最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第1693號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第1693號

上訴人

騰昌企業股份有限公司

代表人

史碩仁

訴訟代理人

蔡進良 律師

訴訟代理人

江榮祥 律師

被上訴人

桃園縣政府

代表人

吳志揚

訴訟代理人

鄭華合 律師

上列當事人間有關營建事務事件，上訴人對於中華民國98年12月22日臺北高等行政法院98年度訴字第1907號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人以坐落桃園縣八德市○○段133、313、314、315、316、317、318、319、320、322、323、324、325及335等地號等14筆土地(下稱系爭土地)，於民國90年1月間向被上訴人申請名稱為騰昌土石方資源堆置處理場(下稱騰昌土資場)之土石方資源堆置處理場，作為營建剩餘土石方合法收容處理場所，經被上訴人以90年7月10日九十府工建字第132635號函同意設置許可；及92年3月26日府工建字第0920065345號函同意啟用在案。嗣被上訴人依96年3月12日修正發布桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例（下稱96年修正桃園土石方管理自治條例）第12條之規定，於96年9月27日以府工建字第0960323746號函請上訴人於文到1個月內繳交保證金新臺幣(下同)2,520萬元及管理費360萬元(下稱原處分)，上訴人以96年10月29日申訴書聲明異議，經被上訴人以96年11月19日府工建字第0960387282號函催請上訴人於文到7日內繳納上開保證金及管理費。上訴人不服，向原審法院提起確認行政處分無效訴訟，經原審法院以96年度訴字第4111號裁定駁回其訴，並將該案移送於訴願管轄機關內政部審理，亦經訴願決定駁回，上訴人遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：(一)上訴人經被上訴人以上開92年3月26日函同意啟用騰昌土資場，非附有期限，基於信賴保護原則，被上訴人不應於核發啟用許可後，再以96年8月29日府工建字第0960290391號函通知其營運期限僅至99年3月25日止，認定僅有7年營運年限，並據此課徵保證金，顯剝奪其永續經營權外，亦影響所有員工之家庭生計。(二)依96年修正桃園土石方管理自治條例第12條規定，保證金及管理費繳納義務之核算基礎應為「許可年處理量」，即保證金只需於騰昌土資場核發啟用許可時一次繳納，管理費則逐年繳納，非如被上訴人主張保證金係以許可年處理量而加總計算一次繳納，否則該條所稱「許可年處理量」一詞所代表之數值顯然前後相異；而被上訴人訂定桃園縣營建剩餘土石方收容處理場所保證金管理要點（下稱收容處理場保證金管理要點），其第2條規定之保證金核算方式，竟附加母法所無之核准營運年限為計算構成要件，已違反授權明確性原則，有違憲之瑕疵，應屬無效。(三)被上訴人開徵管理費之法源相同卻容任不同業者收取管理費之核算基礎及比率各異，明顯行政行為差別待遇等語，求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人則以：(一)依96年修正桃園土石方管理自治條例第12條明定保證金就許可年處理量每立方公尺10元一次繳納、管理費則按許可年處理量逐年繳納。被上訴人依該條第2項授權訂定之上開保證金管理要點第2條規定，係將該條有關保證金之規定以計算式方式陳明，並無逾越母法之規定。(二)被上訴人係依上訴人之申請，核准其設立及許可啟用騰昌土資場，上訴人於其申請書暨設置計畫書中，已載明預定使用年數為7年，被上訴人於核准設立及許可啟用函中雖未載明核准使用年數，但就法效而言，當然僅指核准上訴人申請書所申請之年數，被上訴人以核准營運年限7年計算上訴人應繳納之保證金，並無違誤。(三)被上訴人前因土資場同業公會反應如處理場實際收容未達年許可處理量時，應於年度結算時退還溢繳管理費之意旨，乃研擬以百分之三十為基本處理量用於結算溢繳退款方案，並非用於開徵方案，且適用所有處理場，並無上訴人指稱有差別待遇之情形等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)桃園縣內營建剩餘土石方之管理，依地方制度法第19條第9款規定，屬於該縣衛生、環境保護之管理之自治事項，桃園縣自得制訂自治法規。而參照95年制定公布之桃園土石方管理自治條例第14條第1項原規定：「收容處理場所應於本府核發啟用許可時，按許可年處理量繳納每立方公尺各新臺幣10元之保證金及管理費，……」及96年修正後同條例第12條規定：「收容處理場所應於本府核發啟用許可時應一次繳納許可年處理量每立方公尺新臺幣10元保證金，並按許可年處理量逐年繳納每立方公尺新臺幣10元管理費。」顯見該自治條例對於保證金與管理費應納金額有不同之規定，否則保證金若如上訴人曲解成一年之處理量，即無一次繳納用詞之必要。又上訴人依96年修正桃園土石方管理自治條例第12條第2項授權訂定之上開收容處理場保證金要點第2條規定保證金之計算式，並未違反母法之立法目的，亦未增加業者營業權利之限制，與法律保留原則無違。(二)上訴人於90年1月間申請設立騰昌土資場，已依當時適用之臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點(下稱臺灣省土資場設置要點)第26條第2項第1款、第5款規定，於設置申請書暨設置計畫書中載明預定使用年數為7年，則被上訴人於上開核准設立及同意啟用函中雖未載明使用年數，但在無特別限制下，當然僅指核准其所申請使用之年數。又上開桃園土石方管理自治條例於95年1月18日公布施行後，其中第10條規定土資場使用期限規定為5年，則被上訴人認定上訴人之騰昌土資場仍有7年使用期限，對於其權益之保護，並無違失。故被上訴人依上述96年修正桃園土石方管理自治條例第12條及上開保證金要點第2條規定，按騰昌土資場年處理量36萬立方公尺，營運年限為7年，據以核算上訴人應繳納之保證金為2,520萬元及管理費為360萬元，均為合法。(三)又96年修正之桃園土石方管理自治條例第12條第2項再於97年修正發布，依修正後同條項增訂第2項但書規定管理費按實際營運數量核實計算，乃適用於結算退費，是被上訴人於辦理溢繳管理費退費，如何推估該年總實際處理量，即非本案審理範圍，被上訴人依據96年修正桃園土石方管理自治條例第12條第1項規定，命上訴人按許可年處理量逐年繳納每立方公尺10元管理費，核無違誤等語，為其論據，而判決駁回上訴人在原審之訴。

五、本院查：

(一)按「下列各款為縣(市)自治事項：……六、關於都市計畫及營建事項如下：……(六)縣(市)營建廢棄土之處理。……九、關於衛生及環境保護事項如下：(一)、縣(市)衛生管理。

(二)、縣(市)環境保護。」「直轄市、縣(市)、鄉(鎮、市)得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」「……直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣10萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關核定後發布；其餘除法律或縣規章另有規定外，直轄市法規發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備查；縣（市）規章發布後，應報中央各該主管機關備查；……」及「自治條例經地方立法機關議決後，函送各該地方行政機關，地方行政機關收到後，除法律另有規定，或依第39條規定提起覆議、第43條規定報請上級政府予以函告無效或聲請司法院解釋者外，應於30日內公布。自治法規、委辦規則依規定應經其他機關核定者，應於核定文送達各該地方行政機關30日內公布或發布。自治法規、委辦規則須經上級政府或委辦機關核定者，核定機關應於1個月內為核定與否之決定；逾期視為核定，由函報機關逕行公布或發布。但因內容複雜關係重大，須較長時間之審查，經核定機關具明理由函告延長核定期限者，不在此限。……」地方制度法第19條第6款、第9款、第25條、第26條及第32條分別定有明文。依上述地方制度法第19條第6款、第9款規定，關於縣之廢棄土處理、衛生管理及環境之保護，均屬於縣之自治事項，桃園縣本於其自治權就此等自治事項，自得訂定自治法規以為規範，而被上訴人原擬訂「桃園縣『營建剩餘土方』暨『營建混合物』處理管理自治條例」，送請桃園縣議會於93年12月3日審議通過後，因該自治條例第5章第30條至第35條定有罰則，被上訴人乃依上述地方制度法第26條第4項規定報請中央主管機關內政部核定，經內政部營建署就其中「營建混合物」部分，以行政院環境保護署已於94年8月1日施行擴大列管營建混合物政策，為避免法規競合及執行爭議，以94年8月31日營署綜字第0942915344號函請被上訴人研議，將營建混合物之管理事項及法令依據回歸廢棄物清理法，不另於上開自治條例予以規範。被上訴人遂依內政部營建署所提意見，將該自治條例關於營建混合物部分之規定刪除，而保留原自治條例關於「營建剩餘土方」部分之條文，並修正名稱為「桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例」（下稱桃園土石方管理自治條例)，於94年12月7日以府工建字第0940342995號函再報請核定，業經內政部以94年12月30日台內營字第0940088026號函核定，並由被上訴人以95年1月18日府法一字第0950018216號函公布施行，此有上開各函文在卷可稽，足見被上訴人報經內政部核定發布之上開桃園土石方管理自治條例，僅係依該部營建署之修正意見，為避免法規競合及執行爭議，將原經桃園縣議會審議通過之「桃園縣『營建剩餘土方』暨『營建混合物』處理管理自治條例」關於「營建混合物」之規定刪除，並修改該自治條例名稱外，其餘條文與桃園縣議會審議通過之原自治條例內容並無不同，亦未對人民增加原自治條例所無之義務或罰則，則系爭桃園土石方管理自治條例之內容既經桃園縣議會審議通過，被上訴人逕行報經中央主管機關內政部核定後公布施行，與上述地方制度法第25條、第26條及第32條規定意旨尚無牴觸，上訴人主張被上訴人未將該自治條例再送請桃園縣議會審議通過，據以指摘其立法程序有重大瑕疵，應屬無效，故該自治條例縱於96年經送請桃園縣議會審議通過修正全文公布，亦不能治癒上開自始存在之重大瑕疵，均不得為本案之裁判規範云云，並無可採。

(二)次按「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。……」「下列事項以自治條例定之：一、法律或自治條例規定應經地方立法機關議決者。二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。……」及「地方政府規費之範圍及課徵原則，依規費法之規定；其未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。」分別為地方制度法第27條、第28條及第67條第3項所明定。查桃園縣之廢棄土處理、衛生管理及環境保護，既屬於桃園縣之自治事項，故桃園縣基於其自治權，為有效管理轄內營建剩餘土石方、避免造成環境污染及維護環境衛生、安全，採取使用者付費原則，於95年1月18日公布施行之上開桃園土石方管理自治條例第14條規定：「收容處理場所應於本府核發啟用許可時，按許可年處理量繳納每立方公尺各10元之保證金及管理費，展延亦同。前項保證金之用途、繳納、運用及退還方式，由本府另定之。」及96年3月12日修正公布同條例第12條規定：「收容處理場所應於本府核發啟用許可時應一次繳納許可年處理量每立方公尺10元保證金，並按許可年處理量逐年繳納每立方公尺10元管理費。展延及已領有啟用許可者亦同。前項保證金之用途、繳納、運用及退還方式，由本府另定之。」而課予經核發啟用許可之剩餘土石方收容處理場所，應按其年許可處理量繳納一定之保證金及管理費，揆諸前開規定，洵無不合；至於96年6月28日訂定之收容處理場保證金管理要點第2點：「收容處理場所應於桃園縣政府(下稱本府)核發啟用許可時一次繳納許可年處理量每立方公尺10元保證金。展延及已領有啟用許可者亦同。計算式說明如下：Y：核准營運年限(年)。M：年轉運量(立方公尺/年)。保證金核算金額(元)=10×M×Y」第4點：「保證金於收容場所核准使用之處理容量已飽和、使用期滿或無繼續經營之意願，且無第5點所列情形，經本府核發封場證明文件後，無息退還。」及第5點：「收容處理場所有下列情形之一者，本府得運用保證金代為處理：(一)使用期滿未恢復原狀或未依原核准計畫使用者。……」等規定，係被上訴人依上述自治條例授權訂定之自治規則，就收容處理場所收取保證金之用途、繳納、運用及退還方式等細節性、技術性事項所為之規範，並未牴觸上開自治條例之授權目的及範圍，符合憲法第23條法律保留原則及比例原則之要求，亦無違反不當連結禁止原則之情形。

(三)再按「各級政府及所屬機關、學校(下稱各機關學校)，對於規費之徵收，依本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定。……」「各機關學校為特定對象之權益辦理下列事項，應徵收行政規費。但因公務需要辦理者，不適用之：……五、為公共利益而對其特定行為或活動所為之管制或許可。……」及「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。……前項收費基準，屬於辦理管制、許可、設定權利、提供教育文化設施或有其他特殊情形者，得併考量其特性或目的定之。」為規費法第2條、第7條及第10條所規定。是依上述規費法第7條及第10條之規定，行政機關對於特定行為或活動之管制或許可應徵收行政規費；規費法並賦予規費主管機關對於其收費標準，除審酌成本及費用外，併得考量其管制、許可行為之特性或目的為決定。而上開桃園土石方管理自治條例課予收容處理場所應於被上訴人核發啟用許可時按許可年處理量每立方公尺10元之管理費，依上述規費法第7條第5款規定，核屬於行政規費性質，則其徵收範圍及課徵原則既經桃園縣議會審議通過，而於上開自治條例中加以規範，並未牴觸上引規費法及地方制度法第67條第3項之規定，自無違反法律保留原則可言。原判決雖僅援引地方制度法第19條第9款規定作為本件保證金、管理費之收取係屬於自治事項之論據，且未就被上訴人徵收上開管理費之性質屬於規費性質部分予以論究，而有所不備，但其認屬自治事項之結論並無不合。故上訴意旨據此指摘原判決有適用法規不當及判決理由矛盾之違法云云，亦無足取。

(四)復按，法律不溯既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義在於對已經終結之事實，原則上不得嗣後制定或適用新法，以改變其原有之法律評價或法律效果；是若立法者「設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力，適用於過去發生並完結之事件者，即違反法律不溯既往原則。至於繼續之法律事實進行之中，終結之前，依原有法律所作法律評價或所定法律效果尚未發生，而相關法律修改時，則各該繼續之法律事實一旦終結，原則上即應適用修正生效之新法，此種情形，並非對於過去已經終結之事實，適用終結後生效之新法，而是在繼續之法律事實進行中，以將來法律效果之規定，連結部分屬於過去之構成要件事實，既非法律溯及適用，於法治國家法安定性及信賴保護之要求，原則上並無牴觸。而查，95年1月18日公布施行之上開桃園土石方管理自治條例第14條第1項規定：「收容處理場所應於本府核發啟用許可時，按許可年處理量繳納每立方公尺各10元之保證金及管理費，展延亦同。」揆其立法目的，既在於有效管理營建剩餘土石方，避免造成環境污染暨維護環境衛生、公共安全，而對於經許可繼續營運中之土石方收容場所收取保證金及管理費，足見其適用對象包括在該自治條例公布生效以前已領得啟用許可之收容處理場所均屬之，非以該自治條例生效後取得啟用許可者為限，方符合其規範意旨。至於其時間適用範圍，依同條例第41條：「本自治條例自公布日施行。」之規定，即以該自治條例於95年1月18日公布施行後之許可營運期間為限，並無溯及規定在該自治條例未公布生效以前之營運年度，已領有啟用許可之收容場所亦負有繳納上述保證金及管理費之義務；申言之，依上開桃園土石方管理自治條例第14條之規定，已領有啟用許可之收容處理場所自該自治條例於95年1月18日公布施行後迄其經核准營運屆滿期間，方負有按年許可處理量繳納保證金及管理費之義務，揆諸前揭說明，自不生法律溯及適用及牴觸信賴保護原則之問題。而上開自治條例於96年3月12日修正公布，修正後同條例第12條第1項規定：「收容處理場所應於本府核發啟用許可時應一次繳納許可年處理量每立方公尺10元保證金，並按許可年處理量逐年繳納每立方公尺10元管理費。展延及已領有啟用許可者亦同。」係針對保證金及管理費之繳納時點，分別依其性質修正為按許可年處理量一次繳納或逐年繳納，其餘內容與修正前同條例第14條第1項規定尚無不同；至其後段增訂「已領有啟用許可者亦同」，僅明文重申在該自治條例於95年1月18日公布生效前，已領有啟用許可之收容處理場所，於該自治條例公布生效後，亦負有依該規定繳納保證金及管理費之義務，用資明確，並非對人民增加原自治條例所無之義務。故上訴人主張依上開修正後第12條之條文解釋，保證金僅能按一年許可處理量繳納一次，管理費則按許可年處理量逐年繳納，並謂96年修正桃園土石方管理自治條例第12條第1項規定，使已領有啟用許可之收容處理場所，亦應繳納過去年度相當之保證金與管理費，違反法律不溯及既往原則及信賴保護原則云云，顯誤解上開規定意旨，均無憑採。

(五)經查，上訴人係於90年1月間申請設立騰昌土資場，經被上訴人於90年7月10日以九十府工建字第132635號函同意設置許可；及92年3月26日府工建字第0920065345號函(下稱92年3月26日函)同意啟用，雖被上訴人於上開許可函文未載明許可使用年限，惟上訴人申請時，既依當時適用之臺灣省土資場設置要點第26條第2項第1款、第5款之規定，於設置申請書暨設置計畫書中載明預定使用年數為7年，被上訴人亦依其申請准予核發上開同意函，則被上訴人核准之使用年限應指上訴人所申請使用年數7年；且被上訴人於96年8月29日以府工建字第0960290391號函(下稱96年8月29日函)知上訴人謂：「……旨揭案件，本府以96年3月26日函同意啟用在案，惟當時啟用函中並未敘明營運年限，僅於申請設置計畫書中載明預定使用年限為7年，為免日後爭議，本府原則同意貴公司營運期限至自上開同意啟用許可函發文日起算7年止(營運期限至99年3月25日止)，……」等語，亦已說明上訴人申請設立騰昌土資場之營運期限為7年；又依上開桃園土石方管理自治條例第12條(即96年修正後同條例第10條)規定：「本府應依土資場申請計畫核定使用期限為5年。土資場於使用期滿3個月前，應向本府申請展延後始得繼續營運。」即在上述自治條例施行後土資場使用期限為5年，被上訴人認定上訴人設立之騰昌土資場使用期限至99年3月25日止，未逾5年，仍有7年之使用期限，對於上訴人權益之保護，並無違失等情，業據原判決依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則或經驗法則情事。至上訴人上訴主張系爭申請案另有「修正定稿本」存在，自應以該修正定稿本之記載為準，指摘原判決逕依其提出之申請書作為認定事實之基礎，有違職權調查原則云云，為上訴人於言詞辯論終結後提出之新的攻擊防禦方法，上訴程序無從加以斟酌；且上訴人亦未提出所謂「修正定稿本」證明其申請使用年限非7年，上訴意旨據以指摘原判決認定事實有未依職權調查證據及適用法規不當之違法云云，亦無足取。

(六)故揆諸前揭說明，上訴人設立騰昌土資場於上開桃園土石方管理自治條例於95年1月18日公布施行（自公布日起算至第3日即95年1月20日發生效力）後，迄99年3月25日營運期限屆滿之4年2月6日之許可營運期間，應一次繳納該所餘許可年處理量每立方公尺10元之保證金；及按所餘許可年處理量逐年繳納每立方公尺10元之管理費。則被上訴人按騰昌土資場年處理量36萬立方公尺，營運年限7年，以原處分命上訴人繳納保證金2,520萬元(10×360,000×7＝25,200,000) ；及96年度管理費360萬元(10×360,000＝3,600,000)，關於管理費部分，洵無不合，且原判決已敘明上訴人主張其96年度實際營運量未達年許可處理量一節，乃上訴人於年度終了結算如何退費問題，與系爭管理費之開徵應按上開規定計算無涉，上訴人就原判決已詳為論述之事項，復執陳詞再為爭議，並無足採。惟關於保證金部分，依前所述，騰昌土資場於上開自治條例於95年1月18日公布施行，迄99年3月25日營運期限屆滿前尚餘4年2月6日之許可營運期間，是依上訴人所餘上述許可營運期間，計算其應一次繳納該所餘許可年處理量每立方公尺10元之保證金，應為15,041,095元(計算式見附表)，原處分按上訴人經核准使用年限7年計算其應繳納保證金2,520萬元，而對於上訴人在上開自治條例未公布生效以前之許可營運年度，亦溯及適用該自治條例規定命其繳納保證金，於法即有未洽，原判決予以維持，自有適用法規不當之違法，故上訴意旨據以指摘原判決違法，即堪採取。

(七)綜上所述，原處分關於命上訴人繳納管理費360萬元及保證金15,041,095元之範圍內，核無違誤，原判決駁回上訴人在原審此部分之訴，核無違誤，上訴人就此部分求予廢棄，為無理由，應予駁回；另原處分關於命上訴人繳納保證金超過15,041,095元部分，原判決予以維持，既有上述判決不適用法規之違背法令事由，上訴人求予廢棄，為有理由，爰將該部分判決廢棄，並本於原判決確定之事實，將該部分訴願決定及原處分均予撤銷。

六、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異