最高行政法院(含改制前行政法院)100年度判字第986號

最　高　行　政　法　院　判　決

100年度判字第986號

上訴人

花蓮縣政府

代表人

傅崐萁 同上

訴訟代理人

李文平 律師

訴訟代理人

張照堂 律師

被上訴人

中華紙漿股份有限公司

代表人

郭清雄

訴訟代理人

謝維仁 律師

上列當事人間空氣污染防制法事件，被告對於中華民國99年4月29日臺北高等行政法院98年度訴字第1723號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人從事紙漿生產作業，經上訴人所屬環境保護局（下稱花蓮縣環保局）於民國96年7月30日前往稽查採樣，檢測結果周界異味污染物濃度為62，逾排放標準所定限值（工業區及農業區為50），違反空氣污染防制法（下稱空污法）第20條第1項規定，上訴人依同法第56條第1項暨「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則」規定，裁處新臺幣（下同）50萬元罰鍰，並限期於96年9月14日前完成改善。被上訴人不服，提起訴願，經行政院環保署（下稱環保署）訴願決定撤銷該處分，由上訴人另為適法之處分。上訴人改處10萬元罰鍰，被上訴人仍不服，提起行政救濟，經環保署為駁回決定及原審法院98年度簡字第147號駁回被上訴人之訴確定。嗣被上訴人於96年9月11日第1次提出改善完成報告書，花蓮縣環保局於96年10月2日派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度，超過法定排放標準所定限值，上訴人遂自96年11月8日至同年月12日止，執行按日連續處罰。被上訴人再於96年11月12日第2次提出改善完成報告書，花蓮縣環保局於96年11月14派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度，亦超過法定排放標準所定限值，上訴人再自96年11月15日起至同年月23日止執行按日連續處罰。被上訴人復於96年11月23日第3次提出改善完成報告書，花蓮縣環保局乃於96年12月3日第3次派員執行複查，檢測結果異味污染物濃度，仍超過排放標準所定限值，上訴人再自96年12月4日起至同年月9日止按日連罰。被上訴人就上開處分均不服，並循序救濟。被上訴人再於96年12月9日第4次提出改善完成報告書，花蓮縣環保局於96年12月19日第4次派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，上訴人依同法第56條第2項暨「違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則」（下稱連續處罰執行準則）規定，自96年12月21日起執行按日連續處罰，至被上訴人於同年月31日第5次提出改善完成報告暫停按日連罰，每日裁處50萬元罰鍰，11日合計處550萬元。被上訴人不服提起訴願，案經環保署分別以97年5月12日環署訴字第0970012158號及98年1月23日環署訴字第0980008588號決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。」。上訴人依該訴願決定意旨，以違反空污法第20條第1項規定，依同法第56條第1項、第2項及連續處罰執行準則規定，自96年12月21日起執行按日連續處罰，處罰至被上訴人於同年月31日提出改善完成報告止，每日各處10萬元。上訴人以98年12月17日府環空字第0980021717號函（裁處書編號001993~002003）為之。被上訴人仍不服，提起訴願，其中裁處書編號001997~002003部分撤銷，其餘編號001993~001996，即96年12月21日至同年月24日部分遭駁回，遂提起行政訴訟。

二、被上訴人起訴主張：（一）上訴人96年12月3日第三次派員複查採樣未符標準，被上訴人於96年12月9日函報改善完成後，被上訴人再於96年12月19日執行本案之複查採樣。但被上訴人不服上訴人於96年12月3日複查採樣過程以及執行96年12月4日至96年12月9日之按日連續處罰，經提起訴願，案經環保署訴願決定：「原處分撤銷」且上訴人已依訴願決定意旨，撤銷被上訴人98年2月17日府環空字第0980021707號函附裁處書（編號001987~001992）所為之處分，因此被上訴人96年7月30日違反空污法，並衍生後續之按日連續處罰，至被上訴人96年11月23日第三次函報改善完成後，全案依法已結案，則上訴人於本案96年12月19日複查採樣已失其法令依據，相關之處分應予撤銷。（二）上訴人花蓮縣環保局稽查採樣時，並未遵照臭氣及異味官能測定法之規定，本件稽查人員所採取被上訴人廠區周界之異味污染物樣品自不具代表性，故系爭樣品縱然測定結果異味污染物濃度不符合排放標準，上訴人仍不得執為處罰之依據，訴願決定未予糾正亦有違誤。又報告所附花蓮縣環保局記錄表所記載之採樣人黃世宗為該局人員，實際進行採樣者據悉為「康廷公司」，並非來自合格之檢測機構。即使由該局人員採樣，依法並無規定可由主管機關自行採樣。此外，採樣記錄表未記載「味道性質」，違反環保署有關「採樣時注意事項」之規定。準此，本案96年12月19日之複查採樣不合法，自不得以此認定查驗結果未完成改善，自96年12月21日至24日按日連續處罰。（三）本案上訴人依據瑩諮公司代檢測業檢測報告日期96年12月21日開始按日連續處罰，而上訴人卻遲至96年12月28日才將96年12月21日至96年12月24之四日處分書郵遞送達被上訴人，如此行政程序已延宕六日，被上訴人於渾然不知情況下已遭處分，被上訴人雖即時啟動改善動作，卻已平白無故浪費了7日的改善時間，也冤枉的必須多繳納7日之處罰金額等語，求為判決訴願決定及原處分（98年2月17日府環空字第0980021717號函及98年8月12日府環空字第0980133840號函）不利於被上訴人部分均撤銷。

三、上訴人則以：（一）被上訴人指稱檢測報告之採樣現場記錄表，並未依採樣規範之要求描述現場聞到之氣味，故無法證實確係該公司造成。惟按行為時三點比較式嗅袋法六、採樣及保存（三）採樣時注意事項1.規定：採樣時須記錄採樣地點、採樣日期、時間及操作狀況等。周界及環境大氣採樣並記錄氣象條件及味道明載：「1.採樣當時稽查人員就中華紙漿廠四周可能的臭氣污染源進行潛查發現，四周僅有大理石工廠及光榮砂石專區，未發現有臭氣污染情事。2.稽查人員於中華紙漿廠下風處……發現明顯臭氣污染，研判臭味來源確實為中華紙漿廠，遂依……規定，於該廠研判為中華紙漿排放所為之地點進行臭氣官能測定採樣。」等語，顯見測定地點及所採異味污染物樣品應具有代表性，足以判定本件檢測所得超過法定標準之異味污染物濃度係由系爭廠區所產生之氣味，致造成該廠區周界外檢測點超過「固定污染源空氣污染物排放標準」第2條所定限值50。（二）被上訴人訴稱96年12月19日復查採樣失其法令依據，按被上訴人96年11月23日提出第三次函報改善完成，經上訴人96年12月3日第三次派員複查採樣未符標準，並自96年12月4日至9日按日連續處罰，被上訴人再於96年12月9日第四次函報改善完成，上訴人再於96年12月19日復查仍不符法規標準，按被上訴人違反空污法第56條規定經上訴人限期改善，被上訴人應於期限屆滿前檢齊補正、改善或申報完成證明文件，向上訴人報請查驗，倘未符法定標準，即依法按日連續處罰，以督促被上訴人為義務之履行，惟非謂上訴人96年12月4日至9日之連續處罰遭環保署撤銷，即認其改善義務業已完成而結案。（三）被上訴人訴稱上訴人執行按日連續處罰，卻未依法按日執行，上訴人按連續處罰執行準則第5條第2項規定，並於檢測報告檢出未符排放標準之日起連續按日處罰，依法並無違誤，即無被上訴人所謂怠於督促之事實，至被上訴人指陳行政程序法定有郵遞送達應扣除在郵期間日期之規定為何並未指明，復以處分書送達與訴願提起本屬二事，被上訴人容有誤解法令等語資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原審為上訴人部分敗訴之判決，係以：（一）空污法第71條規定，業已明確課以業者於完成改善後應報請查驗之義務，未報請查驗者即視為未完成改善，執行按日連續處罰，而改善認定查驗方式及法令執行方式由中央主管機關定之。中央主管機關依據上開授權訂定連續處罰執行準則，依該準則第3條第2款及第5條規定、第7條第2、3項亦定有明文。準此，是否改善完成之認定以提出檢具相關改善完成證明文件申報查驗而通過檢測為準。且改善或申報完成證明文件送達主管機關者，自送達日之違反空污法第20條經依第56條第1項處罰，並通知改善而未於改善期限屆滿前完成改善者，若未檢具已完成改善證明文件，向主管機關報請查驗者，視為未完成改善，就其違反依限完成改善義務得按日連續處罰，並非由主管機關就業者尚未完成改善之消極事實舉證，惟業者若能反證雖未報請查驗但有完成改善之實，則不適用按日連續處罰。（二）本件上訴人係採「臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法」檢測，為兩造所不爭執，而環保署95年11月16日環署檢字第0950091565號公告自96年2月15日實施之「臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法」，係適用於大氣、周界及排放管道中臭氣及異味量測，業經該公告第2點規定甚明，故上訴人就本件關於周界之臭氣及異味量測，採「臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法」方式檢測，自屬有據。依環保署公告之六、採樣及保存（三）採樣時注意事項1.規定：採樣時須記錄採樣地點、採樣日期、時間及操作狀況等。周界及環境大氣採樣並記錄氣象條件及味道，受臭氣及異味採樣現場記錄表、臭異味採樣工作現場操作檢查記錄表之記載，其「採樣人員」及「檢查人員」欄內均係由上訴人稽查員黃世宗簽名，上開記錄表並經被上訴人廠方會同人員資大德簽名確認，該記錄所載「臭氣」核屬「味道性質」，並記錄採樣位置、採樣日期、時間及操作狀況、氣象條件等各項，與前揭注意事項規定尚屬無違，且臭味確實為被上訴人所產生等說明，可知測定地點及所採異味污染物樣品係符合主管機關之公告應具有代表性，並無由康廷公司採樣之情，縱有第三人在旁協助採樣，亦難以此遽認採樣未合規定。（三）上訴人就被上訴人第3次改善報驗，於96年12月3日派員採樣複查發現被上訴人仍未達標準，所為裁罰經訴願決定以「本件採樣檢測並無記載上述異味污染物味道性質之現場採樣記錄，顯見花蓮縣環保局執行本件採樣時未依據前揭臭氣及異味官能測定法之規定辦理」撤銷原處分，可知係因為採樣形式上不合法，導致原處分被撤銷，並非認定被上訴人96年11月23日第三次函報改善完成後，經查驗確實改善而結案，若如被上訴人所稱全案已經結案（改善完成），則被上訴人何須於96年12月9日再度向上訴人申請報驗；而上訴人於被上訴人96年12月9日第4次報驗即依連續處罰執行準則第5條暫停連續處罰，於同年月19日採樣查驗，於同年月21日作成檢測報告認仍未完成改善，合於連續處罰執行準則第5條第2項繼續按日連續處罰規定。（四）本件被上訴人於96年7月30日因排放空氣污染源之濃度超過排放標準所定限值，經上訴人依空污法第56條第1項規定處罰鍰，並以書面通知被上訴人於96年9月14日前完成改善，上訴人於96年12月9日第4次提出改善完成報告書，經上訴人所轄環保局於96年12月19日派員複查採樣，依96年12月21日之檢驗結果異味污染物濃度仍超過法定排放標準所定限值，故上訴人依規定，自空氣污染物檢測報告檢出未符合排放標準之日即96年12月21日予以處分部分（裁處書第001993號），要無不合。至於原處分其餘自96年12月22日起至96年12月24日止，共計3日按日連續處罰部分（裁處書第001994號至001996號），依空污法第56條第2項規定，其目的在藉由不斷的處罰，迫使行為人履行其公法上義務，排除違法之狀態，督促義務之履行，而完成改善義務之規範內容是課予應完成不排放逾標準之空氣污染物（行為義務），即重點在於義務人是否完成主管機關通知應行改善之污染源，此一處罰係對行政執行程序中未履行其作為或不作為義務之強制手段，自與行政罰係針對過去違法行為之制裁相異。從而，按日連續罰規定在性質上屬「執行罰」，一般稱為「怠金」。又行政執行法第31條第2項規定，主管機關在連續處以怠金前，仍應先以書面限期履行，以確保當事人權益。因此，按日連續處罰之處分書必須於未完成改善前逐日作成，逐日開具處分書，以資督促改善。惟系爭編號001994~001996處分書係未再經查證而均與首日編號001993同日作成，有違按日連續處罰意旨，自有未洽。本件原處分中第001993號裁處書，係基於被上訴人未依限完成改善所為，並經上訴人採樣檢測查驗屬實，上訴人據以裁罰，自無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，被上訴人訴請撤銷，即屬無據，應予駁回；惟其餘裁處書（編號001994號至001996號）則有違誤，訴願決定未予糾正，自有未合，被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許等詞，為其判斷之基礎。

五、本院查：(一)按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「(第1項)公私場所違反第20條第1項、第21條、第22條第1項、第2項或第3項、第23條、第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作、第25條、第27條第2項核准之排放標準或依第24條第3項、第27條第3項所定管理辦法者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。(第2項)依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」分別為空污法第20條第1項及第56條第1項、第2項所明定。依此規定，行為人如有違反空污法情事，遭處以罰鍰，並經通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，即得按日連續處罰。(二)復按行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政上之秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對於違反行政上作為義務者，所為之制裁，依行政罰法第1條、第2條之規定，其種類有罰鍰、沒入與裁罰性不利處分；而對於不履行作為或不作為義務者，法律自亦得規定以按日連續處以罰鍰之方式使義務人屈服，以達到將來履行義務之效果。上開空污法第56條第1項之規定，即在對違反空氣污染防制規定者加予處罰；同條第2項則係對違反第1項規定未能補正或限期改善完成者加予處罰，其處罰之方式為按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。「按日連續處罰」之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。故依上述規定為「按日連續處罰」，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在。(三)經查被上訴人設廠從事紙漿生產作業，前經花蓮縣環保局派員於96年7月30日前往稽查採樣，檢測結果周界異味污染物濃度超過排放標準所定限值，違反空污法第20條第1項規定，上訴人乃依同法第56條第1項及空污法裁罰準則規定裁處50萬元罰鍰，並限期於96年9月14日前完成改善；被上訴人於96年9月11日第1次提出改善完成報告書，花蓮縣環保局乃於96年10月2日派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，被上訴人再於96年11月12日第2次提出改善完成報告書，花蓮縣環保局於96年11月14派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度，亦超過法定排放標準所定限值，被上訴人再自96年11月15日起至同年月23日止執行按日連續處罰。上訴人復於96年11月23日第3次提出改善完成報告書，花蓮縣環保局乃於96年12月3日第3次派員執行複查，檢測結果異味污染物濃度，仍超過排放標準所定限值，被上訴人再自96年12月4日起至同年月9日止按日連罰。上訴人就上開處分均不服，並循序救濟。另於96年12月9日第4次提出改善完成報告書，花蓮縣環保局爰於96年12月19日第4次派員前往複查採樣，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，被上訴人依同法第56條第2項暨連續處罰執行準則規定，自96年12月21日起執行按日連續處罰，至上訴人於同年月31日第5次提出改善完成報告暫停按日連罰，每日裁處50萬元罰鍰，11日合計處550萬元。上訴人不服提起訴願，案經環保署分別以97年5月12日環署訴字第0970012158號及98年1月23日環署訴字第0980008588號決定：「原處分撤銷，由原處分機關於文到2個月內另為適法之處分。」在案。嗣被上訴人依該訴願決定意旨，以違反空污法第20條第1項規定，依同法第56條第1項、第2項（原裁處書漏載項次）及連續處罰執行準則規定，自96年12月21日起執行按日連續處罰，處罰至上訴人於同年月31日提出改善完成報告止，每日各處10萬元。被上訴人以98年12月17日府環空字第0980021717號函（裁處書編號001993~002003）。上訴人仍不服，提起訴願，其中裁處書編號001997~002003部分撤銷，其餘編號001993~001996即96年12月21日至同年月24日遭駁回，遂提起行政訴訟等情，為原審確定之事實，足見被上訴人係因有違反空污法第20條第1項規定情事，經上訴人依法通知限期於96年9月14日前完成改善，被上訴人屆期仍未完成改善，上訴人乃於96年10月2日、11月14日、12月3日、12月19日多次派員執行複查，檢測結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，揆諸前開說明，上訴人依此檢測結果，而未再逐日檢測，處被上訴人自96年12月21日至同年月31日（被上訴人第5次提出改善完成報告之日）止按日連續處罰，即無不合。原判決認本件原處分中第001993號裁處書，係基於被上訴人未依限完成改善計畫而為，經上訴人採樣測定調查屬實，據以裁罰自無違誤，進而維持原處分及訴願決定並駁回此部分之訴，於法悉無不合；其餘第001994至001996號裁處書，係分別執行同年12月22日至24日之按日連續處罰，乃接續首日即同年12月21日之後所為之連續處罰，未再踐行採樣測定之調查證據程序，即不得再對之處罰，從而撤銷此部分之訴願決定及原處分，所適用之法令尚有可議。上訴人執此指摘原判決違背法令，為有理由，應由本院將原判決此部分廢棄。又上訴人之採樣為合法，本案之樣本檢驗確定被上訴人未完成改善，此為原審確定之事實，據此確定事實，上訴人以被上訴人違反空污法第20條第1項規定，依同法第56條第1項、第2項及連續處罰執行準則規定，裁處被上訴人自96年12月22日至同年月24日止按日連續處罰，每日各處10萬元罰鍰，即無違誤，訴願決定予以維持，均無不合，此部分被上訴人請求撤銷為無理由。本院爰自為判決，改判駁回被上訴人在原審此部分之訴。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異