最高行政法院(含改制前行政法院)105年度判字第474號

最　高　行　政　法　院　判　決

105年度判字第474號

再審原告

陳絢容

訴訟代理人

林松虎 律師

訴訟代理人

吳淑芬 律師

再審被告

彰化縣政府

代表人

魏明谷

上列當事人間土地更正編定事件，再審原告對於中華民國105年4月15日本院105年度判字第172號判決，提起再審之訴，本院判決如下：

主文

理由

一、再審原告於民國103年10月20日向再審被告申請將其所有坐落彰化縣員林市（原員林鎮於000○0○0○○○○○○市○○○段000○0○號土地（下稱系爭土地），由特定農業區農牧用地更正編定為同區甲種建築用地。案經再審被告以103年10月21日府地用字第1030353063號函轉彰化縣員林地政事務所辦理，該所審認再審原告所送文件尚有缺漏，乃以103年10月28日員地四字第1030009131號函請再審原告於文到30日內補具系爭土地上建築物於公告編定前之合法證明文件。再審原告未依規定補正，再審被告遂以104年2月4日府地用字第1040027367號函（下稱原處分）駁回再審原告申請。再審原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向臺中高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，經原審以104年度訴字第278號判決（下稱前程序原審判決）駁回；再審原告提起上訴，經本院105年度判字第172號判決（下稱原確定判決）駁回其上訴而確定。再審原告猶未服，復以前程序原審判決、原確定判決有行政訴訟法第273條第1項第1款事由，提起本件再審之訴。

二、再審原告起訴主張：（一）系爭土地係由彰化縣○○市○○段000○號土地（下稱676地號土地）分割而出，再審被告於69年所寄送予系爭土地原所有權人之「彰化縣政府土地使用編定結果通知書」（下稱系爭編定結果通知書）乃於「編定結果」認定676地號土地係屬特定農業區之農牧用地，並於備註欄註記「部分屬於甲種建築用地」。系爭土地未經直接編定為甲種建築用地係因尚未由676地號土地分割而出之故，原確定判決未查，竟以系爭編定結果通知書之編定結果欄明確記載為「特定農業區農牧用地」，自不可能同時為「特定農業區甲種建築用地」，顯然未詳解製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）第9點規定。（二）系爭編定結果通知書係屬再審被告公務員依法製作之文書，再審被告係屬系爭土地之使用現況有權為調查及認定之權責機關，則其所核發之系爭編定結果通知書，自屬合法證明文件，均符合土地法第82條及作業須知第23點之規定。系爭編定結果通知書明確記載「部分（即系爭土地）屬於甲種建築用地」即足以證明系爭土地上之建物為合法建物。詎原確定判決竟仍認定再審原告所提之該等文件均非土地法第82條及作業須知第23點所規定核准變更使用或已有合法建物之證明文件，其判決顯然係屬適用法令具有顯然錯誤。（三）系爭編定結果通知書就系爭土地編定結果清冊備註欄明確記載「部分屬於甲種建築用地」，並非「部分係供建築使用」，兩者文義內容顯然不同，原確定判決以系爭編定結果通知書備註欄記載「部分屬於甲種建築用地」之文義僅為系爭土地有部份已供建築使用，刻意去忽略「甲種建築用地」之字詞，顯然逾越文義解釋範圍，違反法律文義解釋方式。（四）系爭編定結果通知書係再審被告就土地編定之特定公法事件對土地所有權人就其土地為使用編定之行政處分，並將編定結果通知土地所有權人，該編定結果對外發生土地使用編定定性之法律效果，殊難謂非屬行政處分，原確定判決以系爭編定結果通知書備註欄「部分屬於甲種建築用地」之記載，非為行政處分，僅為事實狀況之註記，其認定顯然有違區域計畫法施行細則就「甲種建築用地」之法律定義規範。（五）依據區域計畫法及製定非都市土地使用分區圖之考量，一併編定公告為特定農業區甲種建築用地者，因已編定公告為特定農業區甲種建築用地，自不宜以編定公告後該一宗土地不具備相關規定而單獨重新編定公告為農業用地。（六）再審被告片面對於作業須知第9點㈡說明3所謂「俟土地所有權人申請分割後再予以更正編定」之解釋，與該法令文義未盡相符，增加法令所未規定之事項，並無理由，再審被告以非法令所規定之要件及悖於文義之解釋為駁回人民正當權利之申請，實屬違法等語，求為判決前程序原審判決及原確定判決均廢棄；原處分及訴願決定均撤銷；系爭土地就再審原告之申請，再審被告應作成更正編定為甲種建築用地之行政處分。

三、再審被告則以：系爭土地如欲更正編定為甲種建築用地，依作業須知相關規定及相關函釋意旨，自應具備編定公告前已為合法房屋之證明文件及經實地勘查確有合法建築物存在等2項更正編定之法定要件。系爭土地於公告編定前依土地法規編定為農業用地，作業須知第9點㈡說明3所謂「俟土地所有權人申請分割後再予以更正編定」，係指依各該區之主要用地編定之土地，如申請人提出更正編定並依規定檢附合法證明文件後，倘係核准土地之部分者，通知申請人併案辦理分割測量、分割登記及辦理編定異動登記。惟再審原告指稱「……系爭土地未經直接編定為甲種建築用地係因尚未由南潭段676地號土地分割而出之故……。」應有錯認，須核准更正編定後，方有辦理分割，非先予分割，再申請更正編定。系爭土地於69年5月間經再審被告以系爭編定結果通知書通知當時原土地所有權人楊美卿等4人編定為特定農業區農牧用地，復於69年6月1日經再審被告以69彰府地用字第6064號公告確定，並未將系爭土地編為特定農業區甲種建築用地。系爭編定結果通知書備註欄記載「部分屬於甲種建築用地」，僅是於非都市使用編定調查時，依調查結果所為之註記，在其上註明系爭土地於編定時，部分土地已供建築使用之現況而已，並非當時即將該建物認定為合法建物等語，資為抗辯，求為判決駁回再審原告之訴。

四、本院查：(一)按「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：適用法規顯有錯誤者。……」行政訴訟法第273條第1項第1款固定有明文。惟所謂「適用法規顯有錯誤者」，係指確定判決所適用之法規與該案應適用之法規相違悖，或與司法院現尚有效之解釋、或本院尚有效之判例有所牴觸而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯有錯誤，而據為再審之理由，有本院97年判字第360號、62年判字第610號判例可參。(二)次按區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」區域計畫法施行細則第16條規定：「依本法第15條製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部定之。」內政部依上開授權於103年2月5日修正發布之作業須知第9點㈡說明2規定：「合於下列情形之一土地，在特定農業區、一般農業區及特定專用區編為甲種建築用地……⑴於使用編定結果公告前屬『建』地目者。⑵於使用編定結果公告前已奉准變更為『建』地目者。⑶於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」第9點㈡說明3規定：「特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。」第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」準上，系爭土地如欲更正編定為甲種建築用地，應具備兩項法定要件：⑴提出編定公告前已為合法房屋之證明文件。⑵經實地勘查確有合法建築物存在。再審原告既未能提出編定公告前已為合法房屋之證明文件；而系爭編定結果通知書備註欄記載「部分屬於甲種建築用地」，該記載僅屬事實狀況之註記，並非行政處分，僅是再審被告於非都市使用編定調查時，依調查結果所為之註記，在其上註明系爭土地於編定時，部分土地已供建築使用之現況而已，並非當時即將該建物認定為合法建物等情，前程序原審判決及原確定判決均已闡述甚詳。故再審被告否准再審原告所為更正編定系爭土地為甲種建築用地申請，於法有據，前程序原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，判決駁回再審原告之訴自屬有據，原確定判決遞予維持，洵無違誤。再審原告主張：一宗土地於部分係供合法建築使用，部分非供建築使用，主管機關即應於土地使用調查清冊或卡片內註記，嗣土地所有權人申請分割後再予編定，系爭土地未經直接編定為甲種建築用地係因未由676地號土地分割而出之故，原確定判決竟以編定結果通知書之編定結果欄明確記載為「特定農業區農牧用地」，自不可能同時為「特定農業區甲種建築用地」，並執以認定系爭土地無可能為甲種建築用地，顯未詳解作業須知第9點之規定，適用法規顯然錯誤云云。惟作業須知第9點㈡說明3所謂「俟土地所有權人申請分割後再予編定」係指依各該區之主要用地編定之土地，如申請人提出更正編定申請並依規定檢附合法證明文件，倘須核准土地之部分者，通知申請人併案辦理分割測量、分割登記及辦理編定異動登記。故系爭土地未直接編定為甲種建築用地，實係因未核准更正用地致未辦理分割，且系爭土地既無從明確認定為「特定農業區甲種建築用地」，再審原告於前程序原審及本院前審均未能證明以實其說，前程序原審判決與原確定判決縱為上開認定，亦難謂適用法規顯有錯誤。(三)再審原告另舉本院89年度判字第3126號、104年度判字第263號判決，主張：一併編定公告為特定農業區甲種建築用地者，因已編定公告為特定農業區甲種建築用地，自不宜以編定公告後，該一宗土地不具備首開要件，而單獨重新編定為農業用地；土地所有權人如檢具可資證明於非都市土地公告編定及建築管理實施前建造之合法房屋之證據資料，並經實地勘查無誤，即應許其申辦更正編定為云云。惟上開本院判決並非判例，原無拘束本院之效力，況其案情與本件並不相同，亦無比附援引之餘地，上訴人執為再審之事由，尚乏論據。(四)再審原告徒執前詞，無非係就已經原確定判決詳予論述而不採之歧異見解再為指摘，亦與行政訴訟法第273條第1項第1款所規定「適用法規顯有錯誤」之再審事由要件不合。再審原告據以指摘前程序原審判決及原確定判決有該條款規定之再審事由云云，殊無可採，其再審之訴顯無再審理由，應予駁回。

五、據上論結，本件再審之訴為無理由。依行政訴訟法第278條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異