最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第1號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第1號

上訴人

高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區

上訴人

重劃會

代表人

張卓文

訴訟代理人

李昌明 律師

上訴人

高雄市政府

代表人

陳菊

被上訴人

鄭亞雲

被上訴人

李惠貞

被上訴人

李宜珍（原名李雪珍）

被上訴人

李國宗

被上訴人

陳慶祥

被上訴人

許水清

被上訴人

許水瀛

被上訴人

許水木

被上訴人

鄭連益

被上訴人

黃月鳳

被上訴人

王子賓

被上訴人

蔡郭月霞

被上訴人

黃陳幸

被上訴人

陳李純紅

被上訴人

李榮茂

被上訴人

呂呈祥

共同訴訟代理人

薛西全 律師

　劉妍孝　律師

上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國106年6月22日高雄高等行政法院104年度訴字第203號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區（下稱系爭重劃區），係由第三人李英燕等7人於民國95年8月10日向原審被告高雄市政府申請成立自辦市地重劃籌備會及核定擬辦重劃範圍，經原審被告以95年10月31日高市府地四字第0950056176號函核准成立「高雄市左營區新庄段七小段自辦市地重劃籌備會」（下稱籌備會）及核定其重劃範圍。籌備會又於95年12月20日向原審被告申請核定重劃計畫書，經原審被告以96年6月14日高市府地四字第0960030999號函核定後，籌備會即於96年6月25日以新庄七字第00000000號公告重劃計畫書，公告期間自96年6月25日起至96年7月25日止。嗣籌備會於96年9月5日召開第1次會員大會，並選定理事、監事成立「高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區重劃會」（即本件上訴人，下稱原審參加人），原審參加人並將重劃會章程、會員與理事、監事名冊、第1次會員大會及理事會紀錄等資料函送原審被告核定，經原審被告以98年8月26日高市府地四字第0980049924號函核定上開資料。其後，原審參加人依106年7月27日修正公布前之獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第30條規定，以101年12月25日新庄七重字第00000000號函檢附其委託立固不動產估價師事務所查估系爭重劃區重劃前後之地價圖、表等資料，送請高雄市政府地政局土地開發處（下稱土地開發處）提交高雄市地價及標準地價評議委員會（下稱高雄市地評會）評定；因系爭重劃區內部分土地所有權人即原審原告辛○○等人對重劃前後地價異議，高雄市地評會乃於102年3月8日102年第1次會議決議「請自辦重劃會針對陳情人異議內容妥為疏處後再提下次會議」。原審參加人復於103年1月23日以新庄七重字第0000000號函檢附前開系爭重劃區重劃前後地價評議圖、表及102年6月3日、同年11月23日與異議人所召開之地價協調會議紀錄等資料，送請土地開發處提交高雄市地評會評定重劃前後地價，經高雄市地評會103年3月20日103年第1次會議決議「本案評定重劃前後地價偏低，請重劃會依提案內容全部酌予調高6成。」原審被告並以103年4月9日高市府地價字00000000000號函檢送上開會議紀錄予其所屬地政局，經該局所屬土地開發處以103年4月16日高市地發配字第10370532900號函通知原審參加人依上述決議內容修正重劃前、後地價評議表、圖後據以辦理後續校核作業，並副知原審原告辛○○等人。嗣原審參加人再於103年6月10日以新庄七重字第0000000號函檢送其依上述高雄市地評會103年第1次會議決議內容修正之重劃前、後地價評議圖、表等資料提交高雄市地評會評定重劃前後地價，經高雄市地評會103年8月8日103年第3次會議決定：「經本會全體出席委員同意，本案依提案所述之重劃前後地價作為本自辦市地重劃區計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準；本案同意備查。」原審被告並以103年8月22日高市府地價字00000000000號函（下稱原處分）檢送上開會議紀錄予其所屬地政局，經該局所屬土地開發處以103年8月29日高市地發配字第10371233200號函通知原審參加人據以辦理後續作業，並副知原審原告辛○○等人。原審原告（即本件被上訴人）對原審被告所為重劃前後地價之評定不服，提起訴願，遭訴願不受理決定，提起行政訴訟，經高雄高等行政法院（下稱原審法院）104年度訴字第203號判決（下稱原判決）訴願決定及原處分均撤銷。原審參加人不服，遂提起本件上訴。又原審被告高雄市政府雖未具狀上訴，因撤銷訴訟係人民主張其公法上權利因違法行政處分受侵害，請求撤銷該違法行政處分，高雄市政府自不能脫離訴訟，爰將高雄市政府併列為上訴人。

二、本件原審原告主張︰高雄市地評會對重劃前後地價之評定，係以原審被告之名義行之，乃為土地重劃交換分配計算負擔之基礎作業，將影響後續重劃區內所有權人土地分配結果。故該評定對含原審原告在內之系爭重劃區內土地所有權人發生法效果，為行政處分，應循行政訴訟解決紛爭。又原審參加人送交重劃前後地價評定時，僅檢送重劃前後地價評議之圖、表冊，並未檢附其委託立固不動產估價師事務所查估系爭重劃區重劃前後地價評估報告書（下稱系爭報告書）供高雄市地評會審認，原審被告稱估價師有派員至地評會中簡報說明，然該簡報資料僅列明重劃前後地價之查估結果，有關查估依據付之闕如，明顯未參考買賣實例，與市地重劃實施辦法第20條規定相悖。且原審參加人所送重劃前之地價完全係以公告現值，並依交通因素為比率調整，未就市地重劃實施辦法第20條所列參考因素為評估。至高雄市地評會103年第1次會議決議要求原審參加人將系爭重劃區內重劃前後地價全部提高6成，惟並未說明計算依據，嗣後原審參加人照決議修正地價，仍未檢附其所提送地價之估算基準，顯非按市地重劃實施辦法第20條規定辦理。本次評定後原審原告所有土地於重劃前之地價，介於新臺幣（下同）48,000元/㎡至92,997元/㎡間，重劃後地價介於61,120元/㎡至127,520元/㎡間，仍與鄰近土地於101年間公開標售價格介於203,041/㎡至323,726元/㎡間，有明顯差異。則高雄市地評會於欠缺相關資料情形下，率爾評定原審參加人檢送之重劃前後地價圖表，其評定過程確實違法。另系爭估價報告書推算之折現率竟高達20.81%，等同地價於第4年後翻漲1倍，此於左營區鄰近漢神巨蛋之交易行情而言顯然不可能，益見其所估漲幅顯不合理。系爭估價書過分低估重劃後地價，將使土地所有權人應負擔之抵費地面積增加，致使4年後土地經標售後所得利益全歸於開發者而損害原土地所有權人之利益云云。為此，求為判決：撤銷訴願決定及原處分。

三、原審被告則以︰高雄市地評會103年第1次會議決議已說明本件重劃前後地價查估及評定之法令依據及該等價格用途，且該決議全文亦由土地開發處以103年4月16日函詳載，請原審參加人據以修正評議表、圖等，並副知原審原告辛○○等，並無原審原告所稱原審被告未說明重劃前後地價非以市價為準之理由之情事。原審參加人提送高雄市地評會之相關資料，其中重劃前後地價評議圖表係估價結果，估價簡報則為估價內容之精簡版，詳細估價內容則由原審參加人委託之不動產估價師列席會議說明，為再充足本件訴訟證物，原審參加人已於105年12月2日提供系爭估價書。另本件重劃前後地價提送高雄市地評會評定時期（102年3月至103年8月），系爭重劃區內無實價登錄資訊可供參考，故摘列鄰近地區實價登錄資訊及原審原告土地位置彙整標註如被證35，由該圖示可知不動產市場交易實例單價差距甚大等語，資為抗辯，求為判決駁回原審原告之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠自辦市地重劃法制，雖允許人民以自治方式自行組織籌備會或重劃會，辦理重劃區內土地重劃事宜，具有高度自治性。惟因其涉及參與重劃土地所有權人之財產權及居住自由等重要權益，國家或地方自治團體仍須以公權力為必要之監督及審查決定，以盡其擔保責任。準此，主管機關核定擬辦重劃範圍、核准實施重劃計畫、核定計算負擔總計表、評定重劃前後地價等行政行為，係以公權力對於自辦市地重劃個案為必要之監督及審查決定，性質上核屬行政處分。又依地價及標準地價評議委員會組織規程第3條第3款及第12條規定，足見系爭重劃區重劃前後地價雖由高雄市地評會決議評定，然因以原審被告名義發函，故應屬其所為之行政處分。又原審原告雖非評定處分之相對人，然該評定處分乃原審參加人日後辦理重劃負擔之計算及土地交換分合設計等作業之依據，將影響後續重劃區內所有權人土地分配結果甚明，實為具有第三人效力之行政處分。則原審原告基於自辦市地重劃土地所有權人之法律上利害關係人地位，自得提起行政救濟。原審被告主張本件重劃前後地價評定非行政處分，並不可採；訴願決定以該評定並未對原審原告發生法律效果，自非行政處分，而為不受理決定，亦有違誤。㈡按不論是自辦市地重劃抑或公辦市地重劃，均應依市地重劃實施辦法第20條規定查估重劃前後之地價，再提請地價評議委員會評定之。復按101年6月8日修正發布之地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範（下稱作業規範）第6條第2項規定，原審參加人送請提交高雄市地評會評定重劃前後地價評議表之評議委員修正意見欄項下，分別有委員姓名、修正意見、具體事實及理由之欄位，該委員會委員對各議案所載調查估計結果如有修正意見，應列舉事實並詳述理由，始得決議修正。經查，高雄市地評會對於原審參加人所提送之重劃前後地價，雖評定查估之重劃前後地價偏低，而作成請原審參加人全部酌予調高6成之修正意見，惟依103年3月20日103年第1次會議評議委員發言要點，對於該修正意見，既未列舉事實，亦未記載任何理由，核其決議「全部酌予調高6成」之評定即有違反正當程序之違法。嗣原審參加人再於103年6月10日檢送其依上開決議內容修正之重劃前後地價評議圖、表等資料送評，高雄市地評會103年8月8日103年第3次會議決定同意備查，亦難認為合法。從而，原審被告依高雄市地評會不合法之評定所為之處分，自難認為合法，訴願決定未予糾正，而為不受理決定，亦有違誤，原審原告訴請撤銷為有理由，爰以原判決將訴願決定及原處分均撤銷。

五、上訴理由略謂：㈠依本件訴願決定理由，重劃會之會員對於重劃區內土地分配如有異議，應循民事訴訟程序救濟。故本件原審原告能否就高雄市地評會系爭評定結果提起行政救濟，已非無疑。則原判決認定原審原告得依法提起訴願及行政訴訟，自難謂無違背法令。㈡高雄市地評會103年度第1次及其嗣後歷次會議，就本件重劃前後地價之評定，均有系爭報告書及重劃前後地價估價簡報，並載列相關分析及說明。又由該次會議之發言紀錄及綜合委員意見，足徵該決議調高6成之修正意見，業經出席委員2人附議，且經綜合出席委員意見後，同意前開修正意見，合於作業規範第6條第2項規定。至原判決指摘該「全部酌予調高6成」之決議，既未列舉事實，亦未說明理由乙節，本屬地評會之權責範圍，且如何列舉事實，說明修正之理由，亦屬地評會行政裁量權之範疇。且修正意見所應列舉之事實及理由，既均以系爭報告書內容為據，自難謂無列舉事實及說明理由。故原判決指摘該次地評會決議，違反作業規範第6條第2項規定，並認有違反正當程序，自難謂無理由不備，且有適用法規不當之違法。㈢本件市地重劃前之土地，系爭報告書「土地條件」欄，實際上已包含各土地相關位置、地勢、交通及使用狀況，且市地重劃實施辦法第20條有規定重劃前調查事項包括土地當期公告現值，重劃前地價評估表列有100年度公告現值，並以該現值為基礎，實已包含上開規定所列參考因素，自無原審原告所指摘違反該條規定之情事。又準備程序亦已說明從96年迄今，巨蛋商圈之地價漲幅是北高雄地區最高的，地評會委員看好地價走勢，所以才予以全部調高6成之決定，足徵該「全部酌予調高6成」之決議，並非無據，要無違反平等原則。㈣本件市地重劃已完成土地分配公告，並於106年6月2日公告期限屆滿，倘原審參加人據以完成土地分配公告之依據，即重劃前後地價評定之決議，認有違法而應撤銷，將致使大部分土地所有權人原可預期取得土地所有權及相關土地利用之設定難以達成，甚至因而造成土地分配之延宕，實非公平，亦非參與本件重劃大部分所有權人所樂見等語。

六、本院查：

（一）按「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。如無未建築土地者，改以現金繳納。其經限期繳納而逾期不繳納者，得移送法院強制執行。」為平均地權條例第60條第1項所規定。又獎勵重劃辦法第30條規定：「重劃前後地價，應於辦理重劃土地分配設計前，由重劃會委託不動產估價師查估後，送理事會提經會員大會通過後，送請直轄市或縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。」第33條規定：「（第1項）重劃負擔之計算及土地交換分合設計，依市地重劃實施辦法規定辦理。（第2項）重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。（第3項）前項計算負擔總計表有關工程費用，應以送經各工程主管機關核定之數額為準；土地改良物或墳墓之拆遷補償費，以理事會查定提交會員大會通過之數額為準；其餘重劃費用，以重劃計畫書所載數額為準；貸款利息，以各該工程主管機關核定之工程費用，及理事會查定提交會員大會通過之地上物拆遷補償費與重劃費用加總數額，重新計算之金額為準。」準此，經主管機關核定之計算負擔總計算表為重劃會辦理重劃土地分配之依據，主管機關對之應為實質審查，核定係行政處分。關於重劃會於辦理重劃土地分配設計前，委託不動產估價師查估重劃前後地價，由理事會提經會員大會通過後，送請直轄市或縣（市）主管機關提交地評會評定後，由理事會將之列入計算負擔總計表，用以計算市地重劃區計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準，地評會對重劃前後地價為評定，須經實質審議，由公權力為必要之監督；惟地評會所為重劃前後地價之評定，係重劃會提出計算負擔總計表送請主管機關核定之中間程序行為，就此多階段行政行為，有所不服，僅得對終局之行政行為予以救濟，並對中間程序行為，一併予審查，作為救濟。換言之，重劃前後地價經重劃會送主管機關提交地評會所為之評定，並未對外發生法律效果，非行政處分。

（二）查原審參加人依獎勵重劃辦法第30條規定，於辦理重劃土地分配設計前，將重劃前後地價，委託立固不動產估價師事務所查估系爭重劃區重劃前後之地價圖、表等資料，送請土地開發處提交高雄市地評會評定；因系爭重劃區內部分土地所有權人即原審原告辛○○等人對重劃前後地價異議，高雄市地評會乃於102年3月8日102年第1次會議決議「請自辦重劃會針對陳情人異議內容妥為疏處後再提下次會議」。原審參加人復於103年1月23日檢附系爭重劃區重劃前後地價評議圖、表及102年6月3日、同年11月23日與異議人所召開之地價協調會議紀錄等資料，送請土地開發處提交高雄市地評會評定重劃前後地價，經高雄市地評會103年3月20日103年第1次會議決議「本案評定重劃前後地價偏低，請重劃會依提案內容全部酌予調高6成。」原審被告並以103年4月9日高市府地價字00000000000號函檢送上開會議紀錄予其所屬地政局，經該局所屬土地開發處以103年4月16日高市地發配字第10370532900號函通知原審參加人依上述決議內容修正重劃前、後地價評議表、圖後，據以辦理後續校核作業，並副知原審原告辛○○等人。嗣原審參加人再於103年6月10日以新庄七重字第0000000號函檢送其依上述高雄市地評會103年第1次會議決議內容修正之重劃前、後地價評議圖、表等資料提交高雄市地評會評定重劃前後地價，經高雄市地評會103年8月8日103年第3次會議決定：「經本會全體出席委員同意，本案依提案所述之重劃前後地價作為本自辦市地重劃區計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準；本案同意備查。」原審被告並以103年8月22日高市府地價字00000000000號函檢送上開會議紀錄予其所屬地政局，經該局所屬土地開發處以103年8月29日高市地發配字第10371233200號函通知原審參加人據以作成系爭重劃區計算負擔總計表，送由原審被告於105年4月14日以高市府地發字第10570433100號函予以核定後，辦理後續之重劃土地分配。被上訴人對於高雄市地評會所為重劃前後地價之評定不服，揆諸前開說明，應以原審被告核定原審參加人所送系爭重劃區計算負擔總計表處分為程序標的提起救濟，主張據以作成計算負擔總計表之重劃前後地價評定違法。且事實上，被上訴人已另就原審被告核定原審參加人所送系爭重劃區計算負擔總計表處分不服，提起行政訴訟（原審法院106年訴字第37號案），被上訴人在該訴訟中，自得爭執重劃前後地價，並非無救濟之途。

（三）依上，被上訴人對原審被告所為重劃前後地價之評定不服，提起訴願，遭內政部以原審被告僅以103年8月22日高市府地價字第10332606800號函檢送103年8月8日地評會103年第3次會議紀錄予地評會委員及其內部單位與所屬機關：「決定：經本會全體出席委員同意，本案依提案所述之重劃前後地價作為本自辦市地重劃區計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準；本案同意備查。」並未對被上訴人發生法律效果，非行政處分，而為訴願不受理決定，並無不合。原判決未以原審被告所為重劃前後地價評定非行政處分，而對被上訴人撤銷訴願決定及原審被告檢送高雄市地評會103年第3次會議決定「經本會全體出席委員同意，本案依提案所述之重劃前後地價作為本自辦市地重劃區計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準；本案同意備查。」之請求，為實體審查，依前所述，即有未合。上訴意旨指摘原判決違背法令求予廢棄，為有理由，應由本院將原判決廢棄；又被上訴人提起本件撤銷訴訟，係以非行政處分為程序標的，起訴為不合法，被上訴人在第一審之訴應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異