最高行政法院(含改制前行政法院)107年度判字第97號

最　高　行　政　法　院　判　決

107年度判字第97號

上訴人

卓如意

訴訟代理人

魏光玄 律師

被上訴人

勞動部勞動力發展署技能檢定中心

代表人

林宏德

訴訟代理人

吳榮昌 律師

上列當事人間政府資訊公開事件，上訴人對於中華民國106年9月13日臺中高等行政法院105年度訴更一字第19號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人於民國104年7月4日以申請書向被上訴人申請提供有關被上訴人委託國立臺中高級家事商業職業學校（下稱臺中家商）辦理「103年度第3梯次全國技術士技能檢定（會計事務－人工記帳－乙級）術科測試」（下稱103年度第3梯次系爭職類術科測試）之合約書（下稱系爭合約書）及附件「103年度第3梯次全國技術士技能檢定術科測試委託單位協調會會議紀錄」（下稱系爭會議紀錄）各1份（系爭合約書及系爭會議紀錄，下合稱系爭資訊1）；嗣於同年11月16日再以申請書向被上訴人申請提供被上訴人辦理「104年度第3梯次全國技術士技能檢定（會計事務－人工記帳－乙級）術科測試」之「術科測試閱卷承辦單位須知」1份（下稱系爭資訊2）提供，經被上訴人分別以104年11月27日技檢字第1041904892號函（下稱原處分）及104年11月20日技發字第1041301305號函否准。上訴人不服，分別提起訴願後，認訴願管轄機關勞動部勞動力發展署逾期不為決定，遂提起行政訴訟，嗣勞動部勞動力發展署分別以105年4月8日發法字第1056500244號訴願決定（下稱系爭訴願決定）及同日發法字第1056500245號訴願決定駁回，其行政訴訟經臺中高等行政法院（下稱原審）以105年度訴字第119號判決（下稱原審前判決）駁回後，提起上訴，經本院以105年度判字第542號判決（下稱本院前判決）將原審前判決廢棄，發回更審；嗣原審於106年8月16日言詞辯論程序時，經審判長當庭闡明勞動部業於106年4月13日發布勞動發能字第1060506999號公告「技術士技能檢定保密性之學、術科試題職類級別」，自即日生效，並宣告101年12月24日勞中二字第1010203695號公告，自即日廢止，依該函附表二第21點明載「會計事務（人工記帳）乙級」類科應術科測試保密部分僅限測試試題及參考答案，系爭資訊2已非保密事項等語後，上訴人變更訴之聲明為「系爭訴願決定及原處分均撤銷；被告（即被上訴人）對於原告（即上訴人）104年7月4日之申請，應作成准予提供原告系爭資訊1之行政處分。」原審以上開變更訴之聲明乃將原未臻妥適之訴之聲明予以變更使符合本件更審審判範圍內應具足之聲明內容，並使其與原來申請之事項相符，其主張之基礎事實仍屬相同，無甚妨礙訴訟防禦，且經被上訴人同意並為本案言詞辯論，准許訴之變更（本院按：應係訴之減縮，無不同意變更聲明之理）後，仍以105年度訴更一字第19號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人猶不服，遂提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：依被上訴人公告之「行政院勞工委員會103年度全國技術士技能檢定實施計畫」（下稱103年度實施計畫）及「103年度全國技術士技能檢定術科測試工作計畫」之內容，可知系爭合約書為被上訴人事先制定並為被上訴人歷年辦理技能檢定術科測試試務工作所通用，故系爭合約書為意思決定之基礎事實而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辨資訊，非屬政府資訊公開法第18條第1項第3款應限制公開或不予提供者，故被上訴人應依法提供系爭資訊1。又依103年度實施計畫，明載103年度為非特定對象舉辦之技能檢定總報檢人數預訂約70萬人次，其中全國檢定預訂辦理3梯次129個職類，總計全國預訂報檢人數約20萬人次，故系爭資訊1顯已涉及廣大報名參加檢定人之合法正當權益。再依被上訴人105年7月19日技檢字第1050005867號函說明四內容及原判決準備程序庭筆錄之記載，且被上訴人訴訟代理人於原審言詞辯論庭亦自承被上訴人訂有範本，可知系爭資訊1乃被上訴人辦理多種技能檢定術科測試工作共用之定型化契約，自屬「無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辨資訊」，被上訴人應主動公開或應人民之請求公開之。另依原審105年度訴更一字第18號判決意旨，本件上訴人所申請系爭資訊1之系爭合約書，係屬被上訴人所作成之行政決定，而非屬政府機關作成意思決定前之內部擬稿或其他準備作業，不該當政府資訊公開法第18條第1項第3款所定得豁免公開者等語，求為判決系爭訴願決定及原處分均撤銷；被上訴人對於上訴人104年7月4日之申請，應作成准予提供上訴人系爭資訊1之行政處分。

三、被上訴人則以：（一）依系爭合約書內容有履約期間與地點、委託工作內容、乙方應辦理與注意事項、稅捐扣繳、委託經費請撥、契約執行與變更、安全保密義務、智慧財產權歸屬、契約終止及爭議處理等事宜，故系爭合約書係屬立契約雙方當事人間為辦理特定事務，應共同遵守事項之權利及義務依據，並非對外關係文書。又系爭合約書在立契約書人下方會依委託單位之不同，註明委託該單位辦理各該年度梯次之各職類、級別。是系爭合約書之內容有其特殊性及專業性，非屬一般契約之定型化條款。且因系爭合約書不屬一般契約之定型化條款，無從採分離原則，被上訴人不得依政府資訊公開法第18條第2項規定，將其中部分公開或提供。再者，關於系爭合約書之附件系爭會議紀錄，係被上訴人與各委託術科測試辦理單位（包括臺中家商）間為辦理該術科試務作業，於委託前就接受委託意願、執行術科測試細節及技術性之問題，召開會議作成決議及臨時動議，再作為後續試務作業之依循，屬被上訴人決策或意思決定形成前之內部意見，或與其他機關間之意見交換或協調性質，符合政府資訊公開法第18條第1項第3款所稱政府機關作成意思決定前之準備作業，且無對公益有必要須予以提供之情形。（二）系爭合約書於簽訂後已歸檔備查，則依法務部102年7月16日法律字第10200134080號函意旨，上訴人申請系爭合約書應優先適用檔案法規定，而依檔案法第18條第4款規定，系爭合約書部分屬有關學識技能檢定及資格審查之資料，被上訴人否准上訴人關於系爭合約書之申請，並無不當。又系爭資訊1係為舉辦系爭檢定職類之術科考試而簽訂或作成，其公開或提供將影響其公正效率之執行，該當於政府資訊公開法第18條第1項第5款規定，故被上訴人否准上訴人關於系爭資訊1之申請，應屬適法。（三）本件全國檢定術科測試單位之委託分配係由有意願承辦各年度各梯次技能檢定術科測試之單位主動向被上訴人申辦，再由被上訴人組成審議小組決議後，召開術科測試單位協調會徵得同意後，始與各單位簽訂行政契約。而同一職類級別未必只有一個單位申辦，故一職類級別之術科測試可能同時有數個單位提出申請，但最終只能由部分單位承辦，故就被上訴人之立場，有必要就系爭合約書之內容予以保密，以免各申辦單位相互比較，造成個別承辦單位之困擾，或影響各申辦單位日後申辦試務工作之意願，形成被上訴人日後委辦術科測試試務工作之障礙。系爭資訊1應可類推適用政府資訊公開法第18條第1項第7款，以系爭資訊1類似於契約雙方之營業上秘密，其公開或提供有侵害其競爭地位者；且系爭資訊1並非對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，故被上訴人拒絕提供，於法有據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）系爭合約書係屬立契約雙方當事人即被上訴人與臺中家商間，為辦理特定事務即103年度第3梯次系爭職類術科測試試務作業，應共同遵守事項之權利及義務依據，並非對外關係文書，僅屬被上訴人與臺中家商間為辦理該等試務業務前為內部準備作業之文件。雖上訴人稱被上訴人為訂立系爭合約書，而訂有範本，並經被上訴人於原審所自承云云，然查被上訴人並無自承有範本之情，縱有範本，亦僅係被上訴人為求與委託辦理試務之行政機關間就委託辦理試務事項應遵循之相關權利義務，有共同合於法令規定之原則以資遵循，為免被上訴人個別就各種職類試務與委託機關訂立合約有所缺漏致造成爭議所訂；然被上訴人個別就各種職類試務與委託機構所訂立之合約書，經核內容具有特殊性及專業性，要非屬定型化契約甚明。準此，系爭合約書既屬被上訴人基於系爭職類術科測試與臺中家商所訂立具特殊性及專業性之合約，其性質屬辦理該等試務業務前內部準備作業之文件，自屬政府資訊公開法第18條第1項項第3款所定應豁免公開之政府資訊；至上訴人稱依原審105年度訴更一字第18號判決意旨，系爭合約書係屬被上訴人所作成之行政決定云云，經核該判決之原因事實要與本件無關，上訴人據該判決意旨稱系爭合約書並非同條款所定應豁免公開之情形，自無可採，被上訴人亦不得依政府資訊公開法第18條第2項規定，將其中部分公開或提供，是被上訴人以原處分否准上訴人提供系爭資訊1之系爭合約書，即屬有據。（二）系爭會議紀錄係被上訴人與臺中家商為辦理103年度第3梯次系爭職類術科測試試務作業，於執行中遇有細節及技術性之問題，有討論及處理之必要，乃召開協調會議作成決議及臨時動議，再作為後續作業之依據，均屬被上訴人決策或意思決定形成前之內部意見，或與其他機關間之意見交換或協調性質，核屬被上訴人作成103年度第3梯次各職類術科測試之意思決定前，與委託機關及被上訴人相關科室所為內部單位之擬稿或其他準備作業，符合政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，且系爭會議紀錄內尚涉及與上訴人所欲了解之系爭職類以外其他職類術科測試相關內部意見，故無從依資訊分離原則將其中部分公開或提供。（三）系爭資訊1僅屬被上訴人與臺中家商就103年度第3梯次系爭職類術科測試試務作業所為之內部文書，並非被上訴人就該等考試所為對外之意思表示或決策，故系爭資訊1不予公開，尚難認與報名參加檢定人之法定權益相關聯；況上訴人係因訴外人張芷瑜前參加該等考試經評定術科成績不及格不予發證，不服該評定，循序提起行政爭訟，上訴人基於該案證人身分，為提出相關佐證，爰向被上訴人申請系爭資訊1，惟查上訴人並非該案之原告或利害關係人，系爭資訊1不予提供予上訴人，尚難認對上訴人有何法定權益受損之情事。（四）系爭資訊1係屬政府資訊公開法第18條第1項第5款所定有關103年度第3梯次系爭職類術科測試有關資料，及檔案法第18條第4款所規定之「有關學識技能檢定及資格審查之資料者」，其公開或提供將有礙系爭職類術科測試辦理單位術科測試成績之作成，且易因不同立場或對象對術科單位試務之攻訐而滋生困擾，應不予公開等情，為其論據。因將系爭訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

五、上訴人以原判決違背法令為由，其上訴意旨略以：（一）原判決以上訴人僅為證人，而非訴外人張芷瑜不服評定提起行政爭訟之該案原告或利害關係人，逕認上訴人無權益受損之情事，完全無視上訴人依法本即有請求政府公開資訊之實體權利。上訴人於各程序中均有表明係為公立高等學校老師，又為訴外人張芷瑜行政爭訟經具結之證人，顯非毫無關聯之一般人，自非原判決所稱無任何權利受損可言。依據103年度實施計畫指出，103年度為非特定對象舉辦之技能檢定總報檢人數預定約70萬人次，其中全國檢定預計辦理3梯次129個職類，總計全國預定報檢人數約20萬人次，故系爭資訊1顯然已涉及廣大應檢人權益，原判決未見於此，並未實際就「公開資訊所得保護之公益」與「不公開資訊而應保密之必要性」兩者作實質之權益衡量，即論斷系爭資訊1公開不具公益性，顯有判決不備理由之違誤。（二）系爭資訊1乃被上訴人辦理多種技能檢定術科測試工作共用之定型化契約，原判決未依職權調查證據進行查核，而遽認系爭資訊1「有其特殊及專業性」、「不屬一般契約之定型化條款」、「無從採分離原則」、「被告亦不得依政府資訊公開法第18條第2項規定，將其中部分公開或提供」，實有率斷之嫌，原判決自有違誤。又原判決認定事實之理由，與調查證據之結果及被上訴人自承之事實明顯不符，亦未於判決理由中說明係依據自何處之證據資料，據以得出心證之結果，原判決自已構成不備理由之判決違背法令。且原審並未經過調查證據與實地查核，亦未就系爭合約書各項條款與範本之條款作具體比對檢驗，僅憑自身之臆測與想像，即據為認定係經過磋商而訂定，原判決顯有判決未依憑證據，且未查明事實即為判決之違法。（三）系爭資訊1之法律性質，應係定型化契約，且被上訴人並訂有範本，自屬「無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辨資訊」，而非屬原判決所認定之「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」。原判決對系爭資訊1認定為「內部資料」之見解，不但與本院102年度判字第746號判決意旨不符，更與原審105年度訴更一字第18號判決對「內部資料」認定之理由前後衝突，顯有判決理由矛盾之判決違背法令之違誤。（四）原判決全篇理由均無任何對系爭資訊1有何「排除公開之利益」之理由，予以說明之內容，逕以系爭資訊1屬於政府資訊公開法第18條第1項第3款規定之資料，即得出不予公開之結果，對於「申請人之資訊公開權」與「主張排除公開之利益」兩項法益之輕重，完全未予以實質衡量，顯有判決不備理由之違法；系爭資訊1與「專業能力」及「價值判斷」全然無涉，其公開或提供無礙技能檢定「公正效率之執行」，詎原判決逕以政府資訊公開法第18條第1項第5款與檔案法第18條第4款駁回上訴人之訴，亦未說明公開系爭資訊1將會如何「影響技能檢定公正效率之執行」，原判決有判決不備理由之違誤；依據被上訴人105年12月29日全球資訊網公告「行政指導有關文書」項下所示，足證系爭資訊1係屬政府資訊公開法第7條第1項第4款之「行政指導有關文書」，被上訴人應依法主動公開，惟原判決未予審酌上開相關事證，亦未實質審查其文書之法律性質，更未於判決理由說明不予審酌之理由，顯有違誤；原審於言詞辯論庭時，審判長諭本件與原審105年度訴字第90號及第100號訴訟標的相關，公開心證將待前開兩案上訴本院有結果時，將參酌判決之結果及理由後，再續行審理本案，並依法予以判決，惟上開兩案上訴分別經本院106年度判字第343號及第523號判決，均認上訴人之主張為有理由，判決勝訴在案，詎原判決卻駁回上訴人之訴，顯有判決理由矛盾之違誤等語。

六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再補充論斷如下：

(一)有關系爭合約書部分：

1.按「（第1項）政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。……。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。（第2項）政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之。」為政府資訊公開法第18條第1項第1款、第3款、第5款、第7款及第2項定有明文。其立法理由並說明：「一、資訊公開與限制公開之範圍互為消長，如不公開之範圍過於擴大，勢將失本法制定之意義；惟公開之範圍亦不宜影響國家整體利益、公務之執行及個人之隱私，政府資訊公開法第18條第1項爰列舉政府資訊限制公開或提供之範圍，以資明確……二、依法核定為國家機密或依法律、法規命令規定應秘密之事項，符合法律保留原則，本為本法之特別規定，爰明定應限制公開或不予提供，以利適用，爰為第1項第1款之規定。……四、政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐，自應限制公開或不予提供，惟對公益有必要者，自不在限制範圍之列，以求平衡，爰為第1項第3款之規定。」則依上開規定及立法理由亦足見「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，不論於機關作成意思決定前、後，如與公益無關，均有限制公開或不予提供之必要，始符合立法本意。

2.本件經原審審閱原審前審卷第75頁所附被上訴人提出之系爭合約書影本後，認定系爭合約書係被上訴人委託臺中家商辦理103年度第3梯次系爭職類術科測試試務作業，彼此間依行政程序法第135條規定所訂定之行政契約。系爭合約書內容為辦理特定事務即103年度第3梯次系爭職類術科測試試務作業，應共同遵守事項之權利及義務依據，並非對外關係文書，而係被上訴人與臺中家商間為辦理該等試務業務前為內部準備作業之文件，具有特殊性及專業性，應屬政府資訊公開法第18條第1項第3款所定應豁免公開之政府資訊，經核與證據法則、論理法則無違，自得執為本院判決之基礎。又依消費者保護法第2條第9款之規定，所謂「定型化契約」係指以企業經營者提出之定型化契約條款作為契約內容之全部或一部而訂立之契約。上訴人主張：系爭合約書之法律性質為定型化契約，且被上訴人訂有範本，自無洩漏決策過程之內部意見溝通或思辨資訊之虞，不得應豁免公開乙節。惟原判決業已說明系爭合約書縱有範本，亦僅係被上訴人為求與委託辦理試務之行政機關間就委託辦理試務事項應遵循之相關權利義務，有共同合於法令規定之原則以資遵循，為免被上訴人個別就各種職類試務與委託機關訂立合約有所缺漏致造成爭議所訂；然被上訴人個別就各種職類試務與委託機構所訂立之合約，除範本所訂共通原則外，仍應由被上訴人邀集各該職類專家學者及相關科室主管組成審議小組，依各梯次地區報檢人數分佈情形、各評鑑合格單位場地之辦理經驗及各場次術科測試應具相當經濟規模等各項因素綜合審議，召開各梯次各職類術科測試委託單位協調會，確定各職類術科測試辦理單位後，始與各職類術科測試受託辦理機關訂立之合約，其內容具有特殊性及專業性，要非屬定型化契約。何況上訴人既主張能從被上訴人之網站上得知其所稱之範本，則上訴人若欲了解系爭職類術科測試合約訂定之共通原則，即得自行至被上訴人網站閱覽，是系爭合約書因不屬一般契約之定型化條款，自無政府資訊公開法第18條第2項所定得分離公開之適用；被上訴人自不得依同條第2項規定，將其中部分公開或提供等情，自非全然無據。上訴人徒憑己意揣測系爭合約書僅係制式化開會，且照本宣科的將原範本略為修改表頭之年度，即作成新年度之合約書，並憑之辦理檢定考試，而非如原審自行臆測與想像所認定「經組成專家小組，實際經過調查後，進行個別條款之磋商而訂定。」尚乏所據。且系爭合約書縱屬定型化契約，其可公開或提供之部分即應屬上訴人所稱「範本」(參閱原審卷第97頁)之部分，其他部分仍屬限制公開或不予提供之事項，結論並無不同，上訴人上開主張仍非可採。

(二)有關系爭會議紀錄部分：原審經審閱前審卷第80頁所附之上訴人所提系爭會議紀錄影本後，認定係被上訴人與臺中家商為辦理103年度第3梯次系爭職類術科測試試務作業，於執行中遇有細節及技術性之問題，有討論及處理之必要，乃召開協調會議作成決議及臨時動議，再作為後續作業之依據，均屬被上訴人決策或意思決定形成前之內部意見，或與其他機關間之意見交換或協調性質；復參閱上訴人所提之行政院勞工委員會中部辦公室「100年度全國技術士技能檢定第3梯次各職類（美容等6職類除外）術科測試單位委託分配協調會」會議議程（原審卷第67至69頁）、行政院勞工委員會中部辦公室「101年度全國技術士技能檢定第2梯次各職類（建築物室內設計職類除外）術科測試單位委託分配協調會」會議議程（同卷第70至72頁）、被上訴人105年度第3梯次全國技術士技能檢定各職類（按摩、第一種壓力容器操作、美容等3職類除外）分配委託辦理術科測試協調會會議紀錄（同卷第73頁）、被上訴人召開「100年度全國技術士技能檢定第1梯次各職類委託辦理術科測試協調會」紀錄（同卷第74至75頁）等會議紀錄內容，益證系爭資訊1之系爭會議紀錄內容，核屬被上訴人作成103年度第3梯次各職類術科測試之意思決定前，與委託機關及被上訴人相關科室所為內部單位之擬稿或其他準備作業，符合政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，且系爭會議紀錄內尚涉及與上訴人所欲了解之系爭職類以外其他職類術科測試相關內部意見，故無從依資訊分離原則將其中部分公開或提供甚明等情，既已在判決內詳細說明得心證之理由及適用法律之依據，即難謂有上訴人所指判決理由不備之違法。

(三)有關系爭資訊1是否對公益有必要而得公開或提供之部分：1.如前所述，系爭資訊1僅屬被上訴人與臺中家商就103年度第3梯次系爭職類術科測試試務作業所為之內部文書，並非被上訴人就該等考試所為對外之意思表示或決策，故系爭資訊1不予公開，尚難認與報名參加檢定人之法定權益相關聯；況政府施政本關係多數人民之權益，但其所有資訊未必全因公益有必要而須公開或提供，仍應視具體個案之情形而定。本件上訴人係因訴外人張芷瑜前參加該等考試經評定術科成績不及格不予發證，不服該評定，循序提起行政爭訟，上訴人基於該案證人身分，為提出相關佐證，爰向被上訴人申請系爭資訊1。惟上訴人並非該案之原告或利害關係人，系爭資訊1不予提供，尚難認對上訴人有何法定權益受損之情事，系爭資訊1並無對公益有必要，而須予以提供之情形甚明。

2.又政府資訊公開法第18條第1項第5款所定「有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者」，乃有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定，係基於專業能力所為之判斷，屬價值判斷之一環，該等資訊之公開或提供將影響其公正效率之執行者，自應限制公開或不予提供（同條項第5款立法理由參照）。經查，系爭資訊1係屬同條項第5款所定有關103年度第3梯次系爭職類術科測試有關資料，及檔案法第18條第4款所規定之「有關學識技能檢定及資格審查之資料者」，其公開或提供將有礙系爭職類術科測試辦理單位術科測試成績之作成，且易因不同立場或對象對術科單位試務之攻訐而滋生困擾，揆諸上開規定及說明，應不予公開。上訴人主張系爭資訊1顯已涉及廣大報名參加檢定人之合法正當權益云云，尚屬無據。

(四)綜上所述，原審以系爭資訊1屬政府資訊公開法第18條第1項第3款、第5款及檔案法第18條第4款規定，得不予公開之資訊，且無政府資訊公開法第18條第2項得就部分公開或提供規定之適用，並說明原處分及系爭訴願決定否准提供理由僅引用檔案法第18條第4款規定雖未盡妥適，但不影響其等之合法性，而認原處分及系爭訴願決定尚屬適法為由，駁回上訴人在原審之訴，於法並無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異