最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第942號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第942號

上訴人

捷豹科技工程股份有限公司

代表人

陳仲偉

訴訟代理人

林石猛 律師

訴訟代理人

林岡輝 律師

被上訴人

南部科學工業園區管理局

代表人

陳俊偉

訴訟代理人

蔡東賢 律師

　吳文淑　律師

上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國99年3月9日高雄高等行政法院98年度訴字第467號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人辦理「96、97年臺南園區景觀綠化維護及環境清潔工作」案（下稱系爭勞務採購案）招標，由上訴人以新臺幣（下同）83,488,129元得標承攬，工作範圍包含臺南園區之公園、景觀、人行步道、停車場、行政服務區等周邊植栽及環境清潔區域。系爭勞務採購案係按工作範圍面積核算人力，環境清潔為每20,000㎡/1人，植栽綠化為每10,000㎡/1人，由上訴人按工作範圍面積向被上訴人報准雇用人力，被上訴人則分期估驗計付報酬。上訴人承攬後依約於民國96年1月1日開工，並依前開人力配置標準，由開工時126人至第一階段增配至145人，第2階段增配至155人。嗣被上訴人以交（簽）辦單要求上訴人從事該園區內「北側住宅及東1東2區開發工程」及「2期基地西南區開發工程」2區域（下稱系爭2區域）為清潔綠化工作，上訴人對於被上訴人未准許人力增撥，且就系爭2區域性質是否為定期工作發生質疑，乃拒絕進場工作，經被上訴人多次催告無效後，被上訴人遂以97年7月30日南營字第0970018324號函終止系爭2區域之合約。上訴人不服，提出異議，經被上訴人以97年9月9日南營字第0970022022號函駁回上訴人之異議。上訴人仍不服，提起申訴審議，亦遭行政院公共工程委員會98年5月21日訴0000000號申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：（一）依系爭勞務採購契約，上訴人得標之範圍係被上訴人臺南園區公共區域之「周邊植栽」及「環境清潔」定期維護。以「周邊植栽」維護工作而言，被上訴人在交付由上訴人接管前，係發包由其他廠商植栽，必俟養護保活期滿而驗收完成後，始交由上訴人接管維護，此由工作規範四、（一）之規定即明。上訴人對未接管之區域並無定期維護義務，且該定期維護工作更不屬於前揭工作規範五、（五）得由被上訴人以交（簽）辦單要求上訴人無償配合履行之不定期工作，雖上訴人嗣後暫時拒絕配合履行，自未違反系爭勞務採購契約第19條第4款之規定。（二）被上訴人辯稱：系爭2區域在臺南園區內，為上訴人應負責之區域，依「人力維護分區檢討表」第22項、第28項亦分別明確載有系爭2區域，並各自配置相關人力，所謂「人力維護分區檢討表」所載各項維護區域及配置人力，係被上訴人單方所持有，系爭勞務採購契約內並無該表可供參酌，上訴人無從得知何時應接管何處區域，端賴被上訴人書面通知配合原工程查驗，倘被上訴人所稱「人力維護分區檢討表」已載明系爭爭議區域為上訴人分階段應維護之區域，並配置相關人力，則上訴人要求系爭2區域增配人力，被上訴人自應依表定人力同意配置，卻不准按爭議區域面積比例為人力配置，益見係被上訴人違約。（三）按工作規範之「維護接管時程概況表」規定，系爭2區域為第2階段，其規劃應配置人力係為157名，但被上訴人僅同意認可之實際維護人力為僅155名，且因被上訴人將「新增」系爭2區域面積，其總計為115,811㎡（分別為83,920㎡及31,891㎡），如加計現有上訴人接管維護之區域面積，依前開工作規範二、（二）1.之規定換算，其人力總計應為168名，亦即須增加10餘名人力，顯然已經超過上開「維護接管時程概況表」第2階段之人力配置，故應可推論被上訴人新增系爭2區域面積，是系爭2區域顯然非為契約約定之維護面積。惟查，被上訴人以交（簽）辦單指示上訴人維護前開系爭2區域，但上訴人亦回函表示系爭2區域尚未依法點交，如欲使上訴人維護系爭2區域，應先行會勘點交並核算面積及再增聘人員，然被上訴人表示不同意，故上訴人與被上訴人雙方就新增區域事項，意思表示不合致，故契約尚不成立，是上訴人並無基於契約約定履行維護前開系爭2區域之義務。被上訴人於申訴審議時捨棄其景觀工程竣工結算明細表，轉而以所提空照圖描繪搭配GIS系統所計算維護面積，不僅誤差值大，且以投影計算維護面積更非常態，又無法詳盡複層面積，該系統有所問題，其據以計算得出之人力顯不足採信。上訴人所提之「面積計算暨統計表」係依據被上訴人所提供之各景觀工程案竣工結算明細表合計所得，此乃政府公共工程採購驗收之依據，公正性及準確度應不容置疑，故有關上訴人以維護面積計算人力之方式，請求被上訴人應給予相當之人員，尚與契約約定相合，並無不當，在被上訴人未為核備增聘人力之前，上訴人拒絕履約，於法洵屬有據，尚無違背政府採購法第101條第1項第12款規定。（四）系爭2區域之履約爭議，並非僅為金錢認知不同，若系爭2區域並非上訴人依契約所應負責，上訴人即無任何清潔及維護之義務，則其是否為上訴人依契約所應負責之爭議，與上訴人之清潔、維護行為，兩者間具有其一體性，並無法得以區分。況且，現有人力配置於現階段之維護面積，並無法再為其他挪用，如強制上訴人需調撥現有人力，維護前開系爭2區域，將嚴重影響其他區域之履約，亦難謂對於上訴人無所影響，故上訴人應得主張依系爭勞務採購契約第21條第2項規定，暫停履約，上訴人既無違約，即無所謂可否歸責之問題等語，求為判決撤銷申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果決定）。

三、被上訴人則以：（一）系爭勞務採購契約之範圍為整個園區，蓋於96年之前，被上訴人臺南園區是分成不同區域，交由不同廠商承攬，有「94、95年臺南園區公園景觀綠化維護及環境清潔工作勞務契約」附卷可稽。但於96年、97年為收統合整理之效，乃整合成一個契約，負責全部園區。至於詳細區域，則由被上訴人依時間進展，分別交付，並依工作規範，視情形增減及調配人力。系爭2區域，依系爭勞務採購契約第1條第2款明定均在被上訴人臺南園區內，業經被上訴人列入交付範圍。（二）又各維護區域及預定工作人數是依環境清潔每20,000㎡/1人，景觀綠化每10,000㎡/1人之原則規劃，首次申報開工進場為126人，其後由被上訴人依情形核可增加人力，實際工作人員則由被上訴人依現場維護情形增減。蓋園區的工程進度不一，不可能完全照預估，因此才會規定以面積來計算人力，而非以第1階段到第4階段來斷定人力需求，上訴人稱已達到第2階段，實為刻意誤導。（三）本件異議爭執當時核給155人，被上訴人曾另以GIS搭配比例尺1/1,000航拍影像核算，並另納計多層空間、斜坡後，所得面積約為157公頃，並依環境清潔每20,000㎡/1人；景觀綠化每10,000㎡/1人計算（滯洪池面積以1人計），總維護人數只需132人，相較原先核給之人數155人，顯然已多給21人。如依維護人力分區檢討表下分33區域並加計滯洪池面A、B、C、D池面，則總維護人數為151人（滯洪池面積以1人計），相較原先核給人數155人，亦多出4人。被上訴人核給上訴人155名人力，實已足敷運用，絕非要求上訴人無償工作，惟被上訴人經每週巡檢發現缺失，乃以97年5月28日南建字第0970012727號函知上訴人履行義務，惟上訴人卻停止部分履約，被上訴人遂又分別以97年7月1日、97年7月3日、97年7月9日及97年7月21日等函多次催告上訴人履行義務，惟上訴人仍拒不履行，被上訴人遂以97年7月30日南營字第0970018324號函知上訴人終止系爭2區域之合約，上訴人旋即提出異議，嗣經被上訴人97年9月9日南營字第0970022022號函駁回上訴人之異議，上訴人遂提起申訴，復經工程會申訴審議判斷駁回，被上訴人於收受該申訴審議判斷書後，即依政府採購法第102條第3項於98年6月26日刊登政府採購公報，本件顯係因可歸責上訴人之事由而終止契約，被上訴人依循政府採購法第101條第1項第12款為通知，並依第102條第3項為不良廠商之登載，絕無不法。（四）系爭勞務採購契約第21條第2項規定：「履約爭議發生後，與爭議無關或不受影響之部分，乙方（即上訴人）應繼續履約，但經甲方（即被上訴人）同意者，不在此限……。」但本件上訴人所爭議者，僅是雙方對金錢給付認知不同所生之爭議部分，其與清潔綠化工作，明顯可加以區分，並非不能分割，上訴人仍可進行清潔綠化工作，亦可加聘人員施作，只是在未經爭議解決前，被上訴人針對上訴人加聘之人力可能不予估驗付款而已，至於清潔綠化工作，尚非屬「確定受影響不能履行者」，上訴人並無權暫停履約。況如上述，155人之核定人力確為充分，根本無不足之情形，上訴人自稱其可暫停履約，自屬無據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）政府採購法第101條第1項第12款規定，機關辦理採購，因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報。又廠商得對機關認為違法之情事提出異議及申訴，其規定於政府採購法第102條第1項、第2項及第3項。系爭勞務採購契約為兩造所簽訂，依該契約第22條規定，工作規範亦為該契約之附件，均有拘束當事人雙方之效力。（二）被上訴人辦理系爭勞務採購案招標，上訴人與訴外人中一營造工程股份有限公司（下稱中一公司）乃共同投標廠商，上訴人與中一公司協議由上訴人為代表廠商，並以83,488,129元得標承攬，兩造旋即簽定系爭勞務採購契約，依約上訴人負有履行被上訴人臺南園區清潔綠化工作之義務。上訴人依系爭勞務採購契約第4條之規定，應於96年1月1日開工，並依工作規範二、（二）1.之「維護接管時程概況表」之規定，於96年6月即第1階段完成增聘19名維護工作人員，累計人力145人；再於96年10月前完成第2階段增聘人力，累計已達155人。嗣被上訴人於96年11月28日上午9時31分以交（簽）辦單要求上訴人安排人員於系爭2區域進行割草及環境整理等相關工作，惟上訴人所屬領班謝中輝當場主張上訴人接管維護區域未包含上開區域，且上訴人前於96年10月3日及同年月22日發函要求被上訴人核定新增聘之人力迄未獲覆，被上訴人遂於同日下午2時30分及97年1月9日下午2時以交（簽）辦單分別通知上訴人略以：系爭2區域依系爭勞務採購契約第1條第2款之規定，屬上訴人工作範圍內，目前上訴人人力已達一定規模而可相互支援，暫不增加人力，請統籌運用現有155名維護人員，於合約規定之工作時段內，從事系爭2區域之清潔綠化工作，並經上訴人所屬人員簽收確認。由上開工作規範

二、（二）1.規定可知，系爭勞務採購契約之範圍為被上訴人臺南園區內所有公共區域之清潔綠化工作，至於詳細區域，則由被上訴人依時間進展，分別交付上訴人進行維護。另上訴人於98年11月11日於原審所提出之準備書狀(一)亦表示：「被上訴人對此一配置（按即指上開「維護人力分區檢討表」）並無任何異議，應表示被上訴人對此一配置已為同意……既然被上訴人未行使該彈性增減之權利，即表示其對於上訴人現有人力已配置於原已接管維護之區域，剛好恰如其分……。」等語，顯見上訴人已明確表示系爭2區域確在系爭勞務採購契約之範圍內，而應由其依約進場執行清潔綠化工作。是上訴人事後否認系爭2區域非在系爭採購契約之範圍內，而主張其係屬被上訴人嗣後自行「新增」之維護區域，顯與事實不符，不足採取。（三）本件上訴人雖另主張被上訴人捨棄竣工結算明細表，轉而以所提空照圖描繪搭配GIS系統所計算維護面積，不僅誤差值大，且以投影計算維護面積更非常態，又無法詳盡複層面積，該系統有所問題云云，惟均未提出足供證明之證據資料，尚難憑採。（四）綜上所述，上訴人之主張均非可採。本件被上訴人核給上訴人155名人力，實足敷運用，被上訴人多次發函催告上訴人履行系爭2區域工作之義務，並改善工作缺失，惟上訴人仍無正當理由而不履行，致被上訴人依系爭勞務採購契約第20條第1項第8款之規定，以97年7月30日南營字第0970018324號函終止系爭2區域部分合約，並無違誤。又此顯因可歸責上訴人之事由而終止契約，則被上訴人依政府採購法第101條第1項第12款規定，將可歸責上訴人之事由而終止契約之事實及理由通知上訴人，並擬將上訴人名稱及相關情形刊登政府採購公報，另駁回上訴人所提出之異議，自屬有據。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：(一)按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……12、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」「（第1項）廠商對於機關依前條所為之通知，認為違反本法或不實者，得於接獲通知之次日起20日內，以書面向該機關提出異議。（第2項）廠商對前項異議之處理結果不服，或機關逾收受異議之次日起15日內不為處理者，無論該案件是否逾公告金額，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，以書面向該管採購申訴審議委員會申訴。（第3項）機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」分別為政府採購法第101條第1項第12款、第102條第1項、第2項及第3項所明定。本件系爭2區域清潔綠化工作，是否屬於系爭勞務採購案之範圍，實為爭點所在。原審本於職權調查證據並審視系爭勞務採購契約、工作規範、工作明細表、上訴人96年8月27日（製表日期）維護人力分區檢討表、96年7月2日捷（96）南字第0960000022號、96年9月12日捷（96）南字第0960000035號函、被上訴人96年11月28日、97年1月9日交（簽）辦單後，以上訴人與訴外人中一公司乃共同投標廠商，上訴人與中一公司協議由上訴人為代表廠商，並以83,488,129元得標承攬，兩造簽定系爭勞務採購契約後，依約上訴人負有履行臺南園區清潔綠化工作之義務，而系爭2區域確係在系爭採購案之契約範圍內，認被上訴人以交（簽）辦單要求上訴人從事系爭2區域清潔綠化工作於法有據。則上訴人以被上訴人未准許人力增撥而拒絕進場工作，未依約履行為由，以97年7月30日南營字第0970018324號函終止系爭2區域之合約，並以上訴人具有政府採購法第101條第1項第12款事由而擬將之刊登政府採購公報公告為不良廠商，依上開規定即屬合法，因將申訴審議判斷及原處分（含異議處理結果決定）均予維持。其認事用法並無違誤，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。(二)又政府採購法第101條第1項第12款規定得刊登政府公報之情形「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。」並未以「契約全部終止」為限，此觀諸該條規定自明，上訴人主張被上訴人僅終止部分契約，不得適用該款規定刊登政府公報；且被上訴人於兩造尚有爭議待決之際，而爭議之解決前提之履約與否尚無法判斷，遽予發函終止契約，有違誠信原則云云，尚嫌無據。(三)又本院為法律審，原則上應以高等行政法院判決所確定之事實為判決基礎，行政訴訟法第254條第1項定有明文，故於高等行政法院判決後不得主張新事實或提出新證據方法而資為上訴之理由。本件原審於99年2月23日辯論終結，上訴人提起本件上訴始引據被上訴人另案在臺灣臺南地方法院99年度重訴字第37號案中所提出之被證17「民事答辯狀續(四)狀」，意在證明原判決依據被上訴人於原審所提之被證3「面積人力計算表」，認定被上訴人於工程會申訴審議期間另以GIS搭配比例尺1/1,000航拍影像核算，並納計多層空間、斜坡後，所得面積為157公頃之計算有誤，惟上開「民事答辯狀續(四)狀」既係被上訴人於99年9月17日向臺灣臺南地方法院所提出，其制作之日期在原審辯論終結以後，本院自無從加以審究。(四)末按所謂判決不適用法規，指有可適用之法規而消極的不予適用而言，所謂適用法規不當，指對於不應適用之法規而積極的誤為適用，所謂判決理由矛盾，指判決所載理由前後牴觸或判決主文與理由不符之情形而言，又所謂判決不備理由，乃判決未載理由、或所載理由不完備、所載理由不明瞭等情形，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。本件上訴人其餘述稱各節，無非重述為原審所不採之陳詞，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，惟原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，所為之判斷並未違背論理法則或經驗法則；而證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背證據法則之情形。上訴意旨徒執前詞任意指摘原判決違背法令，並求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異