最高行政法院(含改制前行政法院)100年度裁字第2408號

最　高　行　政　法　院　裁　定

100年度裁字第2408號

抗告人

陳嘉聰

抗告人

陳楊金花

抗告人

陳水木

抗告人

陳嘉福

抗告人

陳嘉富

抗告人

程家人

抗告人

潘世聰

抗告人

陳同意

抗告人

陳正宗

抗告人

陳蔡千金

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

洪韶瑩　律師

許嘉容　律師

上列抗告人因與相對人行政院環境保護署、行政院國家科學委員會等間聲請停止執行事件，對於中華民國100年7月21日臺北高等行政法院99年度停更一字第2號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本件源起：

(一)相對人行政院環境保護署（下稱環保署）於民國98年11月10日以環署綜字第0980102814號公告「中部科學工業園區第四期（二林園區）開發計畫環境影響說明書」審查結論（下稱原處分），有條件通過環境影響評估審查，抗告人不服提起訴願，嗣並具狀依行政訴訟法第116條規定聲請停止原處分之執行。

(二)99年7月30日原審以99年度停字第11號裁定相對人環保署就原處分於抗告人對原處分提起行政救濟事件裁判確定前，停止關於開發程序之續行。相對人環保署及行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局（下稱中科管理局）不服，提起抗告，經本院以99年度裁字第2034號裁定廢棄，發回原審法院更為裁定。

(三)行政院於99年8月4日決定駁回前述訴願，抗告人不服，於99年9月17日提起行政訴訟（原審法院99年度訴字第1882號）。就本件聲請停止執行事件，並追加行政院國家科學委員會（下稱國科會）、中科管理局為相對人，而追加聲明為：「相對人國科會依上開環評審查結論就中科四期所核發予開發單位即相對人國科會中科管理局之開發許可，於抗告人就聲明第1項所提之行政訴訟判決確定前，停止執行」。

(四)經原審裁定：「聲請及追加聲請均駁回。第一審及發回前抗告審訴訟費用均由聲請人（即抗告人）負擔。」抗告人不服，遂提起本件抗告。

三、本件原裁定以：

(一)關於追加聲請部分：

1.本件抗告人原追加國科會、中科管理局及內政部為相對人，追加聲明為「相對人國科會依上開環評審查結論就中科四期所核發予開發單位即相對人中科管理局之開發許可，於聲請人就聲明第1項所提之行政訴訟判決確定前，停止執行」及「相對人內政部於98年11月16日臺內營字第09808114091號函所為之開發許可處分，於聲請人對第1項聲明所提起之行政訴訟判決確定前，停止執行」，嗣抗告人撤回追加內政部為相對人，則抗告人僅追加國科會、中科管理局為相對人，追加聲明即為「相對人國科會依上開環評審查結論就中科四期所核發予開發單位即相對人中科管理局之開發許可，於抗告人就聲明第1項所提之行政訴訟判決確定前，停止執行」。

2.行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」本件抗告人於本院廢棄發回原審法院審理後，追加國科會、中科管理局為相對人及上開聲明，相對人環保署認有延滯程序而不同意。

3.再者，行政訴訟停止執行制度在構築公法訴訟權利暫時保護體系，目的在於確保個別主觀公法權利有效之保護。主要係針對撤銷訴訟，由行政法院命行政機關停止原處分之執行或原處分的效力。由調閱之原審法院99年度訴字第1882號聲請人與相對人環保署間環境影響評估事件（以下稱本案訴訟）全卷可知，抗告人於本案訴訟係以環保署為被告，而訴之聲明則係請求撤銷系爭環評審查結論，亦即爭執之原處分為系爭環評審查結論，本案訴訟之被告為環保署，抗告人就本件停止執行之聲請卻追加國科會、中科管理局為相對人，並追加聲明要求國科會核發予中科管理局之開發許可處分，於本案訴訟判決確定前停止執行，明顯逾本案訴訟之範圍，顯不適當，自不應准許。

(二)關於抗告人陳同意部分：行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」本件抗告人陳同意雖曾就系爭環評審查結論提起訴願，然訴願經行政院決定駁回後，抗告人陳同意並未提起行政訴訟。是關於抗告人陳同意部分，顯與行政訴訟法第116條第2項規定要件不合，其聲請應予駁回。

(三)關於陳同意以外之抗告人部分：

1.環評法係為公共利益及一般國民福祉而設，由法律整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，有保障特定因開發行為而生存環境受影響之自然人。是本件開發案坐落地或鄰近地的住民，如因開發案而自然生存環境受有破壞，非不得主張法秩序所欲維護的公權利（含權利及法律上利益）受損而求為行政爭訟救濟。本件中科四期開發案的開發場所位於彰化縣二林鎮，範圍界址約為台76延伸線規劃路權線以南的台糖萬興農場及台糖大排沙農場，東至二林鎮鎮界，而本件抗告人其中陳楊金花、陳水木、程家人、陳正宗、陳蔡千金等人均為開發計畫土地原所有權人之事實，為兩造所不爭執，陳嘉聰、陳嘉福、陳嘉富等3人則為與陳楊金花、陳水木同住之該二人之子，潘世聰則係與開發計畫土地另名所有權人潘清山同住之潘清山之子，復有戶籍謄本查詢結果表在卷可憑。是抗告人為當地居民，雖非系爭環評審查結論相對人，然因其生存環境因開發行為而受影響，為環評法保護其權利或法律上利益之對象，屬法律上的利害關係人，有本件聲請之權能。

2.依行政訴訟法第116條第2項規定可知，允許停止執行必須具備四個要件，其中難於回復之損害、有急迫情事屬積極要件，另於公益無重大影響、原告之訴在法律上非顯無理由則為消極要件。

3.本件抗告人聲請停止執行，主張理由略為：系爭環評審查結論處分違法、本案勝訴蓋然性高、該處分之執行將造成抗告人生命、身體、健康、財產、生計、農田生產力、村落情感、人際網路受嚴重侵害而難藉金錢補償；系爭環評審查結論未進入二階環評，剝奪抗告人環評程序參與權而無可回復；以及將造成自然環境污染及破壞而難以回復、彰化地區的農業、漁業、養殖業受破壞；且均具急迫情事，是維護重大公益所必要，另系爭環評審查結論之停止，會影響國科會的開發許可效力，故有停止實益等語。經查：

(1)上開停止執行四要件，均為行政法院在決定是否准許停止執行聲請之考量因素，缺一不可。抗告人本案訴訟勝訴蓋然性之高或低，並不能當然取代其餘三項要件之審查。是本案訴訟顯無理由時，法院得逕予駁回聲請，固無疑義，然本案訴訟非顯無理由或本案勝訴蓋然性無從判斷時，法院仍應進行保全必要性與急迫性之利益衡量。

(2)停止執行係以原處分或決定為停止執行標的，須對於聲請人之權益保全、防止損害之發生或擴大有直接助益者，方可為之，如停止執行已不能使聲請人權益回復原先狀態，不能認為有聲請停止執行之利益。環評制度之原意係基於環境生態維護的公共目的所作之要求，使開發活動能充分考慮其對環境生態的影響。在第一階段開發單位作成環評說明書送審由環評主管機關進行審查，審查結果可能為不應開發、通過、有條件通過或應續行第二階段環評，而第二階段環評係對於環境有重大影響之虞之開發行為續行審查程序，所謂重大影響，係強調開發行為對於環境造成之顯著不利影響，或顯著逾越環境品質標準等情形。足認系爭環評審查結論處分之停止，並不能使環評程序進入第二階段，是抗告人以其等參與第二階段環評程序機會被剝奪而無可回復為由聲請停止執行，即無可採。

(3)聲請停止原處分的執行，所指原處分之執行將發生難於回復之損害，應屬私益之損害而非公益之損害，不得以原處分之執行將發生公益上難於回復之損害為由，聲請停止執行。亦即聲請人以原處分或決定之執行所生損害難回復為由而聲請停止執行，所主張者必須係自己之權利或法律上利益，如係主張他人或公益之損害，即難認與停止執行要件相符。本件抗告人主張因系爭環評審查結論之執行將造成自然環境污染及破壞、彰化地區農漁業、養殖業受破壞而難以回復，核屬公益維護之問題，與抗告人提起本案撤銷訴訟之權利保護目的不符，抗告人以此為由聲請停止執行，即有未合。

(4)抗告人就難以回復損害且急迫之情事亦應盡其釋明責任，法院不能於抗告人未為釋明情況下，逕行准許停止執行。關於抗告人主張生命、身體、健康、財產、生計、農田生產力、村落情感、人際網路之侵害難以回復部分：A.系爭環評審查結論如何造成抗告人生命、生計之侵害，未見抗告人釋明。B.系爭環評審查結論處分的執行，縱如抗告人主張造成抗告人財產、農田生產力的損害，然土地所有權因徵收而失去，農田因地貌變更而失去生產力，客觀上可以金錢補償，非屬難以回復之損害。況抗告人土地被徵收之補償計算方法及金額，經徵收公告在案，亦無金額過鉅或計算困難情形，此部分不能認為抗告人有難以回復之損害。C.系爭環評審查結論之執行，縱如抗告人主張造成抗告人村落情感、人際網路之侵害，亦屬抗告人主觀感情因素，並非難以回復之損害。D.抗告人認其身體健康將因系爭環評審查結論之執行受害而難以回復，係以依系爭環評說明書所示，中科四期開發案園區每年廢氣排放量預估1,093公噸，每日污水排放量達13.2萬公噸，對健康有相當影響，中科一期、二期、三期經檢測亦排放致癌物質為理由。然中科四期與中科一、二、三期的周遭環境、開發範圍、審查過程及開發程度均有差異，難僅以中科其他三期致癌物質之排放，推認中科四期將來亦可能排放致癌物質，抗告人就此及將來中科四期若排放廢氣、污水、超抽地下水是否已達對抗告人所指將發生難以回復之損害，並未釋明，亦無法具體描述身體健康受損害之程度，自不符合行政訴訟法第116條第2項停止執行要件。至於抗告人所提出其他案件之裁判、多位行政法學者之著作、中科四期招商電子報等不能作為釋明依據，而所提出內政部函文及會議紀錄、國科會函文，系爭環評說明書內容、彰化縣二林鎮公所網頁、彰化縣二林鎮農產品生產報導、農委會農產品統計年報、友達光電網頁、國科會及環保署共同委託研究報告內容、執行期間為91年8月至92年7月之國科會補助專題研究計畫成果報告等，觀其內容亦與中科四期是否將排放致癌物質與否，以及抗告人之身體健康是否有難以回復損害的釋明無關，均不足為有利抗告人之認定。

(四)綜上，本件聲請與行政訴訟法第116條第2項要件不符，不應准許，乃裁定予以駁回。

四、抗告意旨略謂：(一)抗告人陳同意於99年1月29日有合法提起行政訴訟，其聲請人編號係90號，原裁定逕以其未起訴而駁回其聲請，顯有違法。(二)中科管理局既為環評結論之相對人，對於系爭環評結論自有合一確定之必要，況原審業已裁定其獨立參加本件停止執行訴訟，實際上其亦已參與歷次訴訟程序，抗告人追加其成為本件相對人自應被准許。況抗告人係依本院99年度裁字第2034號裁定意旨，追加開發許可之主管機關國科會為相對人，並追加停止執行之標的應包括「開發許可處分」在內，自符合「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變」之規定，原裁定對此部分予以駁回，顯非適法。(三)本件具有重大急迫之危險，開發場址二林鎮為嚴重地層下陷區，且附近存在地震斷層帶，若不停止開發行為之繼續，當地居民將處於一個隨時可能發生危險之狀態，原審對此未予斟酌，實具理由不備之違法。(四)停止執行制度係以保障「權利」不受違法侵害為思考重心，應以「權利保護之有效性」作為法院審酌「停止執行效力範圍」之標準，而依行政訴訟法第116條允許停止「原處分之執行或程序之續行」可知，停止執行之效力範圍本不以「原處分本身」為限，原審以逾越本案訴訟範圍為由，駁回關於追加當事人及聲明之部分，顯有理由不備之違法。(五)抗告人基於環評法所賦予之主觀公權利，得主張「生存環境權利」受到侵害而請求救濟，此係以「私益」為主張。原裁定既肯認環境影響評估法就自然生存環境之維護賦予「開發案坐落地或鄰近地之居民」主觀公權利，卻又認「自然環境之污染及破壞」為公共利益，不得以此為由聲請停止執行，其見解顯相互矛盾。況環評法作為保護規範，即係同時兼具有保護「私益」及「公益」之性質，不得僅以環評法具有公益之色彩，而忽略其亦具有保護「私益」之目的。(六)停止執行制度雖不需就本案訴訟有無理由為判斷，惟「本案權利存在之蓋然率」與「保全急迫性」既作為衡量是否應准予停止執行之二因素，原裁定未就「本案權利存在之蓋然率」高低為判斷，以致其對「保全急迫性」程度之判斷上顯有違誤，原裁定顯有不當。(七)環評法既係重在「事前預防」，污染之推估必以現實之數據取其相似者為推論，原裁定未指摘有何論理矛盾之處，即逕予駁回抗告人所援引之多份研究報告推論，且對於為何抗告人所舉之證據無法到達釋明之程度，全然未為任何說明，顯有理由不備之違法。另開發行為已造成當地環境之破壞，即使將來踐行「第二階段之程序權利」，業已無法達到保障當地居民實體權利等語，求為廢棄原裁定。

五、本院查：

(一)抗告人陳同意部分：抗告人陳同意雖稱：其於99年1月29日有合法提起行政訴訟，原裁定逕以其未起訴而駁回其聲請，顯有違法云云。惟觀諸抗告人陳同意所謂「99年1月29日聲請狀」，係本件發回前停止執行之聲請狀，而非本案訴訟之起訴狀。是原裁定以其與行政訴訟法第116條第2項規定「行政訴訟繫屬中」要件不符，而予駁回，即無不合。

(二)追加部分：

1.行政訴訟法第111條規定：「(第1項)訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……(第3項)有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」是訴之追加法院認為適當者，自應准許。

2.查環保署於98年11月10日以環署綜字第0980102814號公告系爭環評審查結論，其後，國科會始於98年11月11日以台會協字第0980082944號函通知中科管理局，為開發許可。足見國科會之開發許可係以系爭環評審查結論為前題。抗告人本案訴訟係以環保署為被告，訴請撤銷系爭環評審查公告，嗣再提出本件停止執行之聲請，其原聲請停止執行之標的雖僅請求系爭環評審查公告之執行，然由於環評審查係前開開發許可之前置程序，中科管理局之所以要進行環評審查程序，其目的仍在於獲取國科會之開發許可，系爭環評審查公告之執行與國科會開發許可之執行，其請求之基礎事實上有關聯性，則抗告人追加國科會、中科管理局為相對人，追加聲明請求停止國科會開發許可之執行，核屬行政訴訟法第111條第1項但書之情形，本院認其追加為適當，自應予准許。(至其追加有無理由，詳後述)

(三)按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第1項、第2項定有明文。故聲請停止執行之要件，行政法院必須審查：⑴原處分或決定之執行是否將發生難以回復之損害？⑵是否有急迫情事？⑶是否於公益無重大影響？

⑷原告之訴是否非顯無理由？申言之，聲請停止執行必須符合上述4要件，如缺其中之一，即應予駁回。而所謂「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事」，係指「須有避免難以回復損害之急迫必要性」；所謂「難於回復之損害」則係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害當非屬該條所指之難於回復之損害。又聲請人對於原處分或決定之停止執行，確符合上述要件等情，自須盡釋明之責。

(四)本件環保署係於98年11月10日以環署綜字第0980102814號公告「中部科學工業園區第四期(二林園區)開發計畫環境影響說明書」審查結論，有條件通過環境影響評估審查；其後，國科會於98年11月11日以臺會協字第0980082944號函通知中科管理局，為開發許可。另中科管理局依區域計畫法第15條之1第1項第2款規定向內政部申請辦理分區變更，經內政部區域計畫委員會審議後於98年11月16日以臺內營字第09808114091號函核發開發許可；本件開發計畫所需用地中之私有土地部分，內政部於98年12月14日以臺內地字第0980232953號函核准徵收，彰化縣政府並依內政部徵收許可，進行土地徵收作業，土地徵收作業已完成。嗣土地所有人蔡陳寶冉及王錫溪等人，分別對內政部開發許可及核准徵收之處分聲請停止執行，業經原審法院分別以99年度停字第24號，及99年度停字第37號裁定駁回，聲請人不服提起抗告，亦分別經本院以99年度裁字第2131號，及100年度裁字第2454號裁定駁回確定，此部分先予敘明。

(五)本件抗告人聲請停止系爭環評審查結論公告之執行，其理由略為：系爭環評審查結論處分違法、本案勝訴蓋然性高、該處分之執行將造成抗告人生命、身體、健康、財產、生計、農田生產力、村落情感、人際網路受嚴重侵害而難藉金錢補償；系爭環評審查結論未進入二階環評，剝奪抗告人環評程序參與權而無可回復；以及將造成自然環境污染及破壞而難以回復、彰化地區的農業、漁業、養殖業受破壞；且均具急迫情事，是維護重大公益所必要。另系爭環評審查結論之停止，會影響國科會的開發許可效力，故有停止實益等語。依前開說明，抗告人關於原處分及系爭開發許可之執行將發生難以回復之損害，以及確有急迫情事等情，自須盡釋明之責。

(六)經查：環境影響評估法(下稱環評法)第1條：「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」第6條第1項：「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7條：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8條：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：……。」而環評法施行細則第19條規定：「本法第8條所稱對環境有重大影響，係指下列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」是關於環評之審查，在第一階段開發單位作成環評說明書送審，由環評主管機關進行審查，審查結果可能為不應開發、通過、有條件通過或應續行第二階段環評，而第二階段環評係對於環境有重大影響之虞之開發行為續行審查程序。足認環評審查結論處分之停止，並不能使環評程序進入第二階段，是抗告人以其等參與第二階段環評程序機會被剝奪而無可回復為由聲請停止執行，即無可採。

(七)又原處分雖有條件通過環境影響評估審查，國科會並於98年11月11日為開發許可，且內政部於98年12月14日核准徵收，彰化縣政府並已完成土地徵收作業，已如上述。然迄今系爭土地猶在整地階段，系爭開發計畫目前尚無廠商開始進行「營運」及「生產」，此為兩造於原審所陳明。抗告人主張原處分及系爭開發許可之執行將來可能排放VOCs、污水及抽取地下水等，然其所排放或抽取之數量，是否已達將發生難以回復損害之程度，未據抗告人釋明；再者，抗告人所指將發生難以回復之損害，其原因為VOCs之排放、致癌物質之排放、污水之排放、地下水之超抽等，此等公害之產生，均須於系爭開發計畫「營運」或「生產」後始可能發生。而系爭開發計畫既未開始進行「營運」及「生產」，則如何可謂本件有難以回復之損害，且在時間上有急迫情事？此外，原裁定並敘明：(1)系爭環評審查結論如何造成抗告人生命、生計之侵害，未見抗告人釋明。(2)系爭環評審查結論處分之執行，縱如抗告人主張造成抗告人財產、農田生產力之損害，然土地所有權因徵收而失去，農田因地貌變更而失去生產力，客觀上可以金錢補償，非屬難以回復之損害。況抗告人土地被徵收之補償計算方法及金額，經徵收公告在案，亦無金額過鉅或計算困難情形，此部分不能認為抗告人有難以回復之損害。(3)系爭環評審查結論之執行，縱如抗告人主張造成抗告人村落情感、人際網路之侵害，亦屬抗告人主觀感情因素，並非難以回復之財產上損害（按指客觀上之損害）。

(4)抗告人就將來中科四期若排放廢氣、污水、超抽地下水，是否已達對抗告人所指將發生難以回復之損害，並未釋明，亦無法具體描述身體健康受損害之程度，自不符合行政訴訟法第116條第2項停止執行要件等情。經核於法並無不合。

(八)至於抗告人所提內政部函文及會議紀錄、國科會函文、彰化縣二林鎮公所網頁、彰化縣二林鎮農產品生產報導、農委會農產品統計年報、友達光電網頁、國科會及環保署共同委託研究報告內容、執行期間為91年8月至92年7月之國科會補助專題研究計畫成果報告等資料，主張其已盡釋明之責云云。惟查：

(1)關於內政部臺內營字第09808114091號函部分，其主旨載：有關貴局申請彰化縣二林鎮「中部科學工業園區第四期（二林園區）開發計畫與細部計畫案」，業依本部區域計畫委員會第265次審查會延續會議決議補正完竣，依區域計畫法第15條之1，本部許可，復請查照。說明：……（七）關於本案之廢污水排放、空氣污染及VOCs值減量等屬環評審議範疇部分，請依據行政院環境保護署審議決議辦理。

(2)關於內政部區域計畫委員會第265次審查會議延續會議紀錄部分，其中第3點計載：「三、本案之環境影響評估審查，業經行政院環境保護署於98年10月30日提報環境影響評估審查委員會第185次會議審議有條件通過在案，請申請人將上開環境影響評估審議決議納入本案開發計畫書中；……本案未來如採取海洋放流排放廢氣污水，而涉及環境影響評估變更審議，致使本案之土地開發亦需辦理變更開發計畫……。」

(3)關於行政院國家科學委員會臺會協字第0950039651號函部分，其主旨載：行政院環境保護署業函送「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地－七星農場部分）開發計畫環境影響說明書」審查結論公告影本到會，檢附該函及公告影本如