最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第592號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第592號

上訴人

李道正

訴訟代理人

黃志國 律師

被上訴人

臺北市政府

代表人

柯文哲

訴訟代理人

張珮琦 律師

吳翰昇 律師

上列當事人間大眾捷運法事件，上訴人對於中華民國107年1月25日臺北高等行政法院106年度訴字第619號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣被上訴人為辦理「臺北捷運系統環狀線第一階段（大坪林站至板新站）高架墩柱工程」（下稱系爭捷運工程）需要，申請徵收上訴人所有坐落新北市○○區○○段○○○○○段○000○0○號土地及第236-2地號土地地上權，經內政部以103年11月13日台內地字第1031302866號及第1031302864號函核准徵收，新北市政府據以103年11月14日北府地徵字第10321765214號及第10321569394號公告徵收（公告期間自103年11月15日起至103年12月15日止）。上訴人以其所有秀峰段236、238地號土地（下稱系爭土地）鄰近被上訴人辦理系爭捷運工程範圍，以內政部怠為徵收，循序提起行政救濟，經臺北高等行政法院（下稱原審）104年度訴字第1373號裁定駁回略以：「……土地徵收僅有國家始為徵收權之主體。而需用土地機關認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向徵收核准機關申請徵收。至於有無必要申請徵收私有地，需用土地機關具有裁量權，一般人民除法律別有規定外（如……大眾捷運法第19條第3項），並無請求需用土地機關向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權。……如欲依前揭規定請求徵收系爭土地地上權，僅得依大眾捷運法第19條第3項之規定請求參加人（即臺北市政府）依法定程序向被上訴人（即內政部）申請徵收系爭土地地上權……。」上訴人遂依前揭裁定，於105年9月14日以陳情書表示系爭土地自62年起變更為都市計畫道路用地，均在捷運環狀線構造物外緣加6公尺範圍內，不能為相當之使用，依大眾捷運法第19條第3項規定，請求被上訴人報准內政部徵收系爭土地地上權，嗣105年12月1日上訴人以被上訴人有應作為而不作為之情事，提起訴願，經決定不受理，提起行政訴訟，亦遭駁回，遂提起本件上訴。

二、本件上訴人主張：系爭土地雖為既成道路，然依本院87年判字第2597號判決意旨及都市計畫公共設施用地多目標使用辦法第3條附表，上訴人仍可利用系爭土地之上空及地下為使用，然因系爭捷運工程興建之故，使系爭土地受大眾捷運系統兩側禁建限建辦法第6條規定限制，不得興建任何設施或使用地下，足證系爭土地係因被上訴人辦理系爭捷運工程興建而不能為相當之利用。又中華工程股份有限公司環狀線CF650區段標專案工程處（下稱中華工程）承攬臺北捷運環狀線CF650區段標工程，而捷運工程自來水ψ1000管線施工須穿越系爭土地，故中華工程於101年12月3日與上訴人簽訂土地臨時借用協議書，將水管管線埋設於系爭土地地下，其完成工程後將標的物交由被上訴人使用，因此被上訴人有使用系爭土地地下，顯屬事實。另觀諸大眾捷運法第18條、大眾捷運系統工程使用土地上空或地下處理及審核辦法（下稱審核辦法）第2條、第12條及內政部87年11月2日（87）台內地字第8711304號函釋（下稱內政部87年11月2日函釋）意旨可知，大眾捷運法第18條所謂「其他公共使用之土地」，應解釋為公有土地，審核辦法第2條第2項但書所規定之「公共使用土地」之意義亦為公共使用之公有土地，系爭土地均為私有土地，故被上訴人主張系爭土地為公共使用土地，應適用審核辦法第2條第2項但書云云，即屬無據等語。為此，求為判決：1.訴願決定撤銷。2.被上訴人應報請內政部核准作出徵收上訴人所有系爭土地所有權或地上權之行政處分。

三、被上訴人則以：系爭土地為既成道路，其上有台64線高架橋通過，為供公眾通行使用之土地。系爭捷運工程興建後，系爭土地仍作為道路使用，並無改變其用途，則上訴人不能使用土地之原因，並非大眾捷運穿越或禁建，且系爭捷運工程捷運構造物外緣並未穿越使用系爭土地，是本件並不符合大眾捷運法第19條第3項規定之情事，上訴人執此請求徵收，顯屬無據。又自來水ψ1000管線為自來水公司之既有自來水管線，因系爭捷運工程施工而辦理既有管線遷移，是該等自來水管線並非系爭捷運工程管線，上訴人所有秀峰段236地號土地未有系爭捷運工程管線使用通過。且審核辦法第2條所稱公共使用土地，應回歸大眾捷運法之立法本旨，若土地之所有權或地上權因供公眾使用之情事並非大眾捷運穿越所造成，即非大眾捷運法得徵收所有權或地上權之範圍，原所有權人應另依其土地遭公眾使用之原因，請求權責機關辦理徵收。大眾捷運依法僅能徵收因捷運使用或穿越而需使用之土地或地上權，否則將違反土地徵收條例等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭土地屬公共使用之土地：按大眾捷運法第18條明定大眾捷運系統工程得使用「河川、溝渠、涵洞、堤防、道路、公園及其他公共使用之土地」，而「河川、溝渠、涵洞、堤防、道路、公園及其他公共使用之土地」均具公共使用之性質，其實際所使用之土地，客觀上並不以公有土地為限。特別是在既成道路之情形，其土地往往即屬私有。故本條所謂公共使用之土地，解釋上應包括公有及私有土地。上訴人援引內政部87年11月2日函釋，主張限於公有土地云云，要不足採。查系爭土地於本件捷運施工前，原即為既成道路，是該土地即屬大眾捷運法18條規定之公共使用之土地，則依審核辦法第2條規定，其有無「穿越」之界限認定，應以「捷運工程構造物之外緣」為準，而非以「外緣6公尺範圍」為準。是系爭土地縱使如上訴人所稱，係在外緣6公尺範圍內，亦不構成穿越，上訴人據此請求應予徵收云云，即屬無據。㈡本件捷運工程亦無穿越系爭土地之地下：系爭捷運工程目的係快速聯接大坪林站至板新站間之交通；而自來水管線係屬台灣自來水公司之管線設備，為輸送自來水之用，目的係供應新北市市民所需用水，該自來水管線性質上自非屬捷運工程之設施。復依上訴人所提中華工程與上訴人簽訂之土地臨時借用協議書及其示意圖記載，該管線為自來水管線，因系爭捷運工程施工而須辦理既有管線遷移，因既有管線遷移乃須穿越系爭土地之地下，中華工程為承攬之廠商，為遷移施工之必要，故與上訴人簽訂之土地臨時借用協議書。足見系爭管線確屬自來水管線，並非系爭捷運工程捷運管線，系爭土地並未有捷運工程穿越地下之事實。上訴人主張系爭捷運工程穿越系爭土地之地下云云，亦屬無據。㈢綜上，系爭捷運工程並無穿越系爭土地之事實，則上訴人依大眾捷運法第19條第3項規定，請求被上訴人報准內政部徵收，即屬無據。上訴人嗣以被上訴人有應作為而不作為之情事，提起訴願，訴願決定為不受理，理由雖有不同，結論則無二致，仍應予維持。上訴人本件請求為無理由，爰判決駁回上訴人之訴。

五、上訴理由略謂：㈠土地法第14條既已明定道路土地不得為私有，且內政部87年11月2日函釋亦認定大眾捷運法第18條規定之道路性質係屬公有土地，足證道路土地應屬公有土地。然原判決未憑法律逕自論以大眾捷運法第18條規定之道路土地解釋上包括公有及私有土地云云，顯違反土地法第14條規定，而有不適用法規之違背法令；又原判決亦未說明不採土地法第14條及內政部87年11月2日函釋之理由，亦有不備理由之違背法令。㈡上訴人於原審已主張中華工程與上訴人簽訂土地臨時借用協議書，中華工程遂將水管管線埋設於秀峰段236地號土地地下，且參該協議書第3條約定「甲方提供之土地係作為乙方捷運工程自來水公司ψ1000管線穿越施工使用，……」，復參原證12之收據亦明載「茲證明因捷運環狀線工程自來水管線施工穿越李道正所有中和區秀峰段236、238地號土地……」，足見該管線實屬系爭捷運工程之一部分。原判決未憑證據，率爾認定「自來水管線係屬台灣自來水公司之管線設備，為輸送自來水之用，目的係供應新北市市民所需用水，該自來水管線性質自非屬捷運工程之設施」；則何以捷運工程不包括自來水管線？自來水管線為何非屬捷運工程之設施？原判決並未調查相關證據，有應調查而未予調查之情事，且未說明理由，即屬不備理由之違法。㈢上訴人於原審已主張系爭土地因大眾捷運系統兩側禁建限建辦法第6條規定，不得興建任何設施，則系爭土地顯屬「因大眾捷運系統之穿越，致不能為相當之使用」，並提出司法院釋字第400號解釋、第747號解釋及本院87年判字第2597號判決資為主張，惟原判決對於上訴人於原審主張有利於己之事實或證據，均無說明不予調查或採納之理由，即屬不備理由之判決違背法令等語。

六、本院經核原判決尚無違誤，茲就上訴理由再論述如下：

（一）按「（第1項）大眾捷運系統因工程上之必要，得穿越公、私有土地及其土地改良物之上空或地下，或得將管、線附掛於沿線之建物上。但應擇其對土地及其土地改良物之所有人、占有人或使用人損害最少之處所及方法為之，並應支付相當之補償。（第2項）前項須穿越私有土地及其土地改良物之上空或地下之情形，主管機關得就其需用之空間範圍，在施工前，於土地登記簿註記，或與土地所有權人協議設定地上權，協議不成時，準用土地徵收條例規定徵收取得地上權。（第3項）前2項私有土地及其土地改良物因大眾捷運系統之穿越，致不能為相當之使用時，土地及其土地改良物所有人得自施工之日起至完工後1年內，請求徵收土地及其土地改良物，主管機關不得拒絕。……」為大眾捷運法第19條所規定。準此，依大眾捷運法第19條第3項規定請求徵收土地者，須私有土地有大眾捷運系統之穿越，且與該土地不能為相當之使用有因果關係為其構成要件。又因捷運施工之需要而出借土地供自來水管線遷移使用，因非大眾捷運系統本身之穿越，且此臨時性借用，得於借用期滿要求遷離，尚非此所指大眾捷運系統之穿越。

（二）次按審核辦法第2條規定：「（第1項）大眾捷運系統主管機關於確定捷運工程需穿越公、私有土地之上空或地下時，應將穿越部分使用之空間範圍，以適當之圖說公告之。（第2項）前項穿越部分之空間範圍，穿越土地之上空者，以捷運工程構造物之外緣加6公尺為使用邊界；穿越土地之地下者，以捷運工程構造物之外緣加3公尺為使用邊界。但捷運工程構造物之外緣在本法第18條規定之公共使用土地內者，以捷運工程構造物之外緣為使用邊界。」又「大眾捷運系統工程建設機構因施工需要，得使用河川、溝渠、涵洞、堤防、道路、公園及其他公共使用之土地。但應事先通知各有關主管機關。」為大眾捷運法第18條規定，此所謂「公共使用土地」，未有以公有土地為限之規定，又其規範意旨，著重於土地之使用情形，解釋上應包括私有作公共使用之既成道路土地。內政部87年11月2日函釋，係主管機關對於「大眾捷運系統工程穿越公、私共有道路等公共設施用地，私有持分部分設定地上權是否需檢附公有持分所有權人之同意書疑義」所為之釋示，尚難以之作為大眾捷運法第18條規定「公共使用之土地」應限於公有土地之依據。另土地法第14條第1項第5款固規定「公共交通道路」之土地不得為私有，然此並不影響私有土地因公用地役關係而成為既成道路。因此，尚難以內政部87年11月2日函釋，或土地法第14條第1項之規定，作為大眾捷運法第18條規定之道路性質應屬公有土地之解釋依據。至於司法院釋字第400號解釋，以既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償；司法院釋字第747號解釋，以土地徵收條例對於需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。

（三）查系爭土地於系爭捷運工程施工前，已為既成道路，其有無「穿越」之界定認定，應以「捷運工程構造物之外緣」為準；並以本件捷運工程係：「臺北捷運系統環狀線第1階段（大坪林站至板新站）高架段工程」，目的係快速聯接大坪林站至板新站間之交通，自來水管線係屬臺灣自來水公司之管線設備，為輸送自來水之用，系爭管線為自來水管線，並非本件捷運環狀線工程之捷運管線，認系爭土地並無「捷運工程」穿越其地下等情，為原判決所確定之事實，經核，並無不依證據法則或認定事實違背經驗或論理法則之情事，本院得採為判決之基礎。基上事實，上訴人尚難據以依大眾捷運法第19條第3項規定，請求被上訴人報准內政部徵收系爭土地或其地上權；亦難據司法院釋字第400號請求徵收系爭土地；或依釋字第747號解釋請求被上訴人徵收系爭土地之地上權。本院87年度判字第2597號判決所涉事實與本件之情形，並不相同，尚難比附援引本院上開判決所採之見解以為上訴人論述之有利依據。

七、綜上所述，原判決以上訴人於105年12月1日以被上訴人有應作為而不作為提起訴願，訴願決定為不受理，理由雖有不同，結論則無二致，認上訴人之請求為無理由，而駁回上訴人在第一審之訴，認事用法，並無不合。上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨，認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，而指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。

八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異