108年度判字第535號｜行政：環境影響評估法｜裁判日期：108 年 11 月 21 日

最　高　行　政　法　院　判　決 108年度判字第535號上訴人　蘭恒忠李國政劉子文張雅婷黃美惠范瑞宏周日簠孫嘉琪共同訴訟代理人　劉興懋　律師被上訴人　行政院環境保護署代　表　人　張子敬訴訟代理人　蔡進良　律師董彥苹　律師參加人　新北市政府捷運工程局代　表　人　李政安訴訟代理人　潘正芬　律師陳修君　律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國107年 7月5日臺北高等行政法院106年度訴字第840號判決，提起上訴，本院判決如下：主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。理由一、本件被上訴人代表人由李應元先後變更為蔡鴻德、張子敬；參加人代表人由趙紹廉變更為李政安，茲據其等聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。二、爭訟概要 (一)原開發單位臺北市政府捷運工程局因辦理「臺北捷運安坑線」開發計畫，作成臺北捷運安坑線環境影響說明書（下稱原環說書），由目的事業主管機關交通部轉送被上訴人審查，經被上訴人所屬環境影響評估審查委員會（下稱環評委員會）審查有條件通過，於民國92年7月7日公告審查結論（同年10月14日同意備查原環說書定稿本）；開發單位於103年、 105年間先後變更為新北市政府交通局、參加人，亦經被上訴人備查在案。其間，新北市政府因應新店、安坑地區運輸需求，推動安坑輕軌建設計畫，依大眾捷運法第12條規定，完成「安坑線輕軌運輸系統暨周邊土地開發綜合規劃報告書」（下稱綜合規劃書），報請交通部函轉行政院於104年6月8日核定後，交通部以104年6月12日交路字第1040017897號函為許可開發行為。 (二)嗣新北市政府交通局提出「安坑線輕軌運輸系統（原臺北捷運安坑線）（下稱安坑線計畫）環境影響說明書環境影響差異分析報告（路線型式、車站、機廠位置及土方數量變更) 」(下稱系爭環差報告），由交通部核准後，於104年10月28日轉送被上訴人審查；經環評委員會組成專案小組召開104 年12月16日第1次初審會議、105年4月21日第2次初審會議，提送環評委員會105年7月27日第300次會議決議審核修正通過，被上訴人以105年8月11日環署綜字第1050065300號函（下稱原處分）復知參加人。上訴人為安坑線計畫K8至K9站區段開發範圍內居民，認原處分損害其等權益，循序提起行政訴訟，聲明：訴願決定及原處分撤銷，經原審法院判決駁回，而提起上訴。三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及參加人於原審之陳述，均引用原判決之記載。四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，係以： (一)按開發行為對環境造成危害程度之判斷具有風險評估特性，環評委員會作成審查結論之專業判斷，除有恣意濫用或其他違法情事外，法院應予尊重。本件原環說書於92年間經審查通過後，因開發計畫變更，參加人依環境影響評估法（下稱環評法)第16條第1項申請變更原環說書，究應依同法施行細則（下稱環評法施行細則）第38條重新進行環評或依行為時環評法施行細則第37條規定提出環差報告，環評委員會有判斷餘地；且經環評委員會詳予討論並附具理由，作成只須提出環差報告，暨經該委員會第300次會議審核修正通過，尚無判斷恣意濫用或其他違法情事，法院自應予尊重。 (二)參加人提送備查之系爭環差報告定稿本，關於「圖4.2-3路線調整示意圖」內AH6-AH7變更至K8-K9之圖誤，已申請經環評委員會第303次會議進行勘誤，並經主席說明勘誤對象之原環說書變更前路線誤繕，非「變更後路線」，參加人提出之系爭環差報告，就變更後可能影響環境事項，已經第300 次會議納入審酌，並確認相關環境保護對策，本次勘誤不致影響原審查判斷在案；且上開示意圖僅在強調路線自AH6變更至K8位置，亦據參加人提出104年12月16日簡報資料可稽。又參加人於專案小組初審及環評委員會提出簡報資料中，均已將變更前後路線及其影響範圍完整呈現予環評委員知悉，並進行環境差異分析後，擬定環境保護對策納入系爭環差報告；再參酌上開環評委員會第303次會議主席陳述，足證環評委員會並未誤認原計畫路線與變更後路線，而有上訴人指摘基於錯誤之事實或不正確之資料作成原處分之違誤。 (三)依環評法施行細則第37條之1第2項規定，系爭環差報告內容，主要係針對安坑線計畫變更後，對環境造成之影響與原環說書之差異進行審究與分析，核與大眾捷運法第14條第1項規定地方主管機關建設大眾捷運系統，應報請中央主管機關核定之事項完全不同，上訴人主張參加人提出變更後路線非最佳路線，及質疑捷運環狀線跨河段與系爭安坑線工程之橋墩數量多寡差異問題、環河快速道路與中安大橋施工時何以未一併施作安坑線K8至K9段之墩柱基礎等問題，非屬系爭環差報告之評估標的，更非環評委員會審核系爭環差報告之權責，上訴人執以主張被上訴人有差別待遇及違反行政程序法第6條規定或行政怠惰之違法云云，難予採據。 (四)參照環評法第5條、第6條及行為時環評法施行細則第37條、第37條之1第2項等規定可知，辦理第一、二階段環評製作之環說書、環境影響評估報告書（下稱評估書），以及申請變更環說書、評估書應製作之環差報告，三者製作階段及目的不同，故應記載之事項及內容自不相同。本開發案於92年間經審查通過原環說書後，因開發工程內容之變更，當然會造成原環說書內容與系爭環差報告記載內容差異，上訴人援引環評法第11條關於評估書或環說書之應記載事項，指摘原處分違法云云，並不足採；同理，上訴人主張原環說書就環評法第6條、第11條所列內容均付之闕如云云，亦非原審所應審理範圍。 (五)承上述，系爭環差報告應依環評法施行細則第37條之1第2項規定記載，上訴人持106年修正前開發行為環境影響評估作業準則(下稱行為時環評作業準則）有關環說書、評估書應記載事項及審查要件，指摘被上訴人審查系爭環差報告時，未依行為時環評作業準則所載之日照陰影、社會心理、安全危害等事項進行評估，程序上並不合法云云，核有誤解。再者，依上開作業準則附表八.3.(3)日照陰影「評估方式」記載「說明是否形成永久日照陰影，涵蓋範圍以及日照變化對植物光合作用之影響。」暨行為時建築技術規則建築設計施工編第23條第2項規定：「依本條興建之建築物在冬至日所造成之日照陰影，應使鄰近基地有1小時以上之有效日照。」意旨，足證日照受影響一事並非具有提起環評訴訟之權利保護必要，或單一日照受影響事項即當然影響環說書及評估書處分之合法性，尚必須形成永久之日照陰影，上訴人此部分主張事實，於法亦有誤解。 (六)上訴人主張之消防安全問題，參加人就本件開發計畫之設計，已依內政部於102年修訂之「劃設消防車輛救災活動空間指導原則」（下稱消防救災指導原則），進行全線救災評估檢討，並委託顧問公司作成檢討報告結論表示：「依規劃結果，不論K8站旁之歐鄉社區或計畫道路旁之三大社區，未來計畫道路與捷運完成後，應可提供更多之救災動線、空間與可及性，將有助於未來此地區消防救災作業。」足認變更後路線，對上訴人生活環境不會造成加重影響，對環境品質維護亦無不利影響，即無環評法施行細則第38條第1項第4、5 款規定應重新辦理環評之適用。 (七)關於變更後K8至K9站路線之噪音振動防制，參加人針對施工期間之營建噪音，已提出環境保護對策，使噪音影響等級降至對上訴人居住之社區環境屬無影響或可忽略影響；另針對營運期間之捷運噪音，參加人依環評委員會第300次會議決議之減音對策執行結果，K8至K9站路段營運期間之捷運小時均能音量及環境背景音量，已分別低於捷運噪音管制標準值及環境音量標準值，且上開合成音量之噪音影響等級對上訴人居住之社區環境屬無影響或可忽略之影響（見系爭環差報告第6-20至6-39、7-4至7-6頁），亦無上訴人所稱具有環評法施行細則第38條第1項第4、5款規定之情形等由，為其論據，判決駁回上訴人之訴。五、上訴意旨略謂： (一)原審認為環評法第16條第1項申請變更環說書內容為環境影響評估程序之延續，然原處分可適用行為時環評法施行細則第37條規定辦理，何以不適用行為時環評作業準則，此部分判決理由顯然前後矛盾。 (二)參加人未經被上訴人先於程序上審查同意依環差程序辦理，逕以環差報告提送專案小組審查；且提報內容未提到K8至K9站間路線已有變更，於法不合，並有資訊不完足之錯誤，被上訴人未實質審查，仍作成有條件通過之決議，於法有違，原判決竟以尊重專業機關判斷餘地為由，認原處分並無瑕疵，顯有適用法則不當及理由不備之違法。 (三)依環評委員會第300次會議決議理由㈡所示，形式上即針對消防與噪音問題進行審酌，原判決針卻以環差程序無須審查消防安全及大眾捷運法非參加人主管法規權責事項，理由明顯前後矛盾。另關於噪音影響部分，參加人僅針對「K8站附近民宅」，未就變更後之K8至K9路線區段沿線進行監測，且上訴人居住之新中河社區距離K8站數百公尺，又豈可用「K8站附近民宅」涵蓋之等語。 (四)原環說書於92年核定後，安坑線工程10餘年未進行開發，參加人始提出變更計畫，是否應重新辦理環評？或只需以環差分析取代，為重要法律適用問題，不得以附款方式取代，原處分以有條件通過環評審查，欠缺法則授權，原判決予以維持，顯有適用法則不當之違法。六、本院查： (一)按環評法第16條規定：「(第1項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。(第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」而行為時環評法施行細則第37條規定：「開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書、評估書內容或審查結論，無須依第38條重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關核准後，轉送主管機關核准。……。」第38條規定：「(第1項）開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：一、計畫產能、規模擴增或路線延伸10％以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。六、其他經主管機關認定者。……。」 (二)查我國環評法制係採預防原則（環評法第1條參照)，開發行為對於環境有不良影響之虞時，應實施環評，且評估審查程序設有嚴謹規定，開發單位於規劃時，應依環評作業準則，實施第一階段環評，並作成環說書，送交環評委員會審查（環評法第5、6條參照）；審查結論認為對環境有重大影響之虞者，應繼續進行第二階段環評及編製評估書，送交環評委員會審查；目的事業主管機關於環說書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其許可者無效（環評法第14條第1項參照）；且為避免開發單位以事後變更環說書或評估書內容，規避應進行之環評程序，環評法第16條明定，已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容，俾確實發揮環評制度功能，防止開發行為對環境或當地居民造成不可回復之危害。而行為時環評法施行細則第37條、第38條規定，開發單位申請變更已通過之環說書或評估書內容，其內容涉及環境保護事項之變更，若屬上開第38條第1項各款所列情形之一者，應就申請變更部分重新辦理環評；倘無須依第38條重行進行環評者，應提出環差報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。由此可知，環評委員會對於申請變更環說書或評估書內容之審查，亦屬環評程序之延續，開發單位因開發行為變更而申請變更環說書內容者，自應依循環評作業準則規定第一階段環評環說書應審查之環境項目及認定標準，逐一檢核變更後之開發行為，是否有環評法施行細則第38條所稱應重新辦理環評之情形；若認無須依該規定重行為環評者，對於開發行為變更前後之環境影響，應進行差異分析，並就因開發行為變更影響之環境項目及其環境因子，提出環境保護對策或綜合環境管理計畫之檢討及修正，製作環差報告送交環評主管機關審查。同理，環評主管機關之環評委員會於審查環差報告時，亦應依循上述環評作業準則之規範為審查，若經審認申請變更之環說書內容，依環評法施行細則第38條第1項規定應重新辦理環評者，環評委員會應將環差報告退回開發單位，由開發單位就變更後之開發行為，重行辦理環評；若經審認無須重行進行環評者，環評委員會即應就環差報告為審查，俟審查通過後，開發單位方得據以執行。 (三)承上論，環評法規定之環評審查程序，主要是對於環境有重大影響之虞之開發行為進行審查，蓋重大開發案對環境及當地居民影響深遠，其危害具有持續性及累積性，其程度之判斷具有風險評估（風險預測）特性，端賴法定之評估程序及環評委員會予以把關。而依環評法第3條：「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會……。前項委員會任期2年，其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2。目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決。中央主管機關所設之委員會，其組織規程，由行政院環境保護署擬訂，報請行政院核定後發布之。」暨依此授權訂定之「行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程」第2條明定其任務為：「一、關於目的事業主管機關轉送環境影響說明書或環境影響評估報告書初稿、環境影響差異分析報告或變更內容對照表之審查。二、關於環境現況差異分析及對策檢討報告、環境影響調查報告書及其因應對策之審查。三、關於有影響環境之虞之政府政策環境影響評估事項之審查。四、依環境影響評估審查結論要求開發單位另行提報書件之審查。」可知，環評委員會為合議制組織，有相當獨立性，且其中專家學者不得少於委員會總人數3分之2，故其審查結論具有專業判斷性質，行政法院對此專業判斷採取較低審查密度，原則上應予尊重，而承認環評委員會之決定有判斷餘地，僅於其有出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序等顯然違法情事時，始得予撤銷或變更。(四)經查，安坑線計畫之原環說書於92年間經被上訴人審查通過，嗣新北市政府推動安坑輕軌建設計畫，依大眾捷運法相關規定循序完成綜合規劃書，於104年6月8日獲行政院核定後，經交通部於同年月12日為許可開發行為，開發單位因綜合規劃書規劃安坑線計畫部分內容，與原環說書計畫內容不同，爰依環評法第16條及行為時環評法施行細則第37條規定，經交通部核准後，轉送被上訴人審查，核無環評法第16條之1規定：「開發單位於取得開發許可後，逾3年始實施開發行為」之情事。而開發單位提出之系爭環差報告內容，已針對變更後K8至K9站路線為環境影響差異分析，並就本變更案在施工期間、營運期間對於鄰近住宅之噪音、振動影響進行評估，分別規劃相應之防制措施及因應對策，經環評委員會專案小組初審核認符合環境保護對策，提送環評委員會第300 次會議審查決議審核修正通過系爭環差報告，已踐行正當法定程序，並無上訴人指稱開發單位提報內容未揭露K8至K9站間路線變更，致環評委員會陷於錯誤或不完足資訊之情形；環評委員會採認開發單位所提出噪音、振動影響分析及環境保護對策之專業判斷，亦無基於不完全資訊、錯誤事實認定或判斷恣意濫用之違法情形。至上訴人指摘安坑線計畫變更路線、橋墩數量設計及墩柱基礎施作等疑義，涉及大眾捷運系統之規劃、建設，應受大眾捷運法規範，非屬系爭環差報告評估標的及環評委員會審查系爭環差報告之權責，已經原審依調查證據之辯論結果，詳述得心證之理由，依上述法律規定及說明，尚無不合。另關於變更後路線之消防安全問題，環評委員會於第300次會議已納入討論，由參加人回覆說明本計畫業依內政部102年修正之消防救災指導原則，就全線救災動線與空間進行評估檢討，另請消防單位協助檢視評估結果及模擬演練，並將依承諾事項辦理相關工程設計與施工；環評委員會經討論後，亦決議參加人應就其承諾K8站至K9站間相關計畫道路建設完成後，該路段變更內容始得施工之回覆說明資料納入定稿本，業經參加人將上述「消防安全考量」擬訂規劃防制措施及承諾事項，全數納入系爭環差報告定稿本第7章環境影響減低對策之檢討修正內容，並無上訴人指摘環評委員會未予處置之情形；其後，參加人委託專業顧問公司就本計畫沿線救災動線與空間進行檢討結果，亦確認依參加人之規劃設計符合消防救災需求，足證系爭路線變更，不會對上訴人生活環境造成加重影響，對環境品質之維護亦無不利影響，已經原判決認定甚明，核與卷內證據並無不合。上訴人援引上揭各情，主張安坑線計畫變更案，依環評法施行細則第38條第1項第4、5款規定，應重新辦理環評，環評委員會逕為系爭環差報告審查，違反程序正義及信賴保護；復誤認環評委員會「審核修正通過」系爭環差報告，係以附款方式為「有條件通過」，欠缺法則授權，執以指摘原處分違法，即無足採。 (五)惟按被上訴人依環評法第5條第2項授權訂定之行為時環評作業準則第26條規定：「開發單位應評估在施工及營運期間發生火災、風災、水災、地震、爆炸、化學災害、油污染等意外災害之風險，以及對周圍環境可能產生之影響與範圍；配合周圍之道路系統、防災系統、排水系統與當地其他條件，訂定緊急應變計畫等因應對策。」而「都市計畫發布實施後，不合分區使用用途規定之建築物，除經本府命其變更使用或遷移者外，得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，……。」則為都市計畫法新北市施行細則第35條所規定。承上所論，環評委員會對於申請變更環說書之審查，屬環評程序之延續，環評委員會應依循環評作業準則之規範，審查申請變更環說書內容之事項，是否應依環評法施行細則第38條第1項規定重新辦理環評？暨開發單位就無須重行環評而提送之環差報告內容，對於開發計畫變更後可能影響之環境項目，是否提出因應之防制措施或環境保護對策。而查，系爭安坑線計畫變更後之K8至K9站路線會穿越同達興實業股份有限公司（下稱同達興公司）營運之瓦斯分裝廠，該廠係新店都市計畫發布前（63年11月28日）既存之原來使用等情，為原審確認之事實，依上述都市計畫法新北市施行細則第35條規定，除經新北市政府命其變更使用或遷移者外，同達興公司就上開土地得繼續為原有瓦斯分裝廠使用；且參加人聲稱同達興公司遷廠之議題，新北市政府研提變更都市計畫及細部計畫案進行中云云，並未提出已經內政部審議通過之都市計畫變更案或核准徵收處分；另同達興公司於環評委員會第300次會議提出之發言單，表明該公司同意配合提供所屬用地作為公共設施及捷運使用，非全部遷廠，亦無拘束力，被上訴人及參加人陳稱同達興公司未來勢必會遷廠云云，尚在未定之天，自無法排除變更後路線因經過同達興公司瓦斯分裝廠，於施工期間及營運期間可能產生之公安風險，惟本件未見開發單位於系爭環差報告對此項環境影響因子為評估分析及提出因應對策；專案小組初審會議及環評委員會審查會議均未見討論紀錄，其理由安在？環評委員會是否知悉變更後路線會穿越同達興公司瓦斯分裝廠之事實？亦或認為執行原環說書訂定之環境保護對策即足以防免公安危害，而肯認系爭環差報告未新增防制措施或因應對策？此涉及環評委員會審查通過系爭環差報告之判斷，有無出於錯誤事實之認定、不完全資訊或恣意濫用判斷之違法情形，實有調查確認之必要，原判決置此未論，未盡職權調查義務，即有不適用行政訴訟法第125條規定之違法。 (六)至於安坑線計畫變更後K8至K9站路線，是否對於沿線鄰近住宅造成日照陰影之環境影響一節，核屬行為時環評作業準則第10條第1項附表10規定環說書應審查環境項目「氣候及空氣品質」之環境因子「日照陰影」；原環說書亦依上開規定評估安坑線計畫可能產生日照遮蔽之影響因素，納入規劃設計高架車道及車站結構之參考。則依上開說明，開發單位對於系爭安坑線計畫變更路線前後可能造成「日照陰影」之環境影響，應進行差異分析，如變更後路線可能對沿線鄰近建築物造成永久日照陰影之環境影響，非原環說書評估涵蓋範圍或規劃設計所能避免者，即應提出新的減輕或預防對策。而參諸系爭環差報告（定稿本)第5章「環境影響評估檢核」內容載明本案變更後施工階段除部分環境項目有輕微影響外，多數項目並無顯著差異，故除針對地形地質、水文、空氣品質、噪音及生態新增環境保護對策外，仍將遵照原環說書承諾執行相關減輕對策進行環境保護對策（見系爭環差報告第5-1頁)；並對照第6、7章之環境影響分析與環境保護對策之檢討及修正（見同報告第6-7至6-16、7-2至7-4頁)，均未記載此項環境因子之影響分析及減輕或預防對策等情以觀，開發單位應是認變更後路線對於日照陰影之環境影響並無顯著差異，無須新增環境保護對策。是而，原審就上訴人此項爭議應調查審究者，係環評委員會採認變更後路線對於沿線建築物未產生日照陰影之環境影響，無須提出減輕或預防對策之專業判斷，有無判斷恣意濫用或其他違法情事。原判決以環評作業準則係製作環說書、評估書之規範，系爭環差報告應適用環評法施行細則第37條之1第2項規定，而謂環評作業準則規定之「日照陰影」，非系爭環差報告應評估記載事項；且未經調查審認原環說書評估內容或確認變更後路線對鄰近建築物未形成永久日照陰影之不利環境影響，遽認上訴人之主張不足採取，即嫌速斷，並有適用法規不當、理由不備及不適用行政訴訟法第125條規定應依職權調查證據之違法。 (七)從而，原判決關於安坑線計畫變更路線穿越同達興公司瓦斯分裝廠之公安風險；暨對鄰近住宅是否形成「日照陰影」不利環境影響之論斷，既有如上所述不適用法規、適用法規不當及理由不備之違背法令事由，且於判決結論有影響，難予維持。上訴意旨求予廢棄原判決，雖未指摘及此，然本院調查原判決是否違背法令，不受上訴理由之拘束（行政訴訟法第251條第2項），仍應認上訴為有理由。又因本件事證尚有由原審再為調查審認之必要，本院無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中　　華　　民　　國　　108　年　　11　　月　　21　　日最高行政法院第三庭審判長法官　吳　明　鴻法官　曹　瑞　卿法官　林　欣　蓉法官　高　愈　杰法官　蕭　惠　芳以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　108　年　　11　　月　　21　　日書記官　廖　鴻　勳

最高行政法院(含改制前行政法院)108年度判字第535號

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