最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第172號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第172號

上訴人

陳絢容

訴訟代理人

林松虎 律師

訴訟代理人

吳淑芬 律師

被上訴人

彰化縣政府

代表人

魏明谷

上列當事人間土地更正編定事件，上訴人對於中華民國104年11月19日臺中高等行政法院104年度訴字第278號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國103年10月20日向被上訴人申請將其所有坐落彰化縣員林市（原員林鎮於000○0○0○○○○○○市○○○段000○0○號土地（下稱系爭土地），由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地。案經被上訴人以103年10月21日府地用字第1030353063號函轉彰化縣員林地政事務所辦理，該所審認上訴人所送文件尚有缺漏，乃以103年10月28日員地四字第1030009131號函請上訴人於文到30日內補具系爭土地上建築物於公告編定前之合法證明文件。上訴人未依規定補正，被上訴人遂以104年2月4日府地用字第1040027367號函駁回上訴人申請。上訴人不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起行政訴訟。

二、上訴人起訴主張：（一）按64年8月1日內政部台（64）內地字第642764號函公布之製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）第9點、第23點等規定，凡具備⑴公告前；⑵部分已作建築使用之土地；⑶經土地使用現況調查清冊或卡片內為註記；⑷分割後等要件；⑸並經檢具得以證明上揭事實之合法證明文件，即得申請使用地類別更正編定。被上訴人於69年6月1日為非都市土地之使用編定公告之發布，本件員林市南潭段676地號土地於使用編定結果公告前，已將土地部分範圍（即系爭土地）供建築使用，且結構體均已完成，並經被上訴人確認上揭土地確實部分供作建築使用、工程結構體工程已完成，被上訴人乃於土地使用編定清冊註記「部分屬於甲種建築用地」。又該部分供作甲種建築用地使用之土地，嗣後經分割成同段676-2地號（即系爭土地），此由被上訴人之公務員依據系爭土地勘測結果所繪製之「非都市土地使用編定圖」及「非都市土地現況調查圖」，就系爭土地範圍部分繪塗「紫紅色」為甲種建築用地範圍之註記，益徵系爭土地依當時編定結果應屬甲種建築用地。又本件系爭土地符合：⑴於69年6月1日公告使用編定前，⑵已有建築物坐落該土地；⑶並於69年6月1日公告前，經主管機關完成使用現況調查而於土地編定結果清冊備註欄註記「部分屬於甲種建築用地」；⑷供建築使用之土地已完成分割為系爭土地，顯見系爭土地確已符合作業須知第9點所規定之實體要件。另上訴人於103年10月17日檢具彰化縣員林地政事務所所發給之「重測前原地號為南平段南平小段373地號土地登記謄本影本乙份」、彰化縣政府所核發之「系爭編定結果通知書影本乙份」、行政院內政部地政司全球資訊網所公告之「各縣市使用編定公告日期」、彰化縣○○○○○○○○○○○○○鎮○○段000○0○號土地登記謄本影本乙份」等資料，向被上訴人為非都市土地編定更正之申請，符合作業須知第23點之申請程序。（二）內政部93年11月9日內授中辦地字第000000000號函（下稱內政部93年11月9日函），內容為列舉非都市土地編定前「合法建物」之證明文件，與作業須知第9、23點所規定之「合法證明文件」，文義內容截然不同，被上訴人誤用法令，將系爭土地申請土地更正編定應提出之「合法證明文件」，誤為要求上訴人應提出系爭土地上建物為「合法建物」之證明文件，其處分自屬違法。又內政部93年11月9日函之公布，係為配合921震災重建暫行條例及土地登記規則第79條之細節性補充規定，並非用於配合作業須知之規定甚明，被上訴人未為釐清，即誤為引用而為駁回上訴人之申請之行政處分，益徵系爭處分確有違誤。且作業須知為64年所訂定，原辦法規範並無限制對於建築用地使用地類別之認定需以土地係為「合法建物」之建築使用，則內政部93年11月9日函自不得增加原規範所無之限制，否則即屬違反人民的信賴保護。另訴願決定未詳究作業須知與內政部93年11月9日函之內容及涵意之區別，即遽採認被上訴人之主張及答辯，自有違誤。尤其訴願決定亦肯認上訴人申請系爭土地由特定農業區農牧用地更正編定為甲種建築用地，應提出土地上建築物係於公告編定前建築之「合法證明文件」，益徵被上訴人及內政部認定上訴人應補具「合法建物」之證明文件，係屬誤用法令。（三）本件被上訴人於69年所寄送予系爭土地原所有權人之「彰化縣政府土地使用編定結果通知書」（下稱系爭編定結果通知書）係屬行政處分，該處分至今未經撤銷、廢棄，對於被上訴人及法院即具有存續力及構成要件效力。被上訴人對於上訴人申請系爭土地更正編定，應以69年行政處分為有效行政處分為前提要件為事實認定之基礎。（四）系爭土地係屬「甲種建築用地」前已經被上訴人認定，且於「非都市土地使用編定圖」描繪確定，並經被上訴人於69年所為系爭編定結果通知書為行政處分書面寄送，自屬無誤。上訴人申請系爭土地「更正編定」為甲種建築用地所提出之資料，均足以證明系爭土地確屬甲種建築用地甚為明確，惟被上訴人拘泥於內政部93年11月9日函文字，其行政程序確有違法等語，聲明求為判決：⑴撤銷訴願決定及原處分；⑵被上訴人應將上訴人所有坐落彰化縣○○市○○段000○0○號之土地使用地類別，由農牧用地更正編定為甲種建築用地之行政處分。

三、被上訴人則以：（一）依作業須知第9點第2款第2目之3、第9點第2款第3目、第23點等規定，復依內政部88年12月13日台（88）內中地字第0000000號函釋、內政部92年9月25日內授中辦地字第0920083974號函釋、內政部93年11月9日函等意旨，系爭土地如欲更正編定為甲種建築用地，應具備：⑴提出編定公告前已為合法房屋之證明文件。⑵經實地勘查確有合法建築物存在，二項更正編定之法定要件。（二）系爭土地於100年1月12日辦理分割登記，分割自同段676地號（重測前為南平段南平小段373地號），該筆土地於公告編定前業依土地法規編定為農業用地，嗣經被上訴人69年6月1日69彰府地用字第6064號非都市土地使用編定公告確定編為特定農業區農牧用地；次查系爭土地標示簿記載為「田」地目「05」等則，依內政部62年12月24日訂頒之實施都市計畫以外地區建築物管理辦法第3條之規定，系爭土地上合法建物證明文件時間應為62年12月24日前之文件。（三）本案經彰化縣員林地政事務所以103年10月28日員地四字第1030009131號函通知申請案代理人張薰雅補具合法建物等證明文件，並經彰化縣員林地政事務所以104年1月22日員地四字第1040000687號函報被上訴人未能補具合法建物證明文件，故上訴人無法提出62年12月24日前系爭土地上建物房屋證明文件，不符辦理更正編定為「甲種建築用地」之法定要件等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按區域計畫法第15條、區域計畫法施行細則第16條、作業須知第9點㈡說明2、說明3、第22點、內政部88年12月13日台內中地字第0000000號函釋、內政部93年11月9日函等規定，更正編定涉及編定前事實之認定，應具備二項要件，即⑴檢具編定公告前已為合法房屋之證明文件；⑵經實地勘查確有合法建築物存在。兩者為併存要件，缺一不可。（二）系爭土地於69年5月間經被上訴人以編定結果通知書通知土地所有權人編定為特定農業區農牧用地，復於69年6月1日經被上訴人以69彰府地用字第6064號公告確定。依作業須知第22點規定，系爭土地既經依法編定為特定農業區農牧用地，土地所有權人如欲辦理更正編定，即應檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件。是被上訴人審認上訴人未依規定補正系爭土地上建築物於公告編定前之合法證明文件，以104年2月4日府地用字第1040027367號函駁回上訴人申請，原處分並無不合。（三）查上訴人所有系爭土地重測前為南平段南平小段373地號土地，該筆土地於非都市土地使用編定前之地目為「田」，係屬依土地法第2條編定為直接生產用地（農地）之土地，應作農業使用。依行為時實施都市計畫以外地區建築物管理辦法第3條、行為時土地法第82條等規定，系爭土地之原所有權人既未經申請被上訴人核准變更使用，即非法將系爭土地變更作建築使用，縱已完成基礎工程，依作業須知第9點第2款第2目之3但書規定，被上訴人仍將系爭土地編為特定農業區農牧用地，並無不合。嗣後原土地雖經分割而增加系爭土地，惟上訴人所提出編定時建築之照片、建築完成後之現況照片、彰化縣員林市南平段南平小段土地使用編定清冊、非都市土地現況調查圖、非都市土地使用編定圖及系爭編定結果通知書各1件，僅能證明系爭土地編定當時已有建築物存在之事實，但該等文件均非土地法第82條及作業須知第22點所規定核准變更使用或已有合法建物之證明文件，上訴人即不得憑此據以申請系爭土地更正編定。況原土地所有權人楊錫清等4人於系爭土地經公告編定為特定農業區農牧用地確定後，亦曾於69年6月26日向被上訴人提出彰化縣非都市土地使用編定複查更正申請書申請複查更正，因其未補具合法建築證明文件而遭被上訴人否准。從而，本件上訴人申請系爭土地更正編定，既未檢具編定公告前已為合法房屋之證明文件，其申請更正編定自與上開規定不合。（四）至於系爭編定結果通知書備註欄記載「部分屬於甲種建築用地」，彰化縣員林市南平段南平小段土地使用編定清冊備註欄記載「部分已建築暫緩登記、建築中」，非都市土地現況調查圖及非都市土地使用編定圖上系爭土地部分土地著色為紅色。惟依該通知書及土地使用編定清冊之編定結果，系爭土地係編定為特定農業區農牧用地，並未將系爭土地編為特定農業區甲種建築用地，其備註欄所為之上開記載，及於非都市土地現況調查圖、非都市土地使用編定圖上部分土地著色為紅色，僅是被上訴人於非都市使用編定調查時，依調查結果所為之註記，在其上註明系爭土地於編定時，部分土地已供建築使用之現況而已，並非當時即將該建物認定為合法建物。且該備註欄之記載，僅屬事實狀況之註記，該註記並非行政處分。因此，系爭土地若要更正編定為特定農業區甲種建築用地，仍須由上訴人依該作業須知第22點之規定提出已變更使用之合法證明文件，始得向被上訴人申請更正編定等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴意旨略謂：（一）依內政部88年9月17日台（88）內中地字第0000000號函釋、93年11月9日函釋所揭示對於合法建物認定方式，所公布「水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本」等資料，僅為例示方式，並不能排斥當事人提出例示以外之證據資料，用以證明坐落土地上之房屋係於非都市土地公告編定及建築管理實施前建造之合法房屋。上訴人於103年10月17日提出被上訴人於69年6月1日寄送予原所有權人之系爭編定結果通知書，觀其內容，係被上訴人就土地使用編定之特定公法事件對土地所有權人就其所有土地為使用編定之行政處分，並將編定結果通知土地所有權人，並有相關罰則之處罰，殊難謂非屬行政處分。又依據系爭編定結果通知書之處分效果，系爭土地於建築房屋之部分係屬於甲種建築用地，則該部分土地自得於申請變更編定後為甲種建築用地之使用。惟原判決雖未否認系爭編定結果通知書為行政處分，然卻認為行政處分內容關於「備註」部分非屬行政處分，顯然將單一行政處分之性質予以切割處理，亦未說明何以單一行政處分之內容得以部分切割為非屬行政處分，顯有違反行政程序法第92條第1項之規定、不備理由之違法。（二）系爭編定結果通知書為系爭建物為合法建物之證明文件，且系爭編定結果通知書應定性為行政處分，其內容具有構成要件效力，難謂上訴人「所送文件尚有缺漏」、「未依規定補正系爭土地上建築物於公告編定前之合法證明文件」，惟原判決仍認定上訴人未提出合法證明文件，顯有違反作業須知之規定。又原判決既認定系爭編定結果通知書係被上訴人於非都市土地使用編定調查時，依調查結果所為之註記，則顯然被上訴人就系爭土地及其上建物之合法性均已經過「調查」而為認定，則其註記內容即得以為事實之認定證據。原判決一方面認定系爭土地及其上建物已經被上訴人於61年為調查，並依據調查結果於系爭編定結果通知書上註記「部分屬於甲種建築用地」，一方面又認定系爭編定結果通知書無法為系爭建物係屬合法建物之證明，故不得憑之申請變更為甲種建築用地，判決理由顯然前後矛盾等語。

六、本院按：（一）區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」區域計畫法施行細則第16條規定：「依本法第15條製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部定之。」內政部依上開授權於103年2月5日修正發布之「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9點㈡說明2規定：「合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地……⑴於使用編定結果公告前屬『建』地目者。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目者。⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」第9點㈡說明3規定：「特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。」第22點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九㈡編定原則表及說明辦理更正編定。」（二）原判決已敘明：系爭編定結果通知書備註欄記載「部分屬於甲種建築用地」，該記載僅屬事實狀況之註記，並非行政處分，僅是被上訴人於非都市使用編定調查時，依調查結果所為之註記，在其上註明系爭土地於編定時，部分土地已供建築使用之現況而已，並非當時即將該建物認定為合法建物。上訴人主張該部分之註記，為被上訴人作成將系爭土地編為特定農業區甲種建築用地之行政處分，核無足採等語，經核並無違誤。查系爭編定結果通知書之編定結果欄明確記載為「特定農業區農牧用地」，自不可能同時為「特定農業區甲種建築用地」，顯見上開註記僅附帶說明之性質，並無變更原行政處分之意旨，亦無上訴意旨所指將單一行政處分之性質予以切割處理之情事，上訴意旨核無足採。（三）原判決已敘明：上訴人所提出之建築完成前後照片、彰化縣員林市南平段南平小段土地使用編定清冊、非都市土地現況調查圖、非都市土地使用編定圖、及彰化縣政府土地使用編定結果通知書，僅能證明系爭土地編定當時已有建築物存在之事實，但上訴人所提出之該等文件均非土地法第82條及上開作業須知第22點所規定核准變更使用或已有合法建物之證明文件等語，經核亦無違誤。查被上訴人就非都市土地使用之編定，事前必須經過各種的調查，事後則須作綜合研判與認定，諸如現況調查、事實調查、合法性調查等等，並非一有現況調查即會有合法性之認定，上訴人將主管機關之調查與認定混為一談，主張原判決一方面認定系爭土地及其上建物已經被上訴人於61年為調查，並依據調查結果於系爭編定結果通知書上註記「部分屬於甲種建築用地」，一方面又認定系爭編定結果通知書無法為系爭建物係屬合法建物之證明，故不得憑之申請變更為甲種建築用地，判決理由顯然前後矛盾云云，亦屬無據。（四）綜上所述，原判決業已說明其判斷之依據及得心証之理由，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異