最高行政法院(含改制前行政法院)106年度判字第319號

最　高　行　政　法　院　判　決

106年度判字第319號

上訴人

蔡聰明

訴訟代理人

巫宗翰 律師

被上訴人

桃園市政府

代表人

鄭文燦

上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國106年1月3日臺北高等行政法院105年度訴字第1496號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、事實概要：

㈠緣上訴人與訴外人蔡茂盛等8人分別共有坐落桃園市○○區○○段1210地號土地（下稱系爭土地）位於特定農業區農牧用地，前因民眾檢舉系爭土地興建建物，經被上訴人所屬農業局認系爭土地未經核准興建建物，不符農業使用，以民國104年11月16日桃農管字第1040028722號函移請被上訴人所屬地政局卓處，被上訴人所屬地政局以104年11月17日桃地用字第1040054737號函請桃園市觀音區公所派員查明，經該所派員勘查後，發現現場建有磚造房屋及貨櫃屋，部分地面鋪設水泥，面積約350平方公尺，遂以104年11月19日桃市觀農字第1040025136號函向被上訴人所屬地政局查報。

㈡案經被上訴人審認上訴人涉有違反土地使用管制規定情事，以104年11月26日府地用字第1040309353號函請土地所有權人（含上訴人）於文到後20日內陳述意見，上訴人以104年12月16日（104）蔡字第1041216號函陳述意見。被上訴人所屬地政局為確認系爭土地使用情形，以104年12月14日桃地用字第1040059337號函通知土地所有權人（含上訴人）及相關單位於104年12月28日至現場辦理會勘，現場發現系爭土地上建物非符農業使用，被上訴人以105年1月12日府地用字第1050009507號函請上訴人及訴外人蔡明洲於105年4月15日以前檢附農業設施許可或恢復土地容許使用項目證明憑辦。

㈢上訴人委託代理人巫宗翰律師以105年3月3日（105）蔡字第1050303號函檢附戶籍謄本、照片等相關資料予被上訴人所屬地政局，說明系爭土地上建物係於70年2月15日前改建，得為從來之使用。被上訴人認上訴人檢附資料無法證明該建物確於70年2月15日前改建，遂以105年3月25日府地用字第1050072536號函請上訴人於105年4月15日前檢附已核可農業設施許可或恢復土地容許使用項目證明送被上訴人憑辦。

㈣嗣被上訴人所屬地政局以105年4月26日桃地用字第1050019284號函通知桃園市觀音區公所等相關單位及上訴人與訴外人蔡明洲，訂於105年5月12日至現場勘查，會勘結果發現系爭土地上磚造建物面積約10平方公尺，無合法使用證明文件，違反農業使用規定。被上訴人審認上訴人違規於特定農業區農牧用地上建有磚造建物，已違反區域計畫法第15條規定，乃依同法第21條及「桃園市非都市土地違反使用管制罰鍰裁量基準」第2點規定，以105年6月23日府地用字第1050154967號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰、停止非法使用及於3個月內依法申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀。上訴人不服，提起訴願、行政訴訟，均遭駁回，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：

㈠上訴人就系爭土地現場建有磚造建物，使用面積約10平方公尺部分，係在桃園市土地使用編定（70年2月15日）「前」為之，依非都市土地使用管制規則第8條第1項規定，得為原來之使用，係屬合法，並無違反區域計畫法第15條規定。

㈡系爭土地共有人蔡明洲可證實上訴人係在69年間將原有舊農舍改建為磚造建物外，另由聚會照片及婚宴照片，亦可證實在70年農曆年及70年12月8日婚宴時，農舍外觀與現況相符，可認上訴人確係在69年間即改建農舍，依非都市土地使用管制規則第8條第1項規定，且桃園市土地係在70年2月15日為第一次使用編定，則上訴人在第一次使用編定前即改建農舍完成，自得就該建物為原來之使用，係屬合法，故被上訴人依區域計畫法第21條規定裁處罰鍰6萬元，並無理由等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。

三、被上訴人則以：

㈠系爭土地編定為特定農業區農牧用地，應供農業生產及其設施使用，依農業發展條例第3條第12款、「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第4條及內政部89年9月15日台（89）內中地字第8980558號函釋，如土地使用人應辦理容許使用卻未依規定申請，仍屬違反非都市土地使用編定管制規定，縣（市）政府得依區域計畫法第21條、第22條規定處理。系爭土地現況土地上有磚造建物等使用，惟上訴人並未檢附相關文件向被上訴人提出申請並經核准，被上訴人依法裁罰上訴人，尚無違誤。

㈡依內政部99年3月8日台內營字第0990801551號函釋，系爭土地違規使用縱已逾裁處權時效，被上訴人對該違法狀態仍得依區域計畫法第21條第1項規定限期令違規行為人變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，被上訴人依前揭規定以105年1月12日府地用字第1050009507號函通知上訴人於105年4月15日前檢附農業設施許可或恢復土地容許使用項目證明送被上訴人憑辦，惟上訴人未能依限完成合法使用，被上訴人依法裁罰，係屬有據。

㈢本件磚造建物是否確屬編定管制前已存在之建物，上訴人僅提出戶籍謄本、相關照片等文件作為佐證資料，以上文件經被上訴人審認因無法明確顯示系爭土地上之磚造建物確為使用編定管制前存在，又依被上訴人所屬地方稅務局房屋稅籍證明書，該建物之起課年月為82年8月，是被上訴人乃以105年3月25日府地用字第1050072536號函請上訴人依限另提佐證文件，惟上訴人未能依限提出，系爭土地違反非都市土地使用管制規定，尚屬明確等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

㈠重測前桃園縣○○鄉○○段○○○小段111-3地號土地，於70年2月15日因非都巿土地使用編定，編定為「特定農業區農牧用地」（此有臺灣省桃園縣土地登記簿影本附於原審卷第103頁）。次查，經內政部國土測繪中心105年12月6日測資字第1050037165號函查復系爭土地坐落位置於重測前桃園縣○○鄉○○段○○○小段111-3地號土地（此有內政部國土測繪中心105年12月6日測資字第1050037165號函及地籍圖掃描檔附於原審卷第92頁至第98頁）。足見系爭土地已於70年2月15日因非都巿土地使用編定，編定為「特定農業區農牧用地」，其使用之項目及細目自應依非都市土地使用管制規則第6條第1項及第3項規定辦理。

㈡又依前述事實概要，系爭土地未依非都市土地使用管制規則第6條第3項規定作合法使用，違規事實洵堪認定。從而，被上訴人審認上訴人違規於系爭土地上興建建物，未具合法證明文件，且未依法作農業使用，已違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條及桃園市非都市土地違反使用管制罰鍰裁量基準第2點規定，以原處分處上訴人6萬元罰鍰，停止非法使用，於3個月內依法申請恢復土地使用項目或拆除其地上物恢復原狀，並無違誤。

㈢上訴人雖提出戶籍謄本、房屋稅籍證明書、現場照片及訴外人蔡明洲證明書等證據，證明該建物於69年間即已改建為磚造建物。然觀諸上訴人所提證據，尚無法證明系爭土地上之磚造建物確為使用編定管制前存在之事實；又上訴人所提被上訴人所屬地方稅務局房屋稅籍證明書，記載系爭土地上之磚造建物之起課年月為82年8月，亦無法證明系爭土地上之磚造建物確為使用編定管制前存在之事實。又觀諸林務局農林航空測量所67年7月1日航照圖及71年7月16日航照圖，可知系爭土地上之磚造建物於67年已存在，當時該磚造建物係凸字型形狀且旁邊有空地，尚未臨接道路，惟於71年時該磚造建物已改建，其大門一側牆壁已臨接道路，且形狀已不同。是上訴人於桃園市辦理非都市土地使用編定公告日(70年2月15日)後，已改建系爭土地上之磚造建物之情事，洵予認定，故上訴人自無從主張系爭土地上之磚造建物得為從來之使用。

㈣綜上所述，上訴人主張各節，均無可採，本件被上訴人所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至上訴人聲請傳訊證人蔡明洲以資證明系爭土地上之磚造建物，於69年已興建完成之事實，然查：本院業已認定上訴人於桃園市辦理非都市土地使用編定公告日（70年2月15日）後，已改建系爭土地上之磚造建物之情事，故認上訴人此部分之聲請，核無必要；又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，均併此敘明。

五、上訴人上訴意旨略以：

㈠原審就上訴人於原審書狀、當庭陳述有關「被上訴人於原審答辯狀自承系爭土地係於74年7月12日補辦編定為『特定農業區農牧用地』，顯然系爭建物係在桃園市土地使用編定（70年2月15日）『前』為之，而有漏編情事」、「依桃園縣新坡農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，重劃前桃園縣○○鄉○○段○○○小段111-3地號土地改編為○○段1398地號土地，無法對應至本案系爭土地地號」部分，於判決理由內隻字未提，全以被上訴人所辯為據而不考量客觀上系爭建物是否在桃園市土地使用編定（70年2月15日）『前』存在之客觀事實，判決理由明顯不備。且對於上訴人在原審中提出之兒子結婚宴客等照片，以及在證明書上具名且居住於系爭建物隔壁之證人蔡明洲，亦毫不給予傳訊其到庭證述之機會，而逕認無法證明系爭土地上之磚造建物確為使用編定管制前存在之事實，判決理由明顯不備。

㈡據上所述，可見被上訴人稱系爭土地於74年7月12日補編定前，應有漏編之情事，而不可歸責於上訴人。上訴人在第一次使用編定（70年2月15日）前即改建農舍完成，自得就建物為原來之使用，以保上訴人之財產權，惟原判決就此部分於判決理由內隻字未提，置上訴人所提證物為無物，判決理由明顯不備而具有重大違背法令之處。而桃園縣新坡農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊上，有關重劃前桃園縣○○鄉○○段○○○小段111-3地號土地改編後為○○段1398地號土地，無法對應至本案系爭土地地號此一部份，不僅影響原處分之作成是否合法，更直接影響憲法保障有關上訴人之財產權，實非無研求之餘地，原判決就此於判決理由內全未交代，當然違背行政訴訟法第243條之規定而違背法令等語。

六、本院按：

㈠本件上訴爭點之確定：

⒈按被上訴人以上訴人有下述「違反土地使用管制」之違規事實存在，依法對其作成裁罰處分及下命處分，其違規事實及處分之規制內容與作成處分之法規範依據，則如下述：

⑴違規事實及裁罰與下命之規範依據：

①上訴人為系爭土地共有人之一，該土地之使用編定，依區域計畫法第15條第1項規定授權制定之非都市土地使用管制規則第5條第1項及同規則第16條第1項規定，被編為「特定農業區農牧用地」，依同規則第6條第3項所定之「使用許可事項」及相關法令函釋，如欲「興建建物供農業使用」者，應依法提出申請，始得為合法之使用。

②上訴人卻在事前未得核准使用之情況下，就在不詳時間，違規興建「磚造」建物（面積約10平方公尺）予以管領使用，違反區域計畫法第15條第1項之規定（即「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之」），符合同法第21條第1項所定之裁罰要件（即「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」）。

⑵裁罰與下命處分（即原處分）之規制內容：

①裁罰部分：對上訴人處以6萬元之罰鍰。

②下命部分：A.命上訴人停止對系爭土地之非法使用。B.命上訴人於3個月內依法申請恢復土地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀。

⒉該裁罰及下命處分（即原處分）經上訴人循序提起行政爭訟，由原審法院審理結果，認其處分合法，從而駁回上訴人在原審提起之處分撤銷訴訟，為此上訴人提起本件上訴，依下述理由，主張原處分違法，應予撤銷，是為有待本院審究之上訴爭點。

⑴系爭土地上被指為「未經核准使用而違規興建、面積約10平方公尺之磚造建物」，雖屬上訴人管領使用，但該建物興建之時間點在70年2月15日系爭土地被編定為『特定農業區農牧用地』以前（將舊有農舍改建為磚造建物）」。

⑵此項待證事實，原判決雖謂「上訴人無法證明其事」云云，但原判決之理由形成，顯然忽略了以下之證據主張及對應之調查，自有重要證據漏未審查及理由不備之違法情事存在。

①就上訴人於原審審理期間當庭陳述、有關「被上訴人自承系爭土地係於74年7月12日補辦編定為『特定農業區農牧用地』，顯然系爭建物係在桃園市土地使用編定（70年2月15日）『前』為之，而有漏編情事」等事實主張，未就該等事實之真實性為調查。

②就上訴人於原審審理期間有關「依桃園縣新坡農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土地對照清冊，重劃前桃園縣○○鄉○○段○○○小段111-3地號土地改編為○○段1398地號土地，無法對應至本案系爭土地地號」之事實主張，亦未加以調查或於判決理由予以論述。此部分事實不僅影響原處分之作成是否合法，更直接影響憲法保障有關上訴人之財產權，實非無研求之餘地，原判決就此於判決理由內全未交代，當然違背行政訴訟法第243條之規定而違背法令。

③另就上訴人於原審提出之戶籍謄本、稅籍證明與兒子結婚宴客照片等書證或物證，以及「請求傳訊證人蔡明洲」之證據主張，未予調查或調查後未採納審酌，亦屬違法。

⑶如果以上待證事實經證明屬實，則依非都市土地使用管制規則第8條第1項之規定（即「土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。原有建築物除准修繕外，不得增建或改建」），上訴人對前開建物得續為原來之使用，從而原處分之裁罰與下命處分即可確認違法。

㈡本院對前開上訴爭點之判斷結論及其理由形成：

⒈按上訴人前開上訴理由之主要關鍵事實有二，其一為「系爭土地被編定為『特定農業區農牧用地』之特定時點」；其二為「系爭土地其上違規使用之磚造建物興建在該編定時點之後」。原判決則認定「系爭土地於70年2月15日被編定特定農業區農牧用地」，並有附於原審卷第70頁之原桃園縣政府公告為憑。上訴人復主張該建物早於67年間即興建完成（見原審卷第74頁之準備程序筆錄）。在此情況下，則前開上訴意旨所稱「系爭土地有漏編情事，於74年7月12日方補辦登記，此等事實應予調查」云云，即令屬實（原審法院確實對此事實未加調查，不過被上訴人也未自承所謂「漏編」情事），亦對個案之具體待證事實證明實無影響。因為只要上訴人能證明該磚造建物於67年即已興建，系爭土地之使用編定於70年或74年間完成，對上訴人所主張待證事實之證明，實無改變，除非上訴人有主張「該磚造建物於70年2月15日至74年7月12日間興建」之具體事實。但上訴人實際上從未為此等主張。是以原判決對此主張事實不予調查尚難指為違法。

⒉再者「依土地登記簿上標示地號所特定之系爭土地，其地理位置之確認與該土地現場有前開磚造建物存在」等情，乃是經過被上訴人至現場實地會勘後（內政部訴願卷第140頁參照）所確認之客觀事實。而系爭土地在現行法制下之「使用管制」內容復清楚明確。則上訴人如欲為前開上訴爭點之主張，所需證明之具體待證事實，即是現場實地磚造建物之興建時點，而與系爭土地之土地編定歷史無涉，故上訴人有關「重劃前桃園縣○○鄉○○段○○○小段111-3地號土地改編為○○段1398地號土地，無法對應至本案系爭土地地號」之事實主張，若無進一步之關連性說明，無從判斷「與本案前開特定待證事實之證明有關」，而有調查必要，原判決未予調查，亦難指為違法。

⒊至於上訴意旨有關「原判決就其提出之證據方法（含戶籍謄本、稅籍資料與照片物證與人證）未予調查及斟酌，即謂前開待證事實無法證明，判決理由顯有不備」之指摘部分，經查：

⑴法院之事實認定，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則來判斷事實之真偽，並記明（行政訴訟法第189條第1項規定參照）。是以法院得審酌待證事實之實證特徵，考量當事人所提證據方法之證明強度及其與待證事實之關連性，決定是否發動調查。

⑵而建物之興建，需要動用大量資源，並造成所在土地之地理環境景觀變遷，必然會留下質量均佳之物證或書證，用以還原建造活動之歷史經過。則其對應之證明方法，也需提供具有此等高度證明力之證據方法為憑。

⑶但上訴人對「前開磚造建物於67年間即行興建」一節，所提之主要證據方法卻是「證述內容很難查證」之人證（即其鄰居蔡明洲），另外其所提兒子結婚宴客照片，也難從其照片影像中之建物背景，清楚確認與前開磚造建物「同一」，而戶籍謄本及稅籍證明為何能證明前開磚造建物之興建時間，上訴人均無具體且明確之關連性說明。原判決因此對前開書證（戶籍謄本與稅籍證明）及物證（婚宴照片）之證明力不予採信，並對人證不予調查。在上訴意旨沒有指明「有關待證事實與證據方法可得證據資料間存在關連性」之情況下，其指摘原判決有認定事實違法云云，無非對原判決之採證取捨為空泛之指責，亦難謂為有據。

⒋是以本案上訴人顯然無法舉證證明「在系爭土地上興建、由其管領使用之前開磚造建物，在系爭土地依法編定為『特定農業區農牧用地』以前即存在」之待證事實為真正，則本案即無非都市土地使用管制規則第8條第1項規定適用之餘地，上訴人憑此指摘原處分違法自非有據，應予駁回。

㈢總結以上所述，本件原判決認事用法均無違誤，上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異