最高行政法院(含改制前行政法院)104年度判字第112號

最　高　行　政　法　院　判　決

104年度判字第112號

上訴人

屏東縣政府

代表人

潘孟安

訴訟代理人

陳世明律師

被上訴人

吳麗珠

被上訴人

林信賓

共同訴訟代理人

顏萬文律師

上列當事人間有關核發證明事務事件，上訴人對於中華民國103年10月29日高雄高等行政法院103年度訴字第287號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人之代表人原為曹啟鴻，民國103年12月25日改由潘孟安擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、緣被上訴人於102年7月22日就坐落屏東縣大鵬灣段（下稱大鵬灣段）985號、987號、986號、994號號土地（下稱系爭土地，被上訴人吳麗珠為985號、987號土地之前所有人；林信賓為986號、994號之前所有人）申請核發「屏東縣大鵬灣風景特定區土地從來作農業使用證明」（下稱農地農用證明）。上訴人以被上訴人業於101年11月9日因買賣移轉系爭土地所有權，彼等於申請時非系爭土地之所有權人，不符屏東縣大鵬灣風景特定區土地從來作農業使用證明核發辦法（下稱農用證明核發辦法）第5條規定，以103年3月10日屏府農企字第10306969800號函（下稱原處分）否准，被上訴人循序提起行政訴訟，經原審為「訴願決定及原處分均撤銷。被告（即上訴人）對於原告（即被上訴人）102年7月22日之申請事件，應依本判決之法律見解另為適法之處分。原告其餘之訴駁回。」之判決，上訴人就其敗訴部分聲明上訴。

三、被上訴人於原審起訴主張：㈠農用證明核發辦法第5條規定之「土地所有權人」，並未侷限須為申請時之土地所有權人，況被上訴人申請事項係「申請核發至101年11月9日止從來作農業使用證明」，即僅申請至被上訴人土地所有權移轉前之農業使用證明。㈡系爭土地自60年間起至101年11月9日出售止，被上訴人皆作農業使用，符合修正後土地稅法得免徵土地增值稅之規定。惟因被上訴人不知農用證明核發辦法已公布施行而未即時申請，致稅捐機關排除適用土地稅法第39條之2第4項規定而課徵土地增值稅，侵害被上訴人之權利。上訴人卻以被上訴人申請時非系爭土地之所有權人而否准，顯限縮該辦法第5條所定「土地所有權人」之真意。另依上訴人就系爭土地申請農地農用證明之審查表及簽稿會核單可知，上訴人所屬單位會核後均認系爭土地合乎核發辦法之規定，上訴人竟仍以若准許會造成其財政崩盤為由否准，顯屬恣意以不相關之條件剝奪被上訴人之權利，違反禁止恣意原則及不當聯結禁止原則等語，求為「㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡上訴人應依被上訴人之申請發給被上訴人吳麗珠大鵬灣段985號、987號土地至101年11月9日止從來作農業使用證明；發給被上訴人林信賓大鵬灣段986號、994號土地至101年11月9日止，從來作農業使用證明」之判決。

四、上訴人則以：農用證明核發辦法為自治規則，乃上訴人為解決屏東縣內大鵬灣風景特定區土地因非屬都市計畫農業區、保護區土地及非都市土地，需申請從來作農業使用證明而訂定。依該辦法第5條規定，需由土地所有權人或代理人提出申請，所稱「土地所有權人」應限於申請時為所有權人始得為之，因若未限制，將會造成上訴人財政崩盤，徒增行政程序上之困擾。被上訴人已於101年11月9日出售系爭土地並辦妥移轉登記，其於102年7月22日申請時已非系爭土地之所有權人，與該辦法第5條規定不符等語，資為抗辯。

五、原判決為上訴人一部敗訴、一部勝訴之判決，係以：㈠依農用證明核發辦法第1條及第5條規定可知，該辦法制定之目的在使大鵬灣風景區內之土地因使用分區變更，無法依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法申請核發農業使用證明，仍得例外申請核發農業使用證明。該辦法第5條僅規定申請人為土地所有權人，並未侷限申請當時需為土地所有權人。既其制定目的在使大鵬灣風景區內原符合農業發展條例規定得申請農地農用證明之土地，因使用分區變更後仍例外得申請農業使用證明，則審核之重點應在於該區內土地是否符合農地農用之要件，而非在於申請人資格之程序事項。況農地農用證明書僅作為土地係作農業使用之證明，不足影響土地所有權人之權益，故該證明書之申請人實無嚴格限制之必要，行政院農業委員會98年4月10日農企字第0980120506號函釋（下稱農委會98年函）亦採相同之見解，故農用證明核發辦法第5條之土地所有權人不以申請當時為土地所有權人為限，其前手應包括在內，始符制定農用證明核發辦法之原意。㈡縱使土地所有權人之前手得申請從來作農業使用之證明，上訴人仍應依核發辦法之規定實質審查土地是否符合該辦法第2條及第3條規定之「適用土地」及「從來作農業使用」之規定，非謂具備申請人資格而提出申請，上訴人即應核發從來作農業使用證明。況核發從來作農業使用證明與是出售土地得否免徵增值稅係屬二事，縱取得農業使用證明，是否得據以向稅捐機關辦理土地移轉免徵增值稅，仍須依相關稅捐規定核實認定。原處分以被上訴人申請時非系爭土地之所有權人予以否准，尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許。㈢系爭土地是否符合從來作農業使用，未經上訴人為實質審查，故應由其審查後，作成適法之處分，被上訴人訴請命上訴人發給吳麗珠大鵬灣段985號、987號土地至101年11月9日止從來作農業使用證明、林信賓大鵬灣段986號、994號土地至101年11月9日止從來作農業使用證明部分，核未達全部有理由之程度，此部分請求，為無理由，應予駁回等詞，資為論據。

六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠將農用證明核發辦法第5條之規定與市地重劃實施辦法第28條第3項、平均地權條例第37條、土地徵收條例第41條等規定之條文用詞比對，若農用證明核發辦法有意將原土地所有權人納入規範範圍內者，條文內必會明白揭示，該辦法刻意未將「原」土地所有權人納入，顯然限定需申請時之土地所有權人或其代理人始得為之，無從擴張解釋包括原土地所有權人，原判決顯然違法擴張該條規定之適用範圍。㈡農委會98年函係針對農業用地作農業使用認定及核發證明辦法所為，該辦法本未限制申請人應為土地所有權人，承受人及其他權利關係人均得申請，此與農用證明核發辦法第5條規定已明文規範申請人資格，在立法目的及申請程序規範上均有歧異，故無從比附援引農委會98年函，且該函主旨本非針對「土地所有權人」之文義所為，原判決據以作為本件釋義土地所有權人之理由依據，實有違誤。另原判決既已載明上揭二辦法規範對象不同，復稱農委會98年函是就農業用地作農業使用認定及核發證明辦法所為，卻仍以該函為基準解釋農用證明核發辦法，顯有判決理由矛盾之違法。㈢農用證明核發辦法係上訴人就自治事項依法定職權制定之規定，有其地域性之特殊考量，如對該辦法之解釋滋生疑義，應由制定機關解釋較能符合制定之原意，故農用證明核發辦法第5條規定之解釋權應屬上訴人，原判決無解釋之權限。農用證明核發辦法第5條既已明示土地所有權人得為申請，依立法技術及基於「明示其一，排除其他」之法理，該辦法第5條之土地所有權人並不包括原土地所有權人，原判決未予詳查，援引農委會98年函解釋農用證明核發辦法，顯侵害上訴人對自治規則之解釋權，自有行政法院於權限之有無辨別不當之當然違背法令。㈣被上訴人出售系爭土地擬申請賦稅減免，因未能於稅務機關之限期內提供相關證明文件供核，乃放棄申請賦稅減免之權利，其於系爭土地辦理移轉登記完竣後，申請核發從來作農業使用證明，除不符合農用證明核發辦法所定資格外，更因其已放棄申請賦稅減免之權利，不具依農用證明核發辦法申請之資格，故原判決仍認被上訴人具有申請資格，指摘上訴人所為之處分，適用法規顯有不當等語。

七、本院查：

㈠按「屏東縣為配合中華民國89年1月28日土地稅法修正施行後，大鵬灣風景特定區土地，因非屬都市計畫農業區、保護區土地及非都市土地，需申請從來作農業使用證明，特訂定本辦法。」「申請從來作農業使用證明，須由土地所有權人或代理人提出申請，填具申請書並檢附下列資料，向屏東縣政府提出：……。」農用證明核發辦法第1條、第5條定有明文。是以屏東縣大鵬灣風景特定區內土地，如符合上開規定內容，而有申請從來作農業使用證明之需要者，自得依上開規定為之。次按「行政訴訟以保障人民權益，確保國家行政權之合法行使，增進司法功能為宗旨。」「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」亦為行政訴訟法第1條、第2條所明定。故人民不服行政機關所為之處分而提起行政訴訟時，行政法院即有審查行政機關是否有認定事實及適用法律錯誤並予糾正之權。上訴人主張系爭農用證明核發辦法係其訂定之自治規則，法意如何應由其解釋，原判決援引農委會98年函，認定該辦法第5條所定之土地所有權人，不以申請時為限，應包括原土地所有權人，顯侵害其對自治規則之解釋權而有行政法院於權限之有無辨別不當之當然違背法令云云，核非可採。

㈡依農用證明核發辦法第5條規定之文義解釋，該條並未明示限於申請時係土地所有權人始得為申請，且條文既謂「從來作農業使用」，解釋上亦不應限制申請時需為土地所有權人，上訴人主張該條明定限於申請時係土地所有權人始得為申請，自屬誤會。另依農業發展條例及該條例第39條第2項授權訂定之農業用地作農業使用認定及核發證明辦法等規定，凡農業用地作農業使用而有需要該項證明者，均可依上述規定，申請農地農用之證明，並不以土地所有權人為限。系爭農用證明核發辦法既係為解決大鵬灣風景特定區計畫內原屬農業用地之土地，因該特定區之發布致使用分區變更，而非屬都市計畫農業區、保護區土地及非都市土地，無從再依上開規定申請農地農用證明而需申請從來作農業使用證明而訂定，其申請條件應比照農業發展條例及農業用地作農業使用認定及核發證明辦法之規定，始符法理。系爭土地原均屬農業區之農牧用地，原可依農業發展條例及農業用地作農業使用認定及核發證明辦法之規定，申請農地農用證明。因上訴人於90年11月2日擬定「大鵬灣風景特定區計畫」致其使用分區改為「遊憩區」，即非屬都市計畫農業區、保護區土地及非都市而不得依前開方式申請農地農用證明。兩造既對於農用證明核發辦法之申請資格滋生疑義而爭訟，原判決除依法條文義為解釋外，援引農委會98年函之法理，認定農用證明核發辦法第5條規定之「土地所有權人」不以申請時係土地所有權人為限，依上述說明，係行使事實審法院之職權，並無違誤，且已詳述其判決理由及依據，對於上訴人所為之主張如何不足採，亦詳為指駁，並無所謂判決適用法規不當及理由不備之情形；其所持理由亦足以支持其主文，亦與理由矛盾之要件有別。另被上訴人申請農地農用證明是否足以達其減免稅賦之目的，核屬二事，不影響被上訴人就系爭土地申請農地農用證明之資格，亦經原判決論明無訛，上訴人主張被上訴人出售系爭土地未能於稅務機關之限期內提供相關證明文件供核，並放棄申請賦稅減免之權利，已不具依農用證明核發辦法申請之資格，亦無足採。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，核屬法律見解歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。

㈢綜上，原判決認事用法並無違誤，上訴論旨，仍指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異