最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第686號

最 高 行 政 法 院 判 決

109年度上字第686號

上訴人

行政院

代表人

蘇貞昌

訴訟代理人

洪郁惠

訴訟代理人

卓震宇

訴訟代理人

朱鍊

輔助參加人

國防部

代表人

邱國正

輔助參加人

新北市政府

代表人

侯友宜

被上訴人

梁花等28人（詳如附表）

共同訴訟代理人

朱俊穎 律師

複代理人

魏正棻 律師

被上訴人

梁金鳳

訴訟代理人

葉芸君 律師

訴訟代理人

朱俊穎 律師

上一人複代理人

魏正棻 律師

上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，上訴人對於中華民國109年4月16日臺北高等行政法院107年度訴字第946號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人賴水花於民國109年3月18日死亡，茲據其繼承人高秀雲、高明德、高明志、高秀玲、賴瑞辰及賴韋佑具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、爭訟概要：

㈠改制前聯合勤務總司令部（91年改制為國防部聯合後勤司令部、101年裁編，下稱聯勤總部）為建築兵工保養廠，經上訴人42年8月25日台42內字第4943號令（下稱上訴人42年令）核准徵收並先行使用改制前臺北縣○○鎮（現為新北市○○區）○○○段○○○小段（下同）107、108、109、110、111、112、113、114、115、116、301、305、306、307地號等14筆土地，而由改制前臺北縣政府（現為輔助參加人新北市政府，下稱臺北縣政府）以42年12月8日42北府達地二字第5573號公告徵收並分別通知地主。嗣上開14筆土地經改制前臺北縣新店地政事務所（現為新北市新店地政事務所）63年5月17日收件新地字第5953號登記案辦竣徵收移轉登記，所有權人為中華民國，管理機關為陸軍總司令部。

㈡被上訴人於105年10月24日以繼承人身分，主張因未於徵收公告期滿後15日內發給被繼承人梁添灯、梁沈匏螺（原判決誤植為「梁沈鮑螺」）、梁利及陳密（下合稱被繼承人）所有116地號土地（下稱系爭土地）徵收補償費，其徵收失效等語。案經內政部106年12月6日土地徵收審議小組第147次會議決議：「應無徵收失效」後，由上訴人以106年12月22日院授內地字第1061308186號函復新北市政府，再由新北市政府以106年12月28日新北府地徵字第1062576261號函轉知被上訴人。被上訴人不服，提起確認訴訟，聲明：確認被上訴人與上訴人間關於上訴人42年令核准徵收被上訴人之被繼承人所有系爭土地之處分，所形成的徵收法律關係不存在。臺北高等行政法院（下稱原審）因認國防部、新北市政府有輔助上訴人之必要，依行政訴訟法第44條第1項規定，裁定命國防部、新北市政府應參加上訴人之訴訟。嗣原判決准許被上訴人之請求，上訴人不服，提起上訴。

三、被上訴人起訴之主張、上訴人於原審之答辯及聲明，暨輔助參加人之陳述，均引用原判決所載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，為上訴人敗訴之判決，係略以：

㈠依司法院釋字第110、425、516、652號解釋意旨可知，憲法第15條規定，人民的財產權應予保障，故國家因公用或其他公益目的之必要，雖得依法徵收人民土地，但對被徵收土地的權利人而言，係為公共利益受有特別犧牲，國家應予合理補償，且補償與損失必須相當，更應儘速發給。因此，徵收時（即35年4月29日修正公布，下同）土地法第233條所定15日期限應嚴格遵守，不得任意延宕，僅於公告期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會（下稱地評會）評定者，始得例外延至地評會評定後，由主管地政機關通知需用土地人限期15日內繳交轉發土地所有權人。如地評會評定結果，應增加補償數額，且數額過於龐大，需用土地人需動支預備金支應，或有其他特殊情事，致未能於15日內發給者，可參酌土地徵收條例第22條第4項規定，寬限於3個月期限內儘速發給，否則徵收土地核准案，即應失其效力。至補償處分已具形式存續力，事後發現據以作成補償處分的地價標準認定錯誤，致原發給的補償費短少，對此無法事前預見的情形，補償費差額應自該管市縣地評會重行評定結果確定日起算，至遲於2年期限內儘速發給，逾期未發給補償費差額，原徵收土地核准案亦應失其效力。

㈡依改制前國防部聯勤兵工保養總隊（下稱兵工保養總隊）43年6月25日發款紀錄及臺北縣政府43年7月30日答辯書事實欄所載情節，聯勤總部並未依臺北縣政府43年6月4日北府德地二字第0004號函（下稱臺北縣政府43年6月4日函）所告知地評會評定、計算之補償地價，足額發放補償給被上訴人之被繼承人，已違反土地法第236條、第247條及土地法施行法（即35年4月29日修正公布，下同）第58條規定。雖上訴人主張已依地評會所示區產物收穫量2倍半按市價折算現金補償，且取據改制前新店鎮農會證明稻谷（穀）市價每百台斤為新臺幣（下同）116元，並經地主同意後發放等語。然依臺北縣政府地評會43年5月18日會議紀錄，地評會已明確決議按市價每百台斤135元折算現金發放，並計算出系爭土地的地價補償費為28,429.38元，需用土地機關即應按此金額給付，而不得以自己調查所得的證據，逕行變更地評會決議內容，否則土地法關於土地所有權人得對地價補償的估定提出異議、臺北縣政府應提交地評會評定，及補償金額的計算與發給委由臺北縣政府為之的相關規定，即遭架空而無規範意義。且於地主在意補償價額，並已獲得地評會為相對有利認定的情況下，被上訴人之被繼承人應無接受聯勤總部逕改以市價每百台斤116元折算之較低標準為補償的可能。審酌該時屬戒嚴初期，政治環境較為嚴肅，被上訴人之被繼承人等地主面對軍方徵用其等賴以維生的田地，固然只能接受，然對於徵收補償金額既已表示不服而依法異議，並經地評會評定應補償金額在案，姑不論其是否滿意，至少依常情可推知其於43年6月25日、26日到場領款時，面對聯勤總部臨時、片面提出其自行調查認定，且補償額度低於地評會評定的補償標準，應無當場認同、接受的可能，但也僅能於當下同意「暫時」先按聯勤總部所提標準領取「部分」的補償，難認有放棄其餘權利之意。況系爭土地共有人梁添灯等地主於領款後，隨即提起訴願，並於43年8月11日提出陳情書（下稱43年8月11日陳情書），顯示被上訴人之被繼承人等地主或無提起訴願之意，但也沒有接受聯勤總部所提補償標準或已與聯勤總部達成以每百台斤116元計算補償的合意。至於系爭土地所有權人陳密、梁利曾於83年12月及88年3月間與其他地主，依土地法第219條規定申請按原徵收價額買回系爭土地，則是因為其等確實有領取部分的補償金，因此想以相同金額「買回」系爭土地，尚難憑此推論被上訴人之被繼承人已與聯勤總部達成補償數額的協議。故被上訴人之被繼承人雖領得地價補償，惟所得補償數額並非依土地法第236條、第247條及土地法施行法第58條規定，按臺北縣政府地評會決議辦理，而是需用土地機關自行調查認定後，於未經土地所有權人同意，逕以較低的數額予以補償，於法即有不合，難認屬合理、相當補償。參酌司法院釋字第110、516及652號解釋意旨，未於期限內補足地價補償差額者，該部分土地徵收核准案應失其效力，則本件自始即未依法定權責機關所定補償標準、數額辦理補償，而有地價補償差額未為給付的情形，系爭土地徵收核准案亦應失其效力。

㈢公法上的權利失效，乃權利人於其公法上權利成立或清償期屆至後，長期不行使權利，義務人依其狀況得推論權利人已放棄權利的行使時，該權利雖未消滅，亦不得再為行使。至徵收失效的結果，乃法律規定所生，並非源於徵收標的物原所有權人實行其公法上權利而取得，故不生義務人得推論權利人已放棄行使權利的問題。尤其是在戒嚴時期因徵收未給予合理相當的補償，因違反公平正義導致徵收失效的情形，經由行政救濟程序予以確認並回復其權利，本屬解除戒嚴後轉型正義的具體實踐等語，為其論據。

五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴意旨再論述如下：

㈠按徵收時土地法第222條：「征收土地為左列各款情形之一者，由行政院核准之。……。」第227條：「（第1項）市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准征收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。（第2項）前項公告之期間為30日。」第233條第1項：「征收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」第235條前段：「被征收土地之所有權人，對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止，……」第236條：「（第1項）征收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。（第2項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」第239條第3款：「被征收土地應補償之地價，依左列之規定。……三、未經依法規定地價者，其地價由該管市縣地政機關估定之。」第247條：「對於第239條第241條或第242條之估定有異議時，該管市縣地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」及土地法施行法第58條：「被徵收土地補償金額之計算與發給，由需用土地人委託該管市、縣地政機關為之。」等規定可知，土地之徵收案經行政院核准，市縣地政機關公告後，需用土地人應依市縣地政機關規定、計算的補償地價，繳交補償費予市縣地政機關於徵收公告期滿後15日內轉發土地所有權人，以終止被徵收土地所有權人對其土地的權利義務；若於公告期間內，對補償地價之估定有異議，則應於提交地評會評定後，由市縣地政機關通知需用土地人限期15日內繳交轉發，倘應增加補償之數額過於龐大，需動支預備金，或有其他特殊情事，致未能於15日內發給者，仍應於評定或評議結果確定之日起於相當之期限內儘速發給（司法院釋字第516號解釋理由書指出：依89年2月2日公布之土地徵收條例第22條第4項為3個月）；至原補償處分確定後始發現錯誤而應發給補償費差額之情形，應自地評會重行評議或評定結果確定之日起算，至遲於2年期限內儘速發給。上開發給補償地價之期限，均應嚴格遵守，否則徵收土地核准案，即應失其效力（司法院釋字第110、425、516及652號解釋意旨參照）。

㈡證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背證據、論理或經驗法則，尚不得遽指為違法。經查，系爭土地之共有人（即被上訴人之被繼承人）於徵收公告期限內，就補償地價提出異議，臺北縣政府提交地評會評定後，以臺北縣政府43年6月4日函告知聯勤總部及其兵工保養總隊，關於地評會43年5月18日決議內容及評定之地價補償費清冊（該清冊已依地評會決議之「田」按照三七五正產物收穫量標準［9則每甲7630台斤］之2倍半計算並按市價每百台斤新臺幣135元折算現金，而計算系爭土地之地價補償費為28,429.38元），請聯勤總部及其兵工保養總隊定期發款並函知臺北縣政府會同辦理；而依兵工保養總隊43年6月25日發款紀錄及臺北縣政府43年7月30日答辯書事實欄所載情節，以及陸軍總司令部於63年持有系爭土地所有權狀而囑託辦理移轉國有登記，暨被繼承人梁利、陳密曾於83年及88年間依土地法第219條申請按原徵收價額買回系爭土地，均顯示聯勤總部僅發放「部分」地價補償費（即未「足額」發放地價補償費）給被上訴人之被繼承人；又系爭土地共有人梁添灯等地主於領款後，隨即提起訴願，而其43年8月11日陳情書或顯示其無提起訴願之意，但並無接受聯勤總部所提補償標準或已與聯勤總部達成以每百台斤116元計算補償的合意等情，業經原審依調查證據並斟酌全辯論意旨之結果，依法為認定，並詳述其得心證之理由，核與卷內證據相符，亦無上訴人所指有何認定事實未憑證據之違反證據、經驗及論理法則，且無判決理由不備及理由矛盾之違法情事可言。從而原判決認定被上訴人之被繼承人所得之地價補償數額，並非依土地法第236條、第247條及土地法施行法第58條規定，按臺北縣政府地評會決議辦理，而是聯勤總部於自行調查認定後，在未經土地所有權人同意之情況下，逕以較低數額予以補償，而有未足額發放地價補償費的情形，是系爭土地徵收核准案，即應失其效力，依上開規定及說明，於法並無違誤。上訴意旨主張略以：原審未盱衡全案及地評會評定補償之所有證據，遽認地評會評定之補償標準為「按市價每百台斤135元折算現金」，而與臺北縣政府43年6月4日函及臺北縣政府43年7月30日答辯書所載內容不同，原判決就此，有認定事實未憑證據，違反證據、經驗及論理法則暨判決理由不備之違法；且依系爭土地共有人梁添灯等人43年8月11日陳情書及兵工保養總隊43年6月25日發款紀錄內容，可知需地機關與被上訴人之被繼承人達成以每百台斤116元計算之合意，應無挾機關優勢、政治嚴肅氛圍，強令作成發款紀錄之虞，原判決就此，有理由矛盾及認定事實徒憑臆測而未憑證據之違法，且被上訴人之被繼承人就公告補償地價提出異議及提起訴願請求救濟，未主張徵收違反法定程序云云，無非就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘原判決有違背法令情事，以及就原判決已詳予論斷者，泛言未論斷或論斷矛盾，所訴實不足採。

㈢另協議價購與徵收補償之性質不同，協議價購性質為買賣，買賣價金由當事人自行協議，徵收補償為對土地權利人特別犧牲所為之補償。經查，系爭土地係經聯勤總部與地主協議價購不成後，始依土地法規定開啟徵收程序（原判決第20頁第17至21行）；故被上訴人之被繼承人於徵收公告期間內，就被徵收之系爭土地的補償地價提出異議後，臺北縣政府應依法提交地評會評定，需地機關於臺北縣政府43年6月4日函告知地評會43年5月18日決議內容及評定地價補償費清冊後，依法亦應於相當期限內足額發給地價補償費，並無可再循協議價購程序，而與被上訴人之被繼承人合意以每百台斤116元計算之餘地。上訴意旨主張需地機關按其與被上訴人之被繼承人所合意每百台斤116元予以計算並發給系爭土地之補償地價，並無徵收失效情事云云，無非紊亂協議價購與徵收補償之法定程序，所訴委無足取。

㈣又土地法之徵收失效，係因需用土地人未於法定期間內將應補償地價繳交主管地政機關發給完竣所致，徵收失效之效果為法律規定所生，並非源於徵收標的物之原所有權人實行其公法上權利而取得，即不生義務人得推論權利人已放棄行使權利之問題。是上訴意旨主張略以：76年間已宣告解嚴，且被上訴人之被繼承人於88年間曾依土地法第219條申請返還系爭土地，經訴願不受理後，未續提起行政訴訟，迄今始提本件訴訟，有權利失效之虞，參諸本院94年度判字第1419號判決意旨，原判決遽認為實現轉型正義，即無權力失效法理之適用，有理由不備及理由矛盾之違背法令云云，無非係以其一己主觀見解而為指摘，並執與本件個案事實有別之本院94年度判字第1419號判決（該案土地徵收補償費已依法發給完竣）而為主張，所訴亦不可採。

㈤綜上所述，原判決並無上訴人所指有何違背法令情事，上訴論旨指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異