最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第852號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第852號

上訴人

明鴻國際實業股份有限公司

代表人

吳東閔

訴訟代理人

洪榮彬律師

被上訴人

桃園縣政府環境保護局

代表人

陳世偉

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國101年5月3日臺北高等行政法院100年度訴字第1852號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人稽查人員會同行政院環境保護署（下稱環保署）人員，於民國99年10月14日，分別前往上訴人桃園縣大園鄉圳頭村古亭35之5號（下稱大園倉庫）及新屋鄉永興村大牛欄20號（下稱新屋倉庫）之回收貯存場稽查，發現貯存場均堆放大量廢日光燈管面積超過1,000平方公尺，係屬環保署91年9月20日環署廢字第0910065265號公告一定規模以上應回收廢棄物之回收業，卻未依規定向被上訴人辦理回收業登記，已違反廢棄物清理法第18條第3項規定，被上訴人遂依同法第51條第2項第2款規定，分別處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限期於100年2月15日前完成改善，屆期未完成改善將按日連續處罰。其後上訴人請求展延改善期限至100年3月31日止，經被上訴人核准，上訴人於100年3月18日函送大園倉庫之改善完成報告，並經被上訴人於100年3月28日複查已完成改善；惟被上訴人於100年4月11日前往新屋倉庫複查，發現上訴人仍未就新屋倉庫部分改善完成，被上訴人遂以上訴人違反廢棄物清理法第18條第3項規定，依同法第51條第2項第2款及違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則（下稱執行準則）第6條第1款規定，以100年4月18日桃環廢字第1000800854號函檢送裁處書（編號0000000000000至0000000000000），自100年4月1日起至100年4月11日止，按日連續裁處罰鍰6萬元，計66萬元（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院以100年度訴字第1852號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴。上訴人不服，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：㈠上訴人於100年3月18日即將2倉庫改善完成之書面送與被上訴人，被上訴人於3月28日檢查大園倉庫後，未即行檢查新屋倉庫，遲於4月11日始至新屋倉庫檢查，並認定上訴人有違規情事，即自100年4月1日起至100年4月11日止按日連續裁處罰鍰6萬元，並將11份處分書1次性送達上訴人，此除有行政怠惰之違誤外，更已曲解行政執行罰之立法意旨，未給予上訴人改善之機會，其對同一事件連續裁罰11次，亦有違比例原則。㈡被上訴人僅憑目測即認定上訴人置放廢日光燈管面積超過1,000平方公尺，未實際丈量以實際堆置面積為裁罰基準，顯無依據。且其100年4月11日於新屋倉庫複查時並無照相、測量之行為，該「稽查工作紀錄表」第3、4點中所載「以上過程均拍照存證」、「廠房內貯存面積經量測長66M寬31M」云云，顯屬不實。至被上訴人所提照片，應為99年10月14日之照片，當時上訴人確有違規。又該檢附之照片僅拍攝門口之狀況而未及於倉庫內部，照片更可看出其中尚有通路及作業區，放置狀況也不連續，被上訴人未逐一記載堆放地點，亦不符其所紀錄「堆置面積」之認定。另所附之面積計算，為事後所製作，未經上訴人簽名確認，且與現場狀況不符，上訴人係與他人共用廠房，則該廠外之物品，並非全係上訴人堆置，被上訴人未逐一計算並予舉證，即遽行處分，顯屬違誤。㈢廢棄物清理法第51條第2項第2款係採行政秩序罰與行政執行罰併合規範之方式，主管機關在查獲事業有違法放置廢棄物之事實時，除予以處罰外，並應先通知其限期改善，且應載明「不依限履行時將予按日連續處罰」之意旨，而於義務人未依限完成改善時，始得按日連續處罰，本件被上訴人僅敘明該等處分之罰責，未說明系爭違規事實涵攝構成要件之具體法條規定，該等處分就法令之引述難謂未完整、明確，顯有處分理由不備法令依據之瑕疵，亦有違明確性原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：上訴人於100年3月18日改善期限屆滿前僅提送大園倉庫之改善完成報告，對於新屋倉庫並未於期限屆滿前提報改善證明文件，經被上訴人於100年4月11日前往複查，於該廠房內外勘查，仍堆放大量公告應回收廢日光燈管且堆置貯存場所面積經被上訴人現場以捲尺丈量為2945.1平方公尺，並經負責人吳東閔詳細閱覽稽查紀錄確認無誤後簽名並拍照存證。本件堆置貯存場所面積超過1,000平方公尺，且未取得應回收廢棄物回收登記，顯未改善完成，被上訴人乃自100年4月1日至100年4月11日按日連續裁處，共計11日，處每日罰鍰6萬元，共計裁處66萬元，並無不合。又被上訴人執行法令之處分規定，已充分告知上訴人限期屆滿查驗未完成改善，將按日連續處罰，實已善盡告知及督促之責任等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依上訴人於100年3月檢送被上訴人之改善完成報告，其內僅有大園廠區改善後之照片，且上訴人訴訟代理人於訴訟中亦確認並未提送新屋倉庫部分之改善報告予被上訴人，依執行準則第3條第2項規定：「本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」上訴人既未於期限內完成改善行為並檢齊證明文件報請處分機關查驗，其主張已改善完成云云，尚難憑採。次依被上訴人原審訴訟代理人葉玟均所供，4月11日至現場上訴人負責人不在，測量後上訴人代表人才到現場，當天廠房部分因負責人不在，無法進入測量，故量廠房大小，戶外部分是測量堆置部分之土地大小等語，故上訴人主張被上訴人未進行測量，已難偏信，且依被上訴人所提出之照片（含原始攝影檔光碟）以觀，其畫面除拍攝新屋倉庫內部、外圍空地堆放廢棄燈管之情形外，亦有稽查人員持指南針、定位器材及捲尺測量之畫面，足見被上訴人所稱確有進行測量，應堪採信，是依被上訴人測量廠房面積2,013平方公尺、廠外2處堆放面積各183、749.1平方公尺，總計作為回收貯存場所使用之土地面積已達1,000平方公尺以上，故被上訴人認定上訴人經限期改善，屆期仍未完成改善，而應連續處罰，應屬有據。又環保署91年9月20日環署廢字第0910065265號公告，係將應回收廢棄物之回收處理業，依其回收貯存場所土地面積定其規模，作為應否依規定向主管機關辦理回收業登記之標準，而判斷是否為回收貯存場所土地，主管機關自應參酌現場實際堆置情形、建物土地使用目的及狀況而為綜合認定，本件依被上訴人所提照片以觀，複查時上訴人倉庫內部，除部分通道外，均以棧板堆置廢棄日光燈管，其內無區隔供作其它目的獨立使用之空間，亦未據上訴人提出存有分租或其他非整體使用之證據，故被上訴人認定上訴人倉庫廠房整體係作為回收目的使用，而以其全部面積，作為倉庫部分之回收貯存場所土地面積，核無不合。至於廠區外圍土地經上訴人堆置應回收廢棄物部分，亦屬上訴人作為回收貯存場所之用，然被上訴人或因外圍土地具有開放性，不若倉庫係屬封閉性之空間，無從逕認上訴人是否將之整體作為專供回收之用，故被上訴人僅計量實際堆置應回收廢棄物部分之土地面積，亦尚屬合理，故被上訴人所為調查、測量及認定事實，經核尚無違誤。本件被上訴人於99年10月14日稽查後，即以99年11月22日桃環綜字第0990502323號函裁處上訴人罰鍰6萬元，並限期上訴人於100年2月15日前完成改善，且已於函內諭知屆期未完成改善者，按日連續處罰之旨；且其後上訴人向被上訴人申請展延改善期限，被上訴人於同意展延至100年3月31日之100年2月17日府環廢字第1000800282號函內，亦再度說明屆期未完成改善，自期限屆滿翌日起執行按日連續處罰等語，其已明確告知上訴人未於屆期改善完成之連續處罰法律效果及執行方式，上訴人主張被上訴人就按日連續處罰之法令引述未臻明確，有違明確性原則云云，顯非可採。另上訴人於99年10月14日經被上訴人稽查並予罰鍰後，被上訴人已定相當期限供其改善，期間尚准上訴人展延改善期限，而上訴人既已違規未辦理登記在前，於改善期限即應依規定辦理登記或降低其回收規模，惟上訴人既不願辦理登記，亦不就貯存場所進行規劃，且未主動提具改善證明文件，經被上訴人複查時，雖其現場堆放情形與第1次稽查時略有不同，然其使用之倉庫現場未見區隔，廠外亦仍有應回收廢棄物堆置及作業車輛，均未見其有於改善期間完成改善之作為，故被上訴人自期限屆滿翌日即100年4月1日起至複查日4月11日止為按日連續處罰，於法有據，且符合按日連續處罰督促義務人改善之目的。綜上所述，上訴人主張均非可採，原處分認事用法尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、本院查：

㈠按「經中央主管機關指定公告一定規模以上應回收廢棄物之回收、處理業，應向主管機關辦理登記，並申報其回收、處理量及相關作業情形。」、「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰；經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：……2.違反第18條第1項至第3項、第19條、第22條或第23條規定。」、「本法所稱按日連續處罰，其起算日、暫停日、停止日、改善完成認定查驗及其他應遵行事項，由中央主管機關定之。」分別為廢棄物清理法第18條第3項、第51條第2項第2款及第61條所規定。次按「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。」執行準則第6條第1款規定甚明。復按「公告事項：……二、從事應回收廢棄物之回收處理業務，除公告事項一所列者外，符合下列各規模之一者，於下列期限前，應依規定完成登記：……（三）應於中華民國93年3月1日前完成登記者：1.回收業回收貯存場所土地面積達1,000平方公尺以上未達2,000平方公尺者。……三、符合本公告之規模，且於本公告所列各規模應完成登記日期之前3個月內或應完成登記日期之後新設立者，應於設立後3個月內，依本辦法規定完成登記。四、未於前揭期限前完成登記者，以違反廢棄物清理法第18條第3項規定，依廢棄物清理法第51條第2項第2款處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰；經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰……。」為環保署91年9月20日環署廢字第0910065265號公告所揭明。

㈡本件上訴人新屋倉庫於99年10月14日，為被上訴人查獲堆放大量廢日光燈管面積超過1,000平方公尺，已屬環保署91年9月20日環署廢字第0910065265號公告一定規模以上應回收廢棄物之回收業，卻未依規定向被上訴人辦理回收業登記，而為被上訴人依廢棄物清理法第51條第2項第2款之規定，裁處6萬元罰鍰，並限期於100年2月15日前完成改善，屆期未完成改善將按日連續處罰；其後上訴人請求展延改善期限至100年3月31日止，經被上訴人100年2月17日府環廢字第1000800282號函核准展延，並再度說明屆期未完成改善，自期限屆滿翌日起執行按日連續處罰（訴願卷第65-66頁）；惟被上訴人於100年4月11日前往新屋倉庫複查，發現上訴人仍未就新屋倉庫部分改善完成等情，為原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依法認定之事實，核與經驗法則、論理法則無違。又原判決並論明判斷是否為回收貯存場所土地，主管機關應參酌現場實際堆置情形、建物土地使用目的及狀況而為綜合認定，依被上訴人所提出之照片（含原始攝影檔光碟）以觀，其畫面除拍攝新屋倉庫內部、外圍空地堆放廢棄燈管之情形外，亦有稽查人員持指南針、定位器材及捲尺測量之畫面，足見被上訴人所稱確有進行測量，應堪採信；依被上訴人所提照片以觀，複查時上訴人倉庫內部，除部分通道外，均以棧板堆置廢棄日光燈管，其內無區隔供作其它目的獨立使用之空間，亦未據上訴人提出存有分租或其他非整體使用之證據，故被上訴人認定上訴人倉庫廠房整體係作為回收目的使用，而以其全部面積，作為倉庫部分之回收貯存場所土地面積，核無不合；至於廠區外圍土地經上訴人堆置應回收廢棄物部分，亦屬上訴人作為回收貯存場所之用，然被上訴人或因外圍土地具有開放性，不若倉庫係屬封閉性之空間，無從逕認上訴人是否將之整體作為專供回收之用，故被上訴人僅計量實際堆置應回收廢棄物部分之土地面積，亦尚屬合理，故被上訴人所為調查、測量及認定事實，尚無違誤，依被上訴人測量廠房面積2,013平方公尺、廠外2處堆放面積各183、749.1平方公尺，總計作為回收貯存場所使用之土地面積已達1,000平方公尺以上，故被上訴人認定上訴人經限期改善，屆期仍未完成改善，而應連續處罰，應屬有據；上訴人於99年10月14日經被上訴人稽查並予罰鍰後，被上訴人已定相當期限供其改善，期間尚准上訴人展延改善期限，而上訴人既已違規未辦理登記在前，於改善期限即應依規定辦理登記或降低其回收規模，惟上訴人既不願辦理登記，亦不就貯存場所進行規劃，且未主動提具改善證明文件，經被上訴人複查時，雖其現場堆放情形與第1次稽查時略有不同，然其使用之倉庫現場未見區隔，廠外亦仍有應回收廢棄物堆置及作業車輛，均未見其有於改善期間完成改善之作為，故被上訴人自期限屆滿翌日即100年4月1日起至複查日4月11日止為按日連續處罰，於法有據，符合按日連續處罰督促義務人改善之目的，且於判決理由欄就上訴人之主張一一論駁，並詳述其認定事實之依據及得心證之理由，經核並無違誤。按證據取捨與當事人所希冀者不同，致其事實認定於異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令情形。又證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理或經驗法則，自不得遽指為違法。上訴意旨主張系爭廠房內雖有堆置情形，但尚餘有許多空地，並非全部面積均堆滿，更無稽查人員在場進行測量之情形，原審遽予採信被上訴人100年4月11日稽查時同時實際測量堆放面積有否超過1,000平方公尺之事實，有認定事實，未依卷內證據之違法，本件行政處分之裁罰基礎事實，顯不存在；原審有應調查之證據未予調查及判決理由不備之違法云云；並非可採。

㈢復按，行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政上之秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對於違反行政法義務者，所為之制裁，依行政罰法第1條、第2條之規定，其種類有罰鍰、沒入與裁罰性不利處分；而對於不履行作為或不作為義務者，法律自亦得規定以按日連續處以罰鍰之方式使義務人屈服，以達到將來履行義務之效果。「按日連續處罰」其立法目的在課受處分人應依通知於限期內改善完妥，不遵行改善完成者，即按日連續處罰至其改善完成為止；其處罰目的主要係督促行為人將來立即改善，除非事業歇業不再經營，否則，執行完成前項改善超過限期之期間，每一日均得按日連續處罰，而不論該日有無營業，亦不問該日是否為國定假日及例假日；此與秩序罰主要目的係對過去違反公法上義務之制裁，尚有不同；故依上述規定為「按日連續處罰」，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在；又法無明文主管機關於按日連續處罰時應踐行逐日告誡或按日逐次送達處分書之規定，自難以主管機關未踐行逐日告誡或未按日逐次送達之情事，而謂該處分違法。上訴論旨指摘被上訴人自100年4月1日起至同年4月11日對上訴人按日連續裁處罰鍰，若解釋為行政執行罰，被上訴人並無於4月1日至4月11日逐日連續告誡上訴人，其程序難謂適法；且4月1日至4月11日之違法行為解為數行為，自須證明處罰當日確有違法事實存在，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中1次(日)之違法事實，作為處罰其他數次違法事實之基礎；況按日連續處罰法條既然解為按「日」，則送達之部分，亦須按日為之，否則難以達到警惕督促之功能，被上訴人於4月18日1次將處分書送達上訴人，顯有違誤；且4月1日至4月11日該段期間內，尚有例假日，實際上根本無法產生違規行為，原審漏未審酌按日連續處罰之性質與程序上應遵守之事項與規則，逕認為被上訴人按日連續處罰為適法，其判決難謂無適用法規不當之違背法令情事云云；乃上訴人以其法律見解之歧異，指摘原判決違背法令，亦非可採。

六、綜上所述，原判決認事用法，並無違誤，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或理由矛盾等違背法令之情形。上訴意旨乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均非可採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異