村社區土地重劃之多數農民反而不公。再觀內政部73年7月2日台（73）內地字第239866號函釋意旨，非謂得在無法律依據下，得逕予抵充為公共設施用地。農村社區土地重劃條例第11條第2項並無農田水利會所有之水路得逕抵充為重劃後公共設施用地之規定。則上訴人援引內政部91年4月9日函釋主張本件抵充合法云云，並無法律依據。又內政部92年5月1日內授中辦地字第00920082908號函釋，乃關於農地重劃時農民提供之水路用地如有變更用途出售，辦理徵收或有償撥用，其所得價款如何處理之函釋，且係經臺灣省政府地政處、行政院農業委員會、農田水利會聯合會、各農田水利會等有關單位協商後獲得之共識，容可解為已取得農田水利會之同意，惟究與本件係屬辦理農村社區土地重劃如何抵充公共設施用地之情形且僅有內政部片面函釋而未經農田水利會同意之情形不同，自難比附援引。況有關農地重劃後，原由農民提供而登記為農田水利會所有之水利地，因土地登記簿上有「該筆土地如有變更用途出售者，其價款應作為該重劃區政府所墊付之工程款，或作為該重劃區修繕工程經費，不得移作他用」之加註，則該土地於被徵收後，農田水利會是否有領取徵收補償費之權利？業經本院作成98年4月份第2次庭長法官聯席會議決議認為土地徵收條例第24條第1項規定之土地徵收之補償費，應以土地登記簿所載之所有權人為發給對象，不容直轄市或縣（市）政府以自行調查所得之實質所有權人作為補償對象。上訴人復執上開內政部函釋作為本件直接抵充之依據，洵非可取。末查，系爭土地於60年尖山農地重劃時，被上訴人已提供19筆土地（面積合計3,327㎡）參與重劃，上訴人作成原處分時認定被上訴人並未提供土地參與60年尖山農地重劃，即與事實不符。是縱認系爭土地符合農村社區土地重劃條例第11條第2項應抵充為重劃後公共設施用地，上訴人亦應依內政部92年5月1日內授中辦地字第00920082908號函釋，以重○○○區○路面積扣除重劃時水利會所抵充之水路用地，其餘之面積即為農民負擔提供之水路用地面積，依其面積計算作為分配之比例辦理，惟上訴人並未為之，則本件土地分配成果，自有違誤等語，因將訴願決定及原處分關於系爭土地之重劃分配成果部分均撤銷。

五、本院查；本件被上訴人所有系爭土地，為上訴人辦理96年度水林鄉土厝北農村社區土地重劃，因上訴人以系爭土地為參與60年尖山農地重劃之土地所有權人共同提供之水路用地，於重劃後交由被上訴人管理為由，認為系爭土地於本次重劃仍應提供公用，依農村社區土地重劃條例第11條第2項及內政部91年4月9日台內中地字第0910004316號及92年5月1日內授中辦地字第00920082908號函釋等規定，應不參與分配而逕予抵充本次重劃後公共設施用地，固非無據。惟按㈠、農村社區土地重劃條例第11條第2項規定：○○○區○○○○道路、溝渠、電信電力地下化、下水道、廣場、活動中心、綠地及重劃區內土地所有權人認為為達現代化生活機能必要之其他公共設施用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記土地等4項土地抵充外，其不足土地及拆遷補償費與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔。」而參之該法條立法意旨固為減輕重劃區土地所有權人之重劃用地負擔而以公地公用為原則，然而，可供抵充為重劃區公共設施之用地，除未登記地外，應以重劃計畫書、圖核定時，實際作道路、溝渠、河川使用及原作道路、溝渠、河川使用已廢置而尚未完成廢置程序之公有土地為限（農村社區土地重劃條例施行細則第12條參照），非謂凡屬公有土地，或者凡為上開用途者均在抵充之列。而所謂公有土地，觀之土地法第4條及第52條規定：「本法所稱公有土地，為國有土地、直轄市有土地、縣（市）有土地或鄉（鎮、市）有之土地。」、「公有土地之登記，由原保管或使用機關囑託該管直轄市或縣（市）地政機關為之，其所有權人欄註明為國有、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有。」可知，登記為國有、直轄市有、縣（市）有或鄉（鎮、市）有之土地方為公有土地，而農田水利會係秉承國家推行農田水利事業之宗旨，依法律設立之公法人，為地方水利自治團體，故登記其名下之土地尚與公有土地有別，難謂屬於農村社區土地重劃條例第11條第2項應逕予抵充重劃後公共設施之用地。上訴人將系爭土地逕抵充為重劃後公共設施用地而排除於重劃土地分配之外，核與農村社區土地重劃條例第11條第2項規定不符，自非可採。(二)至於「農田水利會管有之灌溉渠道參加農村社區土地重劃如何辦理分配乙案，同意依本部73年7月2日台（73）內地字第239866號函辦理，復請查照。」、「主旨：關於水利會管有之灌排渠道參加市地重劃如何辦理分配乙案，同意依照貴府（註：臺灣省政府）來函所擬原則辦理。附：臺灣省政府73年6月21日73府地二字第149247號函：主旨『關於水利會管有之灌排渠道參加市地重劃如何辦理分配一案，本府意見如說明，請查照。說明：一、水利會管有之灌排渠道參加市地重劃，擬依下列原則辦理分配：㈠農田水利會所有土地於重劃後優先指配○○○區○○○○○○○○道(不包○○○區市區○○○○○道)應以農田水利會重劃前仍供農田灌排渠道之土地為限(包括水、溝地目及重劃前已作灌渠道使用之其他地目土地，不包括已報廢灌排渠道)因基於重劃後對水利用地並無益，故此部分土地，不計扣負擔。㈡、其他農田水會參加重劃之土地分配於建地者，仍依一般計算負擔公式計扣負擔。二、至於屬農地重劃後交由水利會管理，原為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之原水路用地，仍應依規定充為水路用地及共同負擔之公共設施用地。』」固經內政部91年4月9日台內中地字第0910004316號函及73年7月2日台（73）內地字第239866號函釋在案。上開函釋固謂關於農地重劃後交由水利會管理，原為參與農地重劃之土地所有權人共同提供之原水路用地，仍應依規定充為共同負擔之公共設施用地等語，惟辦理農地重劃之目的，係在使農地重劃區域內原屬零散畸零、未鄰灌排水路之農地，經過農地重劃交換分合而獲取地形完整，以利農地利用，則重劃區內土地所有權人依比例負擔之水路用地與其獲配土地價值，業經重劃分配結算完成；況此種由農民負擔所形成之水路，目的在供農地灌排，而非作為農村居民現代生活所需之公共設施用地，此參諸農地重劃條例第6條規定：「直轄市或縣(市)主管機關因左列情形之一，得就轄區之相關土地勘選為重劃區，擬訂農地重劃計畫書，連同範圍圖說，報經上級主管機關核定，實施農地重劃：一、耕地坵形不適於農事工作或不利於灌溉、排水者。二、耕地散碎不利於擴大農場經營規模或應用機械耕作者。三、農路、水路缺少，不利於農事經營者。四、須新闢灌溉、排水系統者。

五、農地遭受水沖、砂壓等重大災害者。六、舉辦農地之開發或改良者。農地重劃區之勘選，應兼顧農業發展規劃與農村社區建設，得不受行政區域之限制。」及農村社區土地重劃條例第3條：「本條例所稱農村社區，指依區域計畫法劃定非都市土地使用分區之鄉村區、農村聚落及原住民聚落。前項農村社區得因區域整體發展或增加公共設施之需要，適度擴大其範圍。」及第5條規定：「有下列情形之一者，直轄市或縣(市)主管機關得報請中央主管機關核定辦理農村社區土地重劃︰一、促進農村社區土地合理利用需要。二、實施農村社區更新需要。三、配合區域整體發展需要。四、配合遭受地震、水災、風災、火災或其他重大事變損壞之災區重建需要。．．．。」及參酌其立法說明，可知農村社區土地重劃係鑑於臺灣地區7千個村里中屬農業村里有4千多個，又大多為已有建物之老舊村莊，故為改善農村社區生活環境辦理重劃，而重劃後區內土地除公共設施用地外，均編定為建築用地，以達農村社區更新之目的，核與農地重劃條例係以農地為對象及達成農地有效利用者不同，則二者之公地公用精神，自屬有別，是若無法律明文規定或未經所有權人同意，自難援引農地重劃條例第11條：「重劃後農路、水路用地，應以重劃區內原為公有及農田水利會所有農路、水路土地抵充之；其有不足者，按參加重劃分配土地之面積比例分擔之。．．．。」之規定，將農田水利會所有之水路排除於農村社區土地重劃分配之外，逕提供為重劃區所有權人公共設施用地之餘地。再者由農民負擔形成之水路既為管理維護方便登記為農田水利會所有，該會即屬所有權人，其後即便再經重劃分配土地或差額地價，充其量僅屬農田水利會管有標的物之改變，難謂係因重劃獲取不當利益。另衡酌參與農村社區土地重劃之土地所有權人未必與辦理農地重劃提供土地之農民相同，以本件為例，相對於參與農地重劃之土地所有權人僅為少數人，倘以前次尖山農地重劃農民所提供登記屬被上訴人所有之土地抵充本次辦理系爭農村社區土地重劃所需之公共設施用地，則無異是將前次由尖山農地重劃農民提供之土地，無償提供給參與本次農村社區土地重劃之少數人，其對於前次尖山農地重劃提供土地而未參與本次農村社區土地重劃之多數農民反而不公。則上訴人援引內政部上開91年4月9日台內中地字第0910004316號函釋主張本件抵充合法云云，並無法律依據。(三)至內政部92年5月1日內授中辦地字第00920082908號函釋乃係就關於農地重劃時農民提供之水路用地如有變更用途出售，辦理徵收或有償撥用，其所得價款，應先償還政府墊付之工程款或作為該重劃區修繕工程費，並不得移作他用所為釋示，惟此係經臺灣省政府地政處於83年間邀集行政院農業委員會、農田水利會聯合會、各農田水利會等有關單位協商後獲得之共識，應可解為已取得農田水利會之同意，惟究與本件係屬辦理農村社區土地重劃如何抵充公共設施用地之情形且僅有內政部片面函釋而未經農田水利會同意之情形不同，自難比附援引。況有關農地重劃後，原由農民提供而登記為農田水利會所有之水利地，因土地登記簿上有「該筆土地如有變更用途出售者，其價款應作為該重劃區政府所墊付之工程款，或作為該重劃區修繕工程經費，不得移作他用」之加註，則該土地於被徵收後，農田水利會是否有領取徵收補償費之權利，亦業經本院98年4月份第2次庭長法官聯席會議決議認為土地徵收條例第24條第1項目的在於確定徵收補償之對象，茍無該條但書所定情形，土地徵收之補償費，應以土地登記簿所載之所有權人為發給對象，於為徵收補償處分、公告時，自應依該規定為之，不容直轄市或縣（市）政府以自行調查所得之實質所有權人作為補償對象，至農田水利會如於領取徵收補償費後，未依註記使用；或縣（市）政府如何確保前開補償費依註記使用，與徵收補償對象之決定，非屬一事，自應分別處理。上訴人復執上開內政部函釋作為本件直接抵充之依據，亦非可取。綜上所述，原判決以上訴人所為本件重劃土地分配成果有如上之違誤，因而將訴願決定及原處分予以撤銷，依法自無不合，上訴意旨主張其乃依農村社區土地重劃條例第11條第2項及內政部函釋等規定而辦理，並無何違法或不當，原判決竟採被上訴人之主張，自有不適用法規之違法，應予廢棄云云，即無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異