最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第118號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度判字第118號

上訴人

財團法人台北市三德善會

代表人

洪山川

訴訟代理人

吳志南 律師

被上訴人

新北市政府

代表人

侯友宜

訴訟代理人

李承志 律師

　黃文承　律師

上列當事人間殯葬管理條例事件，上訴人對於中華民國107年8月30日臺北高等行政法院107年度訴字第105號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

壹、本件被上訴人之代表人已由朱立倫變更為侯友宜，玆經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

貳、緣上訴人前報奉臺灣省政府民國62年5月29日府社三字第56195號函核准設置教友公墓（現改稱：天主教三德公墓），並經臺灣省政府74年3月25日74府社三字第144879號函同意設置靈骨塔（即為升天塔納骨塔，下稱升天塔），領有改制前臺北縣政府（現為被上訴人）工務局核發76峽使字第251號使用執照，為1座5層樓建築物，建築物概要欄位記載第1層至第5層用途為置骨灰。因民眾陳情上訴人所有天主教三德公墓附設升天塔違法施作6樓夾層，經被上訴人所屬違章建築拆除大隊認定屬違章建築，乃以105年1月15日新北拆認一字第1053043095號函知被上訴人所屬殯葬管理處（下稱新北殯葬處）略以：本大隊業以新北拆認一字第1053041703號違章建築認定通知書認定在案。被上訴人並以105年2月25日新北府民殯字第1053461490號函通知上訴人略以：前經本府違章建築拆除大隊及工務局認定違法施作夾層在案，並限期於105年2月29日前改善，請依限改善，逾期未改善，將依規定辦理。被上訴人另以105年3月16日新北府民殯字第1053461628號函知上訴人涉違反殯葬管理條例（下稱殯葬條例）規定，請於105年4月30日前提報改善計畫。上訴人於105年4月28日就外牆及增設6樓夾層部分提報改善計畫，且於105年4月27日申請建造執照（備註：增建6樓樓地板），經被上訴人所屬工務局（下稱新北工務局）105年5月5日函通知上訴人申請建造執照不符規定，應於6個月內補正。上訴人考量申請建造執照送審作業費時，於106年4月26日向新北殯葬處申請變更改善措施，因未檢附相關資料，新北殯葬處以106年5月19日新北殯政字第1063683509號函通知上訴人於106年6月15日前補正資料，惟上訴人未依限補正。被上訴人審認涉違反殯葬條例第6條第3項規定，乃依殯葬條例第73條第1項規定，以106年7月26日新北府民殯字第1063685571號處分書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限期於文到6個月內改善完成。上訴人不服，提起訴願，主張略以：升天塔由改制前臺北縣政府依殯葬條例第102條規定，以94年9月2日北府民殯字第0940441095號函取得許可證，認升天塔6樓屬合法繼續使用，然被上訴人因檢舉人檢舉升天塔6樓屬違章建築，遽認上訴人違反殯葬條例規定而裁處，有違誠信原則，未保護上訴人正當合理之信賴。又殯葬條例於91年7月17日制定公布（下稱91年殯葬條例），行政裁處時效應於94年7月16日消滅，被上訴人以罹於消滅時效事由裁處上訴人30萬元罰鍰，於法未合。且上訴人已積極配合修正及補提改善計畫，未能於期間內提具完整改善計畫，應認無可非難性，被上訴人忽略前述情節，裁處上訴人30萬元罰鍰，與行政罰法第18條規定不符等語。經內政部106年11月28日台內訴字第1060075427號訴願決定駁回，上訴人仍不服，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，經原審判決駁回後，提起上訴。

參、上訴人起訴主張及被上訴人在原審答辯及聲明，均引用原判決所載。

肆、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依殯葬條例第2條、第6條、第73條第1項、91年殯葬條例第72條規定及其立法理由、101年1月11日殯葬條例（下稱101年殯葬條例）修訂後第102條規定及其立法理由，殯葬設施（包含骨灰（骸）存放設施）在殯葬條例91年7月17日總統令制定公布前既已「合法」存在時，始得為繼續使用；且尚未經主管機關核准之增建、擴充等殯葬設施，則應於殯葬條例91年7月17日公布施行後2年內取得主管機關之核准，方符合法律規定，得為繼續之使用。經查，上訴人之升天塔於77年間增設6樓夾層，未經向主管機關申請核准，經被上訴人所屬違章建築拆除大隊認定屬違章建築，而上訴人針對系爭升天塔增設6樓夾層之違章建築於105年4月27日向新北工務局申請建造執照，嗣經新北工務局於106年6月8日以新北工建字第1061044425號函駁回申請，因此本件升天塔6樓夾層係屬未經主管機關核准之違法增建（殯葬設施中之骨灰、骸存放設施）已經證明，因此原處分以上訴人上開升天塔增設6樓夾層放置骨灰，屬未依原核准增建殯葬設施；且經命上訴人補正後，上訴人並未補正，核自有故意，並審酌上訴人動機係處理教友骨灰存放，本件原通知上訴人限期於105年2月29日前改善迄原處分時，已逾1年5月等一切情狀，爰依殯葬條例第73條第1項規定，裁罰30萬元及限期6個月改善，經核並未違法。系爭升天塔增設6樓夾層屬違章建築，並非合法建築，上訴人自無從為合法使用，該增建6樓部分自增建時間即屬違法，上訴人雖於105年4月27日就上開增建部分，向新北工務局（補）申請建造執照，經新北工務局駁回申請，因此升天塔增設6樓夾層自77年起迄今始終為違章建築，且未經被上訴人核准供作殯葬設施使用，核無上訴人所稱法律溯及既往適用問題。依司法院釋字第525號解釋意旨、第577號及第620號解釋理由書意旨，上訴人於77年間違法增建升天塔6樓夾層且其違法並未終結，復持續進行迄今，而殯葬條例91年7月17日制定後，不論是91年殯葬條例第72條及101年殯葬條例第102條，均定有針對合法之殯葬設施得繼續使用之信賴保護措施，因此上訴人主張原處分違反法律不溯及既往及違反信賴保護原則，均無足採。另殯葬條例制定施行前合法之殯葬設施得為繼續使用，並未保障不合法之殯葬設施，而系爭升天塔6樓夾層為違章建築，非屬合法殯葬設施，因此上訴人主張業於94年間經被上訴人核准從事經營殯葬服務業，原處分裁罰違反誠信原則於法不符，難認有理由。升天塔於77年間增設6樓夾層，上訴人負有向被上訴人所屬工務主管機關申請建造執照，及於殯葬條例於91年間制定實施後，就該增建部分依殯葬條例第6條第3項規定，就升天塔原核准（5樓）因增建（6樓）變更部分，向被上訴人報請核准之「作為」義務；然上訴人迄今不作為未盡上開申請建築執照、報請核准之作為義務，因此本件上訴人之「違法行為」尚在持續進行中，即違反殯葬條例第6條第3項之「行為」尚未終了，上訴人有關時效消滅之主張，顯無理由。又被上訴人要求上訴人改善屆滿期間為105年2月29日（誤載為25日），且至本件106年7月26日裁罰止，已逾17月，而上訴人迄未改善完畢，上訴人主張被上訴人應予其合理之改善期間，除與事實未盡相符外，亦不能為上訴人有利之認定。綜上，被上訴人認上訴人違反殯葬條例第6條第3項規定，依殯葬條例第73條第1項規定，並認上訴人所為顯屬故意且考量行政罰法第18條第1項情事，而為原處分，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。

伍、上訴意旨略以：系爭升天塔6樓部分既因符合91年殯葬條例第72條之規定而取得殯葬設施經營業之許可證，則應肯認該處係屬合法設置之殯葬設施。然原判決不察，以系爭升天塔6樓部分未依建築法領有建築執照為由，率爾認定該處非屬「合法設置」之殯葬設施，顯有判決適用法規不當之違法。限期改善最主要目的係在要求違規之行為人能將違法狀態排除，係屬對將來義務履行所採取之督促方式，上訴人既已積極配合新北殯葬處及新北工務局之指示修正並補提改善計畫，關於其未能於期間內提具完整之改善計畫，應認實無可非難性之故意，惟原判決不察，逕以上訴人未於被上訴人規定期限內補正為由而認定上訴人具有違反行政罰之故意，顯有判決理由不備之違法。前臺北縣政府早已於94年9月2日認定系爭升天塔6樓係屬合法繼續使用，客觀上，上訴人因信賴該許可證，持續將系爭升天塔6樓部分提供予教友使用，迄今已長達12年，然被上訴人遽認上訴人違反殯葬條例之規定而裁處，其行政行為顯然有違誠信原則，且未保護上訴人正當合理之信賴等語。

陸、本院查：按殯葬條例第6條規定：「（第1項）殯葬設施之設置、擴充、增建、改建，應備具下列文件報請直轄市、縣（市）主管機關核准；……。（第3項）殯葬設施於核准設置、擴充、增建或改建後，其核准事項有變更者，應備具相關文件報請直轄市、縣(市)主管機關核准；……。」第73條第1項規定：「殯葬設施經營業違反第6條第1項或第3項規定，未經核准或未依核准之內容設置、擴充、增建、改建殯葬設施，……處新臺幣30萬元以上150萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續；……。」原判決業已從新舊法規定及立法理由，認定殯葬條例91年7月17日制定公布前之殯葬設施（包含骨灰(骸)存放設施）得繼續使用之前提要件，為「合法設置」殯葬設施（包含骨灰（骸）存放設施）在殯葬條例91年7月17日總統令制定公布前既已「合法」存在時，始得為繼續使用；且尚未經主管機關核准之增建、擴充等殯葬設施，則應於殯葬條例91年7月17日公布施行後2年內取得主管機關之核准，方符合法律規定，得為繼續之使用等情，核無不合。再者，原判決業已論述上訴人前報奉臺灣省政府62年5月29日府社三字第56195號函核准設置教友公墓（現改稱：天主教三德公墓），並經臺灣省政府74年3月25日74府社三字第144879號函同意設置靈骨塔（即升天塔），領有被上訴人（改制前臺北縣政府）工務局核發76峽使字第251號使用執照（原審卷第116頁），為1座5層樓建築物，建築物概要欄位記載第1層至第5層用途為置骨灰。依上訴人陳述及提出之天主教三德公墓升天塔靈骨寄存申請書證物，上訴人於77年間增設6樓夾層，並提供予教友使用置放骨灰等情，核與卷內事證並無不符；經核並無違背論理法則或經驗法則，亦無判決不適用法規或適用不當、不備理由等違背法令情事，堪認為實。則本件上訴人未經向被上訴人所屬工務主管機關申請許可即自行於77年間增建升天塔6樓夾層，該增建6樓部分自增建時間即屬違法，應可認定。上訴意旨以：系爭升天塔6樓部分既因符合91年殯葬條例第72條之規定而取得殯葬設施經營業之許可證，則應肯認該處係屬合法設置之殯葬設施云云。惟查，經改制前臺北縣政府94年9月2日北府民殯字第0940441095號函（原審卷第117頁）所同意者，係上訴人申請從事經營殯葬服務業，亦即上訴人所提出改制前臺北縣政府非營利法人經營殯葬服務業許可證，係准上訴人經營「殯葬設施經營業」，並非准77年間增設6樓夾層。升天塔增設6樓夾層自77年起迄今始終為違章建築，且未經被上訴人核准供作殯葬設施使用，該違章建築自始不受任何法律保障，應依法拆除，自亦無信賴保護或誠信原則問題。上訴意旨另以：被上訴人之行政行為有違誠信原則，且未保護上訴人正當合理之信賴云云，並非可採。再按所謂法律不溯及既往原則，係指政府機關適用法律應遵守法律之時間界限，亦即事後新訂生效之法規，對於法規生效前已發生並符合特定法規構成要件之全部法律事實，原則上不得適用；所謂「發生」係指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。倘該事實跨越新舊法持續發生，新法縱然直接適用於法律生效後繼續發生的事實，亦無法律效力溯及既往可言。殯葬條例第6條第3項及同條例第73條第1項規定，均係針對「殯葬設施」（建築物）為中心所課予之義務，應為狀態責任，本件違規使用之狀態責任持續橫跨新舊法規，並無溯及既往之問題。經查，本件升天塔於77年間增設6樓夾層，即負有向被上訴人所屬工務主管機關申請建造執照，及於殯葬條例於91年間制定實施後，就該增建完成部分依殯葬條例第6條第3項規定，就升天塔原核准（5樓）因增建（6樓）變更部分，向被上訴人報請核准之「作為」義務；然上訴人迄今不作為未盡上開申請建築執照、報請核准之作為義務，因此本件上訴人之「違法行為」尚在持續進行中，即違反殯葬條例第6條第3項之「行為」尚未終了。則依殯葬條例第73條第1項規定，主管機關命限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，得按次處罰，本件被上訴人要求上訴人改善屆滿期間為105年2月29日，且至本件106年7月26日裁罰止，已逾17月，而上訴人迄未改善完畢等經過事實詳如上述，因此上訴人主張未能於期間內提具完整之改善計畫，應認實無可非難性之故意云云，亦不能為上訴人有利之認定。從而，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

柒、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異