最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第187號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第187號

上訴人

友聯儲運股份有限公司

代表人

蔡裕明

訴訟代理人

郭蔧萱律師

被上訴人

公平交易委員會

代表人

黃美瑛

上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國106年1月19日臺北高等行政法院105年度訴字第912號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人與訴外人長春貨櫃儲運股份有限公司等21家貨櫃場業者（下稱上訴人等21業者，業者名單詳如被上訴人105年4月22日公處字第105034號處分書〈下稱原處分〉所載）共同決定自民國103年7月間聯合恢復收取3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費，每計費噸新臺幣（下同）55元（下稱系爭費用），並請中華民國貨櫃儲運事業協會（下稱貨櫃協會）以103年4月30日（103）櫃協宇字第029號函檢附所屬貨櫃場會員將於103年7月恢復收取系爭費用之函文或公告，通知輪船、船務代理、海運承攬運送業、託運人、報關、進出口、汽車貨櫃貨運等相關公（協）會。被上訴人接獲檢舉後調查，據以認定上訴人等21業者共同決定自103年7月間聯合恢復收取系爭費用，為相互約束事業活動之行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，違反公平交易法（下稱公平法）第15條第1項規定，以原處分命上訴人等21業者自原處分書送達之次日起，應立即停止共同決定收取系爭費用之違法行為，並裁罰上訴人170萬元。上訴人不服，提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。

二、上訴人於原審起訴主張：㈠依公平法第46條規定，就規範公平競爭行為事務，公平法屬於一般法，如其他基於特定目的而定之法律有涉及競爭行為事務者，在該特別法之規範範圍內，自屬競爭行為事務之特別法，應優先適用。上訴人自103年7月間恢復收取系爭費用，係依交通部核定之費率收取，並非未經報請航政主管機關備查或核定即私自收取出口貨物裝卸搬運使用機械費，所收費用亦未逾主管機關核定之費用，且符合航業法第46條及貨櫃集散站經營業管理規則（下稱貨櫃業管理規則）第16條規定，自無適用公平法第15條及第40條規定之餘地。㈡依航業法第3條規定，報酬乃貨櫃集散站經營業者提供貨櫃及櫃裝貨物集散場地與設備，而以貨櫃及櫃裝貨物集散服務之對價。依常情而言，商品或服務之提供，均有其成本，無償供給不符一般交易特性，市場交易乃藉由等價交換而進行，有價商品或服務之交換始屬交易，無償施惠非屬等價交換形式下之交易型態。貨櫃集散站經營業者恢復收取系爭費用，並無削弱市場競爭機能等語，求為撤銷原處分之判決。

三、被上訴人則以：㈠上訴人等21業者，均經營貨櫃集散站業務，彼此間具水平競爭關係，屬同一產銷階段之事業，渠等共同決定恢復收取系爭費用，均為本件聯合行為之主體。又上訴人等21業者為免單獨恢復收取系爭費用致交易機會流失，透過貨櫃協會餐敍時機，就恢復收取系爭費用之訊息進行意思聯絡、形成共識，並透過協會通知報關、進出口等相關公會，以達各貨櫃場一致恢復收取之結果，該行為已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能。㈡貨櫃集散站經營業者是否依航業法規定將營業費率表申請主管機關備查，與渠等共同恢復收取系爭費用之行為係屬二事，且航業法第46條僅就航運業者之營業費率為規範，並非規範航運相關業者之聯合行為。故貨櫃場業者共同恢復收取系爭費用，非屬依航業法所為之行為，無適用公平法第46條規定之餘地。㈢原處分並非認定貨櫃業者收取服務對價之行為違法，而係認其共同恢復收取系爭費用構成聯合行為，且足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，屬對於限制價格競爭或具有影響市場價格競爭之惡質卡特爾行為。況全國經營貨櫃集散站業務之業者計31家，而參與本件聯合行為之貨櫃協會會員計有21家，已占全國業者6成以上，營業額占全國營業額及出口運量之8成以上，難謂本件共同恢復收取系爭費用之聯合行為，對於貨櫃集散服務市場之供需功能不生影響。㈣被上訴人依公平法施行細則第36條及行政罰法第18條相關規定，審酌上訴人違法行為之動機、目的及預期之不當利益；違法行為對交易秩序之危害程度；違法行為危害交易秩序之持續期間；因違法行為所得利益；事業之規模、經營狀況及其市場地位；以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰；違法後悛悔實據及配合調查等態度；應受責難程度及資力等因素，依公平法第40條第1項規定，裁罰上訴人170萬元，原處分並已敍明裁罰所審酌之理由，並有相關調查佐證資料可稽。又上訴人於103年7月前原未收取系爭費用，自103年7月起恢復收取後至104年6月止，已實際獲取利益達575萬餘元，原處分僅計算其103年7月至104年6月期間之利益，惟其實際違法期間至105年4月被上訴人為原處分後方予停止，其實際所獲利益必高於575萬餘元等語，資為抗辯。

四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠實務見解就聯合行為之成立，係採取抽象危險說，若有證據足認事業確實參與聯合行為合意，縱事後並未實際執行，其聯合行為仍屬既遂，但僅止於「合意」之點，並無繼續性，應屬狀態犯；但若實際執行該合意，無論是以「作為」或「不作為」方式為之，均係聯合行為合意者以其意思來決定這個違法狀態的持續時間，故於其停止該合意之「作為」或「不作為」前，聯合行為仍屬繼續中，即屬繼續犯而應適用行為時之法律。上訴人等21業者利用102年12月10日及103年2月26日餐敍時間，討論自103年7月起恢復收取系爭費用，並於103年4月及5月間為公告，且自103年7月起即恢復收取系爭費用，渠等依聯合行為之合意，持續收取系爭費用迄被上訴人為原處分始停止，故公平法於104年2月修正時，彼等聯合行為仍繼續中，尚未終了，故應適用修正後即現行之公平法。㈡公平法所稱之相關市場，係指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍；所稱「競爭」則指2以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為；所謂「地理市場」乃指交易相對人理論上得輕易選擇或轉換交易對象之區域範圍。本件依報關公會所為「請各會員呼籲貨主慎選運送業及配合之櫃場」聲明，及與會業者所為「因市場競爭激烈，單一業者倘單獨調漲系爭費用，易使貨主與其他貨櫃場交易，故恢復收取CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費會面臨很大的阻礙，個別業者很難單獨恢復收取。」「……惟因同業競爭關係，不敢貿然收取……」等訪談紀錄內容可知，業者確害怕貨主因系爭費用而與其他貨櫃場交易，亦即貨主確有因系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能。另依財政部關務署105年8月30日台關業字第1051018053號函（下稱財政部關務署105年8月30日函）亦可看出上訴人等21業者中，有19家提供服務之對象遍及全國。另依上訴人營業費率表之收費項目可知，其提供服務之交易相對人，包括貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等，所提供服務之對象乃遍及全國。審酌貨主交貨最重視「交貨期限內順利送達買方」，只要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者，並非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，且貨主並非每次出貨地點均為同一地區，其出口對象亦非均為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃場距離均相同，貨櫃場之收費高低，當然會影響貨主對不同地區但同航線海運業者之選擇，不能以「轉換地區所需之陸運運費大於系爭CFS出口貨物機械使用費」，即謂絕無南貨北運或北貨南送之可能，亦不能排除有陸運業者偶以超低價攬客，或貨主利用長期合約大貨量之優勢擇定陸運業者議價，或者1次陸運到貨量分多次3噸以下併櫃出口，均不能保證3噸以下CFS出口貨物機械使用費一定大於轉換地區所需之陸運運費，而航業法相關法令亦未限制業者不得去承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物依併櫃作業方式出口，是若貨櫃場依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易，其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃場所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。且並非所有貨櫃場業者均與船公司或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經核准增加航線，或者變更及增加原航線之停靠港口，上訴人若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場全國從事競爭之可能，原處分將貨櫃場之地理市場界定為「全國」，尚無違誤。又倉儲服務不須經海關檢驗，與貨櫃集散服務須經海關檢驗不同，故就上訴人之交易相對人而言，海運貨櫃貨物出口之需求，與一般物流倉儲業所提供之倉儲服務不同，故本件產品市場應以「貨櫃集散服務」為限，不包括「倉儲服務」，則其聯合行為是否足以影響服務供需之市場功能，僅須計算貨櫃集散服務業者之市場占有率（下稱市占率）。另上訴人之營業費率表上列有12項「貨櫃集散服務」之收費，其中裝卸搬運使用機卸費再依貨物重量細分為6類，不能因本件僅就CFS出口機械使用費為聯合行為之合意，即將本件產品市場依該項費用更予細分界定，故所謂市場及市占率，自不能再依3噸以下貨物更為細分。依交通部航港局（下稱航港局）提供之資料可知，其經管之貨櫃集散站有41站，共31家業者，而本件聯合行為合意者共21家，已占全國業者6成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS出口運量計算市占率，該21家業者亦占8成以上，自足以影響市場功能。㈢上訴人等21業者早有收取系爭費用之規劃，僅不敢單獨貿然收取，利用理監事會後之餐敍達成聯合恢復收取系爭費用之合意，約定同在103年4月底5月初公告，並自103年7月1日統一收取。上訴人事前參與討論、並請貨櫃協會函送恢復收費公告，其公告及實際收費時間均與聯合行為合意內容相符，事後亦與其他業者同自103年7月開始收費，足認上訴人恢復收取系爭費用之行為，顯基於其與其餘20家貨櫃業者之聯合行為合意而為，非出於獨立考量決定之單純跟隨行為。系爭費用雖經主管機關核定，但僅係收取之上限，只要不超過上限，各業者可自行決定收費價格。上訴人恢復收費固非違法，但竟聯合恢復收費，縱使彼此未約束所收費用金額為上限之55元，仍有違公平法第14條之規範意旨。上訴人等21業者聯合恢復收取系爭費用，將原先為零之價格調漲至費率表之價格，等同聯合決定實際交易價格之範圍及時間，縱使聯合收取之系爭費用只是反映成本，亦難謂與公平法第14條之規定無違。是上訴人固可「個別恢復收取」用以反映成本，但仍然不能「聯合反映成本」而破壞市場競爭，從而主管機關之費率核定及相關航業法規，均非公平法之特別法，無從阻卻聯合行為之違法。㈣自102年12月10日起至103年7月之本件聯合行為形成期間，航港局並未介入、指導或協商貨櫃場業者可否恢復收取系爭費用，更未授意貨櫃場「聯合」恢復收取，而係上訴人等21業者共同合意自103年7月聯合恢復收取系爭費用後，始因下游業者反彈而介入處理，且僅對系爭聯合行為產生之結果（恢復收費），基於產業主管機關身分出面協調，或對下游業者說明上訴人等21業者收取系爭費用是否有重複收費，或討論上訴人等21業者之費率表是否遵循航業法規定之備查程序問題，且僅涉及其主管業務之「收費」問題，未涉及「聯合行為」之合法與否，且航港局非公平法之主管機關，就其主管業務所為前揭協調與說明，自與聯合行為之處理無涉。況航港局除事後提醒業者應遵循航業法之報備程序外，亦認為貨櫃協會知行為可能涉及公平法，自不能因航港局備查費率表或事後協調貨櫃協會及報關公會會員，即謂上訴人並無故意過失。又系爭費用之收取本與報關業者無關，系爭費用究由報關業者自行吸收或透過報關業者代收，乃聯合行為合意能否執行之關鍵，故業者始以退佣1成利誘報關業者代繳，並引發基隆報關公會會員之集體抗議。是上訴人亦可直接聯繫貨主採月結方式收取，只要不阻撓貨主進倉、通關，貨主不會因此轉而要求報關行解決，其收取系爭費用即與報關行無關，上訴人是害怕個別收取方式，會造成貨主因此與其他貨櫃場交易，故而透過貨櫃協會公告系爭聯合行為合意，並採用「系爭費用由報關業者代繳」方式，用以消滅貨櫃場彼此間可能之價格競爭，此與貨櫃場產業特性無關，是上訴人配合聯合行為知決議，發函給貨櫃協會請轉知航運相關公會關於其恢復收取系爭費用事宜，益足證明上訴人有加入聯合行為合意。㈤上訴人參與系爭聯合行為確屬違法，其因而所得之利益，即屬違法所得。原處分審酌上訴人等21業者占全國貨櫃集市服務市場營業額及運量8成以上，且一致收費時間自103年7月至104年6月止，期間非短，屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為類型，內容又屬價格聯合之「惡質卡特爾」，並依違法所得利益5,751,804元，違法期間、市場地位及公平法施行細則第36條之其他各項因素，裁罰上訴人170萬元，並無裁量濫用，況原處分僅計算103年7月至104年6月期間之不法利益，惟上訴人實際違法期間乃自103年7月至105年4月被上訴人為處分後方才停止，違法期間長達1年10月，推估上訴人實際不法利益實較5,751,804元為高，原處分自未違反比例原則。㈥綜上，原處分並無違法，上訴人訴請撤銷，為無理由等詞，為其判斷之依據。

五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：商品或服務之提供均有其成本，無償之供給非屬一般具有對價關係、獨立性、經常性之交易，而市場交易之進行，係藉由等價交換而進行，以有價商品或服務之交換始屬交易，無償施惠非屬等價交換形式下之交易型態。貨櫃場業者恢復收取系爭費用，本係一般服務交易之當然結果，非屬於交易外附加之限制條件，並無削弱市場競爭機能。縱多家業者在相近時間恢復收取系爭費用，亦僅係於相近時間恢復有價之交易型態，亦僅係同時排除「無償施惠」之非屬等價之交易型態，況恢復收取之費用依各業者向交通部之核報而各不同，貨主仍得就價格、服務品質等其他條件選擇，貨櫃場業者仍須以地利、價格、品質、服務等爭取交易相對人，並未破壞市場正常競爭。原判決認上訴人固可個別恢復收取系爭費用以反映成本，但不能聯合反映成本云云，顯將貨櫃場業者不收取系爭費用而提供服務，視為屬貨櫃集散服務市場內應存在之競爭因素，其適用法規有所不當等語。

六、本院查：

㈠按公平法第4條規定：「本法所稱競爭，指2以上事業在市場上以較有利之價格、數量、品質、服務或其他條件，爭取交易機會之行為。」第5條規定：「本法所稱相關市場，指事業就一定之商品或服務，從事競爭之區域或範圍。」第14條規定：「（第1項）本法所稱聯合行為，指具競爭關係之同一產銷階段事業，以契約、協議或其他方式之合意，共同決定商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，而足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者。（第2項）前項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。聯合行為之合意，得依市場狀況、商品或服務特性、成本及利潤考量、事業行為之經濟合理性等相當依據之因素推定之。（第3項）第2條第2項之同業公會或其他團體藉章程或會員大會、理、監事會議決議或其他方法所為約束事業活動之行為，亦為本法之聯合行為。」準此可知，凡處於同一產銷階段之競爭事業彼此間有以契約、協議或其他方式，就商品或服務之價格、數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區或其他相互約束事業活動之行為，為共同決定之合意，致影響生產、商品交易或服務供需之市場功能，即構成公平法第14條所定之聯合行為，包括事業間之「合意」與「相互約束事業活動之行為」在內。如事業間於達成聯合行為之「合意」後，並繼續據以為「相互約束事業活動之行為」，其性質核屬繼續性之聯合行為，而非單純違法狀態之繼續。故縱使於公平法修正前即實施繼續性之聯合行為，苟其行為終了係在法律修正變更後，則該整體之繼續性聯合行為應適用修正後公平法之規定。經查，上訴人等21家者利用貨櫃協會於102年12月10日及103年2月26日召開第13屆第6次及第7次理監事聯席會議之會後餐敍，達成聯合恢復收取系爭費用之合意，並約定同在103年4月底5月初為公告、且自103年7月初統一收取，繼續收取至被上訴人於105年4月22日為原處分止，為原判決所確定之事實。則原判決以上訴人等21業者於公平法修正前達成達成恢復收取系爭費用之合意，於104年2月4日公平法修正時，該聯合行為仍繼續中，故本件應適用修正後之公平法等情，核無違誤。至上訴人等21業者雖於恢復收取系爭費用後，相繼向航港局報備，惟因渠等並未於報備前、後停止收取系爭費用，自難認渠等基於聯合恢復收取系爭費用之合意而繼續收取系爭費用之行為，有因上開報備行為而中斷。上訴人主張原判決將貨櫃場業者不收取系爭費用而提供服務，視為屬貨櫃集散服務市場內應存在之競爭因素，有適用法規不當之情事，委無足採。

㈡經核原判決駁回上訴人之訴，固非無見。惟查：

1.被上訴人為界定公平法所稱之相關市場，於104年3月6日發布「公平交易委員會對於相關市場界定之處理原則（下稱市場界定處理原則）」，其第3點規定界定相關市場之基本原則，主要審酌「需求替代」，並得視商品或服務特性考量供給替代；從產品市場及地理市場界定相關市場範圍時，得視具體個案，衡量時間因素對於相關市場範圍之影響。第4點規定：「本會依前點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定產品市場時，得考量下列因素：㈠產品價格變化。㈡產品特性及其用途。㈢產品間曾經出現替代關係之情形。㈣交易相對人在不同產品間之轉換成本大小。㈤產品價格調整時，交易相對人因價格變化而移轉購買之程度。㈥交易相對人及競爭事業對於產品間替代關係之看法。㈦相關法規或行政規則之規定。㈧其他與產品市場界定相關之事證。」第5點規定：「本會依第3點就案關商品或服務之需求替代、供給替代進行界定地理市場時，得考量下列因素：㈠不同區域間產品價格變化及運輸成本大小。㈡產品特性及其用途。

㈢交易相對人在不同區域購買產品之交易成本大小。㈣交易相對人對產品獲取之便利性。㈤交易相對人在產品價格調整時，選擇至不同區域購買之情況。㈥交易相對人及競爭事業對於產品區域間替代關係之看法。㈦相關法規或行政規則之規定。㈧其他與地理市場界定相關之事證。」此外，尚訂立有關市場界定之分析原則。經核與公平法之立法意旨無違，被上訴人受理案件為市場界定時，自應依上開之原則為之，即就產品市場與地理市場為判斷。

2.經查，上訴人等21業者經營貨櫃場業，均係依航業法第44條及貨櫃業管理規則第4條、第5條、第12條及第13條等規定，申經主管機關許可後為經營，而依法貨櫃場業有關之營業費率須報請當地航政機關核轉交通部核定，變更時亦同（貨櫃業管理規則第16條參照，航業法第46條原採核定制，102年1月30日修法後改採備查制）；而一般物流倉儲業所提供者為單純倉儲之服務，貨櫃業所經營之業務為貨櫃貨物之儲存、裝櫃、拆櫃、裝車與卸車及貨櫃貨物之集中與分散，並得兼營進口、出口、轉口與保稅倉庫及其他經主管機關核准與貨櫃集散站有關之業務（貨櫃集散站經營業管理規則第2條參照），此為兩造所不爭。從而原判決以貨櫃業業務與一般物流倉儲業不同，且貨櫃業之業務本身極具替代性，據以認定本件之產品市場應界定為貨櫃集散服務，固無不合。惟原判決係認定上訴人等21業者於103年7月前，均未收取系爭費用（即3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費），而共同決定自103年7月起合恢復收取系爭費用；原處分亦以上訴人等21業者之上開行為，足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能，該當公平法第14條所稱之聯合行為，據以裁罰。足見原處分所認定上訴人等21家業者之聯合行為，僅及於3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費之行為，至3噸以上CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費則不在處分之內。則界定本件之產品市場時，自應以提供3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場為限，並不因該費用是否僅屬貨櫃集散服務所收費用項目之一而有異，亦不因部分業者嗣後亦恢復收取3噸以上CFS出口貨物裝卸搬運使用機械費而有不同。原判決以貨櫃集散服務之收費項目包括貨櫃裝卸費、裝拆櫃費、裝卸搬運使用機卸費、海關標售貨物出倉裝車費等12項，其中裝卸搬運使用機卸費又依貨物重量細分為6類，不能因本件聯合行為合意內容僅及於3噸以下CFS出口貨物裝卸搬運使用費，即將產品市場依系爭費用更予細分界定，故本件產品市場不能再依3噸以下貨物更為細分等情，容有「產品市場」認定不當之違誤。

3.原判決雖依報關公會之聲明及與會業者所為訪談紀錄，及財政部關務署105年8月30日函等意旨，認上訴人等21業者確實害怕其交易相對人因系爭費用而轉換運送業及貨櫃場之可能，並審酌上訴人等21業者中，有19家提供服務之對象遍及全國與貨主交貨最重視「交貨期限內順利送達買方」，只要船期安排有選擇空間，貨主會選定出口成本最低之海運業者或海運承攬運送業者，並非一定要在貨物所在地區之貨櫃場裝櫃出口，且貨主並非每次出貨地點均為同一地區，其出口對象亦非均為同一國家、同一航線，若出貨地點與可選擇船期之船公司指定之貨櫃場距離均相同，貨櫃場之收費高低，自會影響貨主對不同地區但同航線海運業者之選擇，不能以轉換地區所需之陸運運費大於系爭CFS出口貨物機械使用費，即謂絕無南貨北送或北貨南送之可能，亦不能排除有陸運業者偶以超低價攬客，或貨主利用長期合約大貨量之優勢擇定陸運業者議價，或者1次陸運到貨量分多次3噸以下併櫃出口，均不能保證3噸以下CFS出口貨物機械使用費一定大於轉換地區所需之陸運運費，而航業法相關法令亦未限制業者不得去承攬其貨櫃集散站所在地區以外之貨物依併櫃作業方式出口，是若貨櫃場依系爭費用之最上限收費，其交易相對人即可能轉向出口成本較低之其他地區同航線其他海運業者進行交易，其轉換區域自不僅侷限於該貨櫃場所在地區或其鄰近區域，而是可轉換至全國各地區之貨櫃場。且並非所有貨櫃場業者均與船公司或承攬運送業者簽約，船公司縱使簽約指定貨櫃場，但非無可能經核准增加航線，或變更及增加原航線之停靠港口，上訴人若因不收取系爭費用或收費較低，可降低貨主之整體出口成本，亦有可能爭取到更多海運業者之指定簽約，均不排除貨櫃場業者全國從事競爭之可能等情，論明本件「貨櫃場服務」之地理市場應界定為「全國」，固非無本。惟⑴基於替代性之需求，須交易相對人可以很容易選擇或轉換交易對象者，始為同一地理市場。依卷內資料所載，臺中港區僅3家貨櫃場業，且全部於102年底即恢復收取系爭費用乙節，如若屬實，則系爭聯合行為是否影響該區之交易相對人轉換交易對象。⑵另謀取利潤乃營業行為之首要目標，壓低營運成本亦為提升利潤不可或缺之手段，依航港局所提供經登記之臺灣地區貨櫃集散業者，得依出口港（基隆、臺中及高雄港）之不同而區分北部地區、中部地區及南部地區；被上訴人亦肯認經營規模較大之貨櫃場業，其貨主家數達2,000家至4,000家以上，船舶運送業及海運承攬運送業亦分別有160家及660家，前等交易相對人眾多，遍及全國，貨櫃場業者提供之服務亦不限於所在地區之貨主、船舶運送業及海運承攬運送業等情。則交易相對人若為避免支付系爭費用，而採取如原判決所稱之南貨北送或北貨南送之行為，勢必增加運費、時間、保險費等成本，其間孳生之相關風險亦隨之增加，然因更換交易相對人而增、減之費用究如何，例如運費是否遠高於所節省之裝卸搬運使用費？並無相關數據資料足參，被上訴人顯未依市場界定處理原則之規定，界定地理市場之情事。原判決未就上開部分查明，僅以多種假設推論之，而以「全國」為地理市場，自有理由不備之情事。

4.又聯合行為須足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能為要件，而是否達到「足以影響市場功能」之程度，一般一般係以「質」與「量」之標準綜合判斷之，其中「質」之標準，係以聯合行為之內容亦即事業所限制競爭之本質是否屬核心事項為斷，愈屬核心限制競爭手段（如價格）之排除，被認為影響市場功能之可能性也就愈高；而「量」之標準，主要係以參與聯合行為事業之數目及聯合行為之市場占有率（下稱「市占率」）為具體指標。至於市占率之計算，則依公平交易法施行細則第4條規定：「（第1項）計算事業之市場占有率時，應先審酌該事業及該相關市場之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。（第2項）計算市場占有率所需之資料，得以主管機關調查所得資料或其他政府機關記載資料為基準。」經查：依原處分第43頁所載，被上訴人係以上訴人等21業者均經營貨櫃集散站業務，彼此具水平競爭關係，屬同一產銷階段之事業，其等為免單獨恢復收取系爭費用導致交易機會之流失，透過貨櫃儲運協會餐敍時機，彼此就恢復收取系爭費用之訊息進行意思聯絡，形成恢復收取之共識，並透過該協會通知報關、進出口等相關公會，以達恢復收取之目的，並藉此降低任一家單獨恢復收費之競爭風險，導致各貨櫃場一致恢復收取之結果，該行為已降低貨櫃集散服務市場內，貨櫃場間以較有利之價格、品質、服務爭取交易相對人之誘因，嚴重扭曲市場功能；另依航港局所提供之資料，認全國貨櫃集散站有41站，共31家業者（不包括原處分認定有參與本件聯合行為惟於103年底停業之國成國際物流股份有限公司），而參與本件聯合行為合意之業者共21家，占全國業者6成，倘以全國貨櫃集散站營業額及CFS貨物出口運量計算市占率，上訴人等21家業者亦占8成以上等情，據以認定上訴人等21業者之聯合行為已足以影響貨櫃集散服務供需之市場功能。核其認定上訴人等21業者聯合行為之內容，係屬核心限制競爭手段（即價格）之排除，具有高度可非難性，與上述「質」之標準，尚屬合理。至就「量」部分，依前揭公平法施行細則第4條第1項規定，計算事業之市占率時，應先審酌該事業及該「相關市場」之生產、銷售、存貨、輸入及輸出值（量）之資料。如前所述，本件聯合行為之「產品市場」，既應以提供3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務市場為限，則上訴人等21家業者聯合行為之市占率，即應以其經營3噸以下CFS出口貨物之貨櫃集散服務，所占全國經登記貨櫃集散業者經營同種服務的比例；又被上訴人不爭上訴人主張中部地區之3家貨櫃場業，已於102年底及103年1月間恢復收取系爭費用之事實，則計算上訴人等21業者聯合行為之市占率時，是否應將上開中部地區業者所經營的貨櫃集散站營業額及CFS貨物出口運量排除？未經原判決為審究及說明，逕認應以「全部」CFS出口貨物之貨櫃集散服務為計算基礎，並將中部地區業者所經營之貨櫃集散站營業額及CFS貨物出口運量計入分子，亦容有適用法規不當、未依職權調查證據及判決理由不備之情事。

5.行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」而公平法施行細則第36條更進一步規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：違法行為之動機、目的及預期之不當利益。違法行為對交易秩序之危害程度。違法行為危害交易秩序之持續期間。因違法行為所得利益。事業之規模、經營狀況及其市場地位。以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本件原處分對上訴人等21業者裁處之罰鍰金額均不相同，而觀其所斟酌之因素，僅以「上訴人等21業者一致恢復收取系爭費用，屬核心惡質卡特爾（價格聯合行為），其違法動機、目的可責性高且預期之不當利益高，且其等占全國貨櫃集散服務市場之營業額及運量8成以上，致市場供需功能及交易秩序危害程度甚高，而其等自103年7月間共同恢復收取系爭費用至裁處時，違法行為長期危害交易秩序，並考量其等自103年7月至104年6月因違法行為實際所得利益分別為0至3,800餘萬元，上訴人貨櫃集散站營業額占貨櫃集散服務市場總營業額低於5％，……上訴人係初次違法，其違法後悛悔實據及配合調查態度一般，併斟酌上訴人應受責難程度及資力等因素，裁罰上訴人170萬元等情；原判決則以「上訴人等21業者者占全國貨櫃集市服務市場營業額及運量8成以上，且一致收費時間長（103年7月至104年6月），屬嚴重危害市場機能之限制競爭行為類型，內容又屬價格聯合之「惡質卡特爾」，並依其違法所得利益5,751,804元、違法期間、市場地位及公平法施行細則第36條之其他因素，裁罰170萬元，無裁量濫用及違反比例原則。」均以概括之方式說明，並未針對為何裁處上訴人170萬元之具體計算方式，個別加以說明，致上訴人無從得知原處分是否有認定事實錯誤、裁量濫用或違反比例原則之違法。況上訴人等21家業者所聯合恢復收取之系爭費用既為3噸以下CFS出口貨物之裝卸搬運使用機械費，則審究上訴人因本件聯合行為所得利益時，自亦應以上訴人所收取之系爭費用為限，原審法院應依職權予以調查、認定，否則難謂無違反職權調查之義務。

㈢綜上，原判決有如上述可議之處，依行政訴訟法第133條前段、第189條第1項及第3項與第209條第3項等規定，即有應調查而未予調查，或不予調查或採納，卻未說明其理由，構成判決不備理由之違法情事。上訴意旨雖未指摘及於前述原判決可議之處，然上開部分屬本院應依職權調查之事項，應認上訴為有理由。惟因原處分是否合法之基礎事實，尚未經原審依法調查認定致事證尚有未明，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異