最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第264號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第264號

上訴人

雲林縣環境保護局

代表人

曾春美

訴訟代理人

李建忠 律師

被上訴人

台塑石化股份有限公司

代表人

陳寳郎

訴訟代理人

張嘉真 律師

姜威宇　律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國103年10月2日臺中高等行政法院103年度訴字第22號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人麥寮一廠輕石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程（下稱系爭製程）所產之混合石膏及副產石灰（下稱系爭物品），前經雲林縣政府以民國102年1月28日府環廢字第1023603869號函（下稱雲林縣政府102年1月28日處分）認定屬事業廢棄物，並要求被上訴人於文到7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，惟被上訴人遲未為變更申請，上訴人遂以被上訴人違反廢棄物清理法第31條第1項第1款之規定為由，依同法第52條及環境教育法第23條，以102年8月23日雲環廢字第1020032653號裁處書（下稱原處分），處被上訴人新臺幣（下同）6,000元之罰鍰，並令被上訴人指派其環境保護專責人員參加1小時環境講習，另請被上訴人於文到30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查，屆期未提具者，將按日連續處罰。被上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院103年度訴字第22號判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人未服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人起訴主張略以：

(一)依環境影響評估法第14條、第16條及第17條意旨可知，環境影響評估許可之效力應優先於其他目的事業主管機關所為之一切開發許可（依同法第4條第1款定義，開發行為包括開發完成後之使用行為在內），且非經行政院環境保護署核准，不得擅自變更。從而原處分所涉之系爭物品是否為廢棄物、及是否提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料，自不應牴觸前經行政院環境保護署通過之環境影響評估，否則依環境影響評估法第14條第1項規定應屬無效。被上訴人系爭物品之生產活動，係核准列為產品，而非廢棄物，已通過環境影響評估。原處分命被上訴人為違反環境影響評估法第14條、第16條及第17條規定之違法行為，已違反法律優位原則，顯具重大瑕疵，自屬違法而應予撤銷。

(二)原處分僅根據雲林縣政府102年1月28日處分，即逕認被上訴人違反廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，乃依同法第52條裁罰被上訴人，並命被上訴人依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定於30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料。惟本件非屬事業廢棄物產生、清理有關事項之變更，根本無廢棄物清理法第31條第1項第1款適用之餘地，原處分顯然錯誤適用該規定，甚至違法裁罰被上訴人，應予撤銷。遑論雲林縣政府102年1月28日處分擅將合法登記並產銷10年有餘之系爭物品改認定為廢棄物，應屬違法；且雲林縣政府102年1月28日處分僅以行政院環境保護署100年5月9日環署廢字第1000036827號令及101年11月23日環署督字第1010107221號函（分別下稱行政院環境保護署100年5月9日令、101年11月23日函）為據，將系爭物品改判定為事業廢棄物云云，已嚴重違反法律保留原則，顯屬違法，應予撤銷等語，求為訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人則以：

(一)被上訴人麥寮一廠系爭製程之系爭物品前經雲林縣政府102年1月28日處分認定屬事業廢棄物，並要求被上訴人於文到7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，被上訴人雖已對該處分表示不服，然該處分既未經撤銷、廢止或其他事由而失效，依行政程序法第110條規定，其效力仍應繼續存在。是被上訴人未依雲林縣政府102年1月28日處分於7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請仍繼續營運，自屬違反廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，原處分並無不合。

(二)被上訴人主張系爭物品之生產活動已通過環境影響評估，如再指定為事業廢棄物，將與環境影響評估法第14條第1項及同法第17條之規範意旨有所衝突云云。然環境影響評估法之規範意旨，重在開發行為對環境之衝擊，審查方向重在「開發前、後之環境差異」，而廢棄物清理法之規範目的則著重在「開發行為所生副產品之後續處理規劃」，二者規範功能不同。從而被上訴人謂環境影響評估許可效力應優先於其他目的事業主管機關所為之一切開發許可，方可確保開發行為應先符合環保法規之規定，以達到維護環境與防制污染之目的，故原處分牴觸環境影響評估法第17條規定，違反法律保留原則云云，應屬嚴重誤認相關法制規範意旨等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

(一)本件原處分基礎，即雲林縣政府102年1月28日處分認定系爭物品屬事業廢棄物，並要求被上訴人於文到7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，既經撤銷，則上訴人以被上訴人違反廢棄物清理法第31條第1項第1款之規定遲未提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，而依同法第52條及環境教育法第23條，以原處分處被上訴人6,000元罰鍰，並令被上訴人指派其環境保護專責人員參加1小時環境講習，另請被上訴人於文到30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查，屆期未提具者，將按日連續處罰之處分，即失所附麗。

(二)原處分僅以雲林縣政府102年1月28日處分為據，然雲林縣政府102年1月28日處分將系爭物品由產品改認定為廢棄物，亦非系爭物品本身之製程有發生任何廢棄物清理法施行細則第12條第1項各款規定之「與事業廢棄物產生、清理有關事項變更」情形，故非屬廢棄物清理法第31條第1項第1款所謂應提出廢棄物清理計畫書變更申請之情形。據此，原處分屬錯誤適用廢棄物清理法第31條第1項第1款規定而有違誤。訴願決定予以維持，亦有未合為由，因將訴願決定及原處分均予撤銷。

五、上訴人上訴意旨略謂：

(一)上訴人已針對雲林縣政府102年1月28日處分提起上訴，而該案繫屬之原審法院102年度訴字第231號判決並未確定，依行政訴訟法第116條第1項規定，原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止，原判決卻認原處分作成依據即雲林縣政府102年1月28日處分之另案判決已撤銷，即認原處分失所附麗而將原處分撤銷，原判決認事用法顯有違誤。

(二)原判決認原處分僅以雲林縣政府102年1月28日處分為依據，又因系爭物品10餘年來製程均未有改變，故非廢棄物清理法第31條第1項第1款及其施行細則第12條第1項之情形。然而，雲林縣政府已另以他函即102年1月30日府建行字第1025301536號函將系爭物品之產品登記廢止，被上訴人不服該處分提起行政訴訟，業經原審法院102年度訴字第321號判決予以駁回，系爭產物產品登記已遭廢止，則原處分適用廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，即依法有據。原判決不查逕認原處分錯誤適用廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，非屬有據等語，求為廢棄原判決。

六、本院查：

(一)按「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項：一、檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後，始得營運；與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時，亦同。」、「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反……第31條第1項、第4項……者，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」、「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」廢棄物清理法第31條第1項第1款、第52條及環境教育法第23條第2款分別定有明文。查系爭原處分主旨記載：「檢送貴公司麥寮一廠（負責人：蔡松岳）違反廢棄物清理法處分書乙份（編號：102-廢072），並請依說明段辦理，請查照。」說明欄記載：「．．．二、貴公司麥寮一廠（負責人：蔡松岳）石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程所產混合石膏及副產石灰業經雲林縣政府判定係屬事業廢棄物，並請貴公司應於文到7日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查，惟貴公司截至本局發文日止，仍未提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查，該行為已違反廢棄物清理法第31條第1項第1款規定。．．．四、綜上所述，本局依同法第52條規定處以新臺幣6,000元整，並請貴公司於中華民國102年9月26日前繳納罰鍰，逾期仍未繳納者，將依法移送法務部行政執行署所屬分署強制執行。五、本案依環境教育法第23條第1項第2款規定，裁處環境講習1小時，有關講習時間、地點，本局將以【環境講習通知單】另行通知。六、另請貴公司於文到次日30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查，屆期仍未提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料送審者，將按日連續處罰。」等語，準此，可知本件上訴人作成原處分之事實理由及依據，係因被上訴人未依雲林縣政府102年1月28日處分指示，於文到7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，而仍繼續營運。

(二)查原判決撤銷訴願決定及原處分，有如下違誤，茲分述之：

⒈按「（第1項）書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起；……依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。．．．。（第3項）行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。……」行政程序法第110條第1項及第3項分別定有明文。查原判決認為本件原處分基礎之雲林縣政府102年1月28日處分認定被上訴人麥寮一廠輕石油焦高溫氧化裝置（CFB）製程所產之混合石膏及副產石灰屬事業廢棄物，並要求被上訴人於文到7日內提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，既經原審法院102年度訴字第231號判決撤銷，則上訴人以被上訴人違反廢棄物清理法第31條第1項第1款之規定遲未提出事業廢棄物清理計畫書變更申請，而依同法第52條及環境教育法第23條，以原處分處被上訴人6,000元之罰鍰，並令被上訴人指派其環境保護專責人員參加1小時環境講習，另請被上訴人於文到30日內提具事業廢棄物清理計畫書變更申請資料至雲林縣政府審查，屆期未提具者，將按日連續處罰之處分，即失所附麗。但查，原審法院102年度訴字第231號判決撤銷雲林縣政府102年1月28日處分及訴願決定乙案，業經本院104年度判字第241號判決廢棄，發回原審法院，揆諸前揭規定，雲林縣政府102年1月28日處分在未被撤銷前，其效力仍繼續存在，從而，原判決基於雲林縣政府102年1月28日處分已被撤銷，而認原處分失其依據，即有未洽。

⒉次查原判決認定雲林縣政府102年1月28日處分將原核定為產品之系爭物品，改認定為事業廢棄物，其非系爭物品本身之製程有發生任何變更，顯不符廢棄物清理法施行細則第12條第1項規定之「與事業廢棄物產生、清理有關事項之變更」之情形，亦未涉及原廢棄物清理計畫書所列廢棄物性質改變或數量增加等情，當非屬廢棄物清理法第31條第1項第1款所謂應提出廢棄物清理計畫書變更申請之情形乙節；按廢棄物清理法第31條第1項第1款規定：「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項：一、檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後，始得營運；與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時亦同。」又廢棄物清理法施行細則第12條第1項第3款規定：「本法第31條第1項第1款所稱與事業廢棄物產生、清理有關事項變更，係指下列情形之一：．．．三、原物料使用量及產品產量或營運擴增及其他改變，足致廢棄物性質改變或數量增加者。．．．」可知，當「產品」變更為「事業廢棄物」，其改變足致「廢棄物數量增加」，依前揭廢棄物清理法施行細則第12條第1項第3款規定，應屬「與事業廢棄物產生、清理有關事項變更」無誤，而依廢棄物清理法第31條第1項第1款規定，事業應主動向主管機關申報或報請備查，主管機關亦得依職權函請事業依法盡其法定義務。詎原判決認定廢棄物清理法第31條第1項第1款後段所稱「與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時」之情形，不包括將產品變更為事業廢棄物之情形，亦有未洽。

(三)綜合上述，原判決撤銷訴願決定及原處分，既有上述違誤，上訴人上訴雖未指摘及此；惟原判決既違背法令，其求予廢棄，即為有理由。而原處分是否合法有據，係以雲林縣政府102年1月28日處分是否合法有據作為前提，而上開雲林縣政府102年1月28日處分是否合法有據，既應由原審法院進行實質認定，則原處分所依據之事實即未臻明確，本院無從據以判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，另為適法之判決。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異