最高行政法院(含改制前行政法院)109年度判字第158號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度判字第158號

上訴人

勞動部勞動力發展署技能檢定中心

代表人

林宏德

訴訟代理人

林玉梅

訴訟代理人

賴琬鈞

訴訟代理人

吳榮昌 律師

被上訴人

卓如意

上列當事人間政府資訊公開事件，上訴人對於中華民國107年8月30日臺中高等行政法院106年度訴更一字第18號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人於民國104年11月16日向上訴人申請提供「104年度全國技術士技能檢定術科測試工作計畫」（下稱104年工作計畫），經上訴人以104年11月27日技檢字第1040010457號函（下稱原處分）否准。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，於原審法院以105年度訴字第90號判決駁回被上訴人之訴、本院106年度判字第523號判決將原審法院105年度訴字第90號判決廢棄發回後，原審法院106年度訴更一字第18號事件審理中，上訴人將104年工作計畫內容，依已公開、可否公開閱覽予以區分表列為附表，並說明其不同意公開之理由及法規依據（即不予提供附表資訊，除參考資料項下「執行技檢職務應有之法律認知-採購概要」係依政府資訊公開法第18條第1項第6款規定外，其餘依同條項第3、5款規定）於附表，被上訴人則將其請求命作成准予提供104年工作計畫之行政處分，減縮為請求命就附表部分，作成准予提供104年工作計畫之行政處分，即聲明變更為「訴願決定及原處分關於附表部分均撤銷、上訴人對於被上訴人104年11月16日之申請，就附表所示部分，應作成准予提供被上訴人104年工作計畫政府資訊之行政處分」。經原審認為附表資訊中，參考資料項下「執行技檢職務應有之法律認知-採購概要」部分，符合政府資訊公開法第18條第1項第6款規定應不予提供，其餘部分（下稱系爭資訊）因不符合同條項第3、5款規定，不能豁免公開，而判決「訴願決定及原處分除關於附表參考資料項下『執行技檢職務應有之法律認知-採購概要』外，其餘附表所示不予公開部分均撤銷；上訴人對被上訴人104年11月16日提供104年工作計畫政府資訊申請案，應就前項撤銷部分作成准予提供之行政處分；被上訴人其餘之訴駁回」（下稱原判決）後，上訴人於其不利部分不服，提起本件上訴。

二、被上訴人之主張、上訴人在原審之答辯，均引用原判決所載。

三、原判決係略以：

㈠、關於政府資訊公開法第18條第1項第5款「有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者」部分：

⑴、上訴人係為辦理技術士技能檢定業務特設的機關，104年工作計畫是上訴人為落實技術士技能檢定及發證辦法第12條第3項委託其他機關（構）、學校或法人團體辦理技能檢定學、術科測試試務，提供104年度受委任、委託辦理技能檢定術科測試單位齊一術科測試試務作業方法與步驟所編訂而持有之政府資訊，與政府機關為宣示施政方針、目標、執行階段等事項而編訂之施政計畫有別，性質上屬上訴人與術科測試辦理單位間之內部作業規範手冊，不是政府資訊公開法第7條第1項第5款所列施政計畫，無應主動公開規定之適用。

⑵、又104年工作計畫僅屬機關內部作業規範，對專門知識、技能或資格等專業能力考試、檢定或鑑定之價值判斷應不生影響，上訴人亦表示工作計畫與檢定成績是兩回事，可知，該工作計畫與閱卷公平、正義及保密之作為無關，自屬可公開事項，上訴人主張依政府資訊公開法第18條第1項第5款得拒絕提供，即非可採。

㈡、關於政府資訊公開法第18條第1項第3款「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之」部分：

⑴、政府資訊公開法第18條第1項第3款所稱「內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件，倘僅是行政機關意思決定作成之基礎事實或機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開。即依本款得豁免公開之資訊，必須是「作成決定前之意見溝通或文件」，且即使為此類文件，如公開對公益有必要，亦應公開。

⑵、依系爭資訊內容觀之，或為辦理術科測試試務工作單位執行術科測試試務、經費申請撥款、支用及核銷、經費分攤、監評人員遴聘、試務工作編組等相關事務之作業參考規範，為抽象規範之性質，未涉及特定試務之考試題目、參考答案、監評人員名冊及經費撥款、支用核銷等具體內容（見原判決第30-31頁）；或為各式例稿表格或函稿，未經承辦人員援用之前，非屬機關決策或意思決定形成前之內部意見或與其他機關間之意見交換或協調性質之政府資訊（見原判決第31-32頁）。以上各資訊，係提供作業規範或例稿給受任或受託機關、學校或法人團體內部單位人員將來實際作業時使用，是機關內部單位為了擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，非（或等同）函稿或簽呈意見本身，應無洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊之情形，而無法豁免公開。且104年工作計畫多為作業規範或例稿表格，其公開應無害行政機關決定之作成，為保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，亦應予公開。又勞動部103年12月11日公告，並由上訴人刊登於行政院公報之「104年度全國技術士技能檢定實施計畫」，與104年工作計畫相較，依據、目的等記載均非完全相同，難以二者之內容，部分文字雷同，即認被上訴人之申請已無實益等為論據。

四、上訴理由略以：

㈠、原判決雖肯認系爭資訊是為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，但原判決並未依系爭資訊內容，主文、附件、附錄等性質及特性之不同，逐一調查證據並闡明公開是否對公益有必要。又實際執行試務工作時，辦理單位應參考系爭資訊內容，審酌辦理單位與應檢人、監評人員等實際發生狀況，有裁量權與衡酌變通處理之情形，如公告該等資訊，恐引發應檢人個案質疑辦理單位未依工作計畫辦理，予以不當連結。系爭資訊不是單純提供例稿或空白表格套用，是提供辦理術科測試內部準備作業之參考，有裁量、變通空間，符合政府資訊公開法第18條第1項第3款豁免公開之規定，原判決有判決不適用法規或適用不當、理由不備或矛盾之違背法令。

㈡、政府資訊公開法第18條第1項第3款之立法說明只是提及「政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，例如對有不同意見之人加以攻訐」，因此該款所稱「內部單位之擬稿或其他準備作業」，應非如原判決所稱限縮在「函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件」之範圍，原判決違反法律之歷史及目的解釋，有適用法規不當之違誤，復以此判斷有無洩漏決策過程之內部意見溝通或影響公務員思辯過程之虞，亦有違論理及經驗法則。又關於法益輕重之衡量，法院本應依職權調查證據，縱系爭資訊之公開有助於公益之實踐，若公開之公益未大於拒絕公開之利益，機關之拒絕公開決定，仍為合法。原判決就系爭資訊，未逐一釐清公開之公益及公開後對機關利益之影響，並比較衡量二者利益之高低輕重，不僅違背本院106年度判字第523號判決之法律見解，亦有判決理由不備或矛盾之違誤等語。

五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由補充論斷如下：

㈠、政府資訊公開法第5條規定政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。同法第18條第1項第3款規定「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，除對公益有必要者外，應限制公開或不予提供，乃因政府內部單位之擬稿、準備作業，於未正式作成意思決定前，均非屬確定事項，故不宜公開或提供，以避免引起外界之誤解、衍生爭議與困擾；而所指「意思決定前內部單位之擬稿或其他準備作業」文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件而言；倘屬關於行政機關意思決定作成之基礎事實或僅係機關內部單位為擬稿或其他準備作業所蒐集、參考之相關資訊文件，因該基礎事實或資訊文件並非（或等同）函稿或簽呈意見本身，而無涉洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊，仍應公開之，以保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與。是依本款豁免之資訊，必須是「作成決定前之意見溝通或文件」，且即使為此類文件，苟公開對於公益乃屬必要者，亦應公開。惟倘非屬此類文件，即無依本款但書規定為權衡「申請人資訊公開權」與「主張排除公開利益」法益輕重之必要。

㈡、查系爭資訊之內容，或屬辦理術科測試試務工作單位執行術科測試試務、經費申請撥款、支用及核銷、經費分攤、監評人員遴聘、試務工作編組等相關事務的作業參考規範，為抽象規範之性質，並未涉及特定試務的考試題目、參考答案、監評人員名冊及經費撥款、支用核銷等具體內容；或係各式例稿表格或函稿，在未經承辦人員援用之前，非屬機關決策或意思決定形成前之內部意見或與其他機關間之意見交換或協調性質之政府資訊。又上開各資訊，係提供作業規範或例稿給辦理單位人員在將來實際作業時使用，是機關內部為了擬稿或其他準備作業所蒐集、參考的相關資訊文件，並不是或等同函稿或簽呈意見本身，沒有洩漏決策過程之內部意見溝通或思辯資訊之情形等情，為原審依法確定之事實，核無違證據法則，亦未違反經驗及論理法則，自得作為本件裁判之基礎，則原判決認為系爭資訊不符合政府資訊公開法第18條第1項第3款前段規定，不得拒絕提供，洵然有據。

㈢、上訴意旨指摘原審未逐一查明系爭資訊之性質，容有誤解；復以系爭資訊是內部準備作業的參考，即合致政府資訊公開法第18條第1項第3款前段規定，執以指稱原判決有不適用法規或適用不當、理由不備或矛盾、違背論理及經驗法則之違背法令，則無可取。又只要合致政府資訊公開法第18條第1項第3款前段「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」要件而無同款但書情形之政府資訊，即應限制公開或不予提供，此法律解釋之當然，「依該款規定所指意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業文件，係指函稿、簽呈或會辦意見等行政機關內部作業等文件」之論述，旨在舉例說明擬稿或其他準備作業文件之態樣有如函稿、簽呈或會辦意見等，而非以此限縮該款規定適用之範圍，上訴意旨據以認為原判決違反法律的歷史及目的解釋，有適用法規不當之違誤，亦有誤會。此外，關於原判決就「系爭資訊非屬政府資訊公開法第7條第1項第5款所列施政計畫，無應主動公開規定之適用。又104年工作計畫係機關內部作業規範，對專門知識、技能或資格等專業能力考試、檢定或鑑定之價值判斷應不生影響，無關閱卷公平、正義及保密，屬可公開事項，上訴人主張依政府資訊公開法第18條第1項第5款拒絕提供，即非可採」之認定部分，上訴人未說明違背何項法令條款，難認對該部分之如何違背法令已有具體之指摘，併此指明。

六、綜上，原判決認為系爭資訊非屬政府資訊公開法第18條第1項第3、5款所稱之政府資訊，以上訴人對被上訴人申請案之拒絕提供，於法未合為由，撤銷上訴人之否准決定、並命其作成准予提供之行政處分，核無違誤。上訴論旨執前詞，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異