最高行政法院(含改制前行政法院)109年度年上字第85號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度年上字第85號

上訴人

陳豐添等63人（姓名、住所詳附表所示）

共同訴訟代理人

林冠儒 律師

被上訴人

銓敘部

代表人

周志宏

訴訟代理人

邱德明

張晏榕

上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，上訴人對於中華民國109年4月15日臺北高等行政法院108年度年訴字第514號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人代表人於訴訟程序進行中變更為周志宏，並據其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。

二、本件事實經過：上訴人均為退休公務人員，前經分別依廢止前之公務人員退休法（下稱舊法）核定退休。嗣立法院於民國106年8月9日制定公布公務人員退休資遣撫卹法（下稱新法），除第7條第4項及第69條自公布日施行外，其餘條文自107年7月1日施行，被上訴人依新法第34條、第36條、第37條及第39條等規定，分別重新計算上訴人每月退休所得，並分別以原審法院108年度年訴字第514號判決（下稱原判決）附表原處分欄所示日期、文號之函文（含所附「退休（職）所得重新計算附表」，下合稱原處分）為通知。上訴人均不服，循序提起本件行政訴訟，並聲明：復審決定及原處分均撤銷。經原審以原判決駁回後，上訴人不服，遂提起本件上訴。

三、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

四、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：

㈠司法院釋字第782號解釋（下稱釋字第782號解釋）意旨，認新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背；新法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背；第4條第4、5款、第18條第2、3款、第36至38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，亦與信賴保護原則、比例原則尚無違背，而為合憲之解釋，參照司法院釋字第185號解釋，行政法院自應受釋字第782號解釋之拘束。

㈡依釋字第782號解釋意旨，上訴人雖於舊法時期分別經核定退休生效，惟上訴人並非領取一次性之退撫給與，且至新法施行後，其退撫給與尚未完全給付，上訴人退撫給與法律關係在現實生活中既尚未完全具體實現，則將新法適用於上訴人於舊法施行期間內已發生，且於新法施行後繼續存在之退撫給與法律關係，並非新法之溯及適用，無違反法律不溯及既往原則。雖84年施行之舊法有關退撫給與規定，未訂有施行期限，施行迄新法公布時已逾20年，上訴人依據舊法規定將領取之退撫給與，為生活與財務規劃，固具有值得保護之信賴利益。惟新法規定對舊法原退撫給與作適度之調降，係為追求重要公共利益之正當目的，且新法所設最低保障金額及最末年保障金額之高者為扣減月退休所得之底限，及以10年過渡期間調降退休所得替代率，暨對於因公傷病命令退休者之原退休所得，不予調降等規定，核屬適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施，是所採手段未逾越必要之程度，故與信賴保護原則、比例原則尚無違背。

㈢依釋字第782號解釋附件六96年至105年退撫基金收支概況表，可知軍公教各退撫基金入不敷出的起始年度分別為107年3月、109年8月、102年1月，隨著國人年齡結構老化與少子化的影響，相關退撫基金確有加以改革因應之必要。為了避免退撫基金用盡而無法給付，對於退休人員的生活與各項權益造成嚴重的問題，形成新法所設計的制度，並經釋字第782號解釋以退撫基金財源的來源予以區分為個人提撥與政府恩給的不同，對於兩者做出不同的違憲審查標準，進而認為就政府恩給部分，立法者為了達成公益的維護，所採取的制度改革手段，享有較大的政策形成空間，並不是完全不能調整，並只限於向後生效，而非溯及既往適用。至於政府負最後支付保證責任意旨在於，於採行開源節流手段仍不足以維持退撫基金收支平衡時，政府應另以預算為撥款補助支應。不因上開政府負最後支付保證責任之規定，即逕認立法者所採行其他以因應基金收支不足之改革選項當然違憲。且退撫給與並非遞延工資之給付，而是因服公職而取得之國家對其退休後生活照顧義務之給與。非屬一次性之退撫給與，諸如月優存利息、月補償金、月退休金，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，即非新法之溯及適用，無涉法律不溯及既往原則。依新法規定扣減之退休所得之財源，既屬恩給制之範疇，調降新法施行前原退休所得係為追求重要公共利益之正當目的，相關規定採取之調降手段，有助於目的之達成，且未逾必要程度，扣減順序規定，有助於新法目的之達成，就目的整體而言，係為追求高於個人信賴利益之重要公共利益，且相關規定已設有適度減緩受規範對象之生活與財務規劃所受衝擊之措施。是所採手段未逾越必要之程度，得認與信賴保護原則、比例原則尚無違背。且系爭法律關於退休所得最低保障金額的規定，足以保障退休後基本生活，與憲法保障服公職權、生存權之意旨相符。故上訴人主張退休給與具遞延工資之性質，原處分違反禁止法律溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則、平等原則之意旨，前依舊法審定之退撫給與已可得確定而不得由被上訴人單方變更，基金操作虧損不應由退休人員負擔，恩給制應百分之百保障不應調降，釋字第782號解釋應屬有誤等情，均無理由。

㈣至於釋字第782號解釋提及「倘現階段改革目的確可提前達成，則相關機關至遲應於按第97條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就系爭法律附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密」部分，是以改革目的可以提前達成為前提，相關機關屆時究竟將如何檢討而採行何種適當調整措施，仍屬未定，而且並不因此使原處分將月退休金之金額計算至118年1月1日以後而成為違法，也與釋字第782號解釋意旨無違。

五、上訴意旨略稱：釋字第782號解釋意旨表明兩個重點，即命相關機關（被上訴人非公法人，而是屬於機關）在不改變所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，及新法第36條至第39條設定現階段合理退休所得替代率之改革目的不盡一致，相關機關應依上開解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。是以，相關機關至少要提出「一定百分比」，始能判斷訴願決定等是否具適法性。但卻因相關機關怠於作為，未在原審審理時提出，卻以此不利益歸諸於上訴人等，除了未符合上開解釋表示「儘速修正」之義務，更不符合憲法上體系正義之要求。原判決針對釋字第782號解釋之解釋文第4項、第5項、第6項有利於上訴人之部分，即原處分違法之情，均未論述如何不採之理由，顯有判決理由不備之缺失。

六、本院查：

㈠憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」第173條規定：「憲法之解釋，由司法院為之。」第171條第2項規定：「法律與憲法有無牴觸發生疑義時，由司法院解釋之。」第79條第2項規定：「司法院設大法官若干人，掌理本憲法第78條規定事項……」是解釋法律牴觸憲法而宣告其為無效，乃專屬司法院大法官之職掌。司法院依上開規定所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，違背解釋之判例，當然失其效力，亦經司法院釋字第185號解釋宣示在案。上開解釋所稱之全國各機關，當然包含法院在內。次以法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用；又該法律如經司法院作成解釋宣告未違憲，依前段之說明，法院亦自應受其拘束，於審理個案時，依解釋意旨為之；且於該解釋作成後，如無因憲法或相關法律有所修正，或相關社會情事已有重大變更，而有重行認定與判斷之必要，並聲請經司法院再作成變更或補充之解釋，應不許法院或其他任何人民或機關持歧異之見解不予遵守。

㈡經查，上訴人係退休公務人員，其退休案前經被上訴人審定退休生效。嗣因新法於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被上訴人爰以原處分，按上訴人退休總年資及退休等級，重新審定其退休所得，為原判決依法確定之事實。而上訴人於原審起訴時，對於原處分所為事實之認定及係適用新法之結果本身均不爭執，所爭執者僅係據以作成原處分之新法是否違反信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則及平等原則，核有違憲之問題。就此，原審業已論明：司法院於108年8月23日作成釋字第782號解釋，認新法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。已就年改政策中關於公務人員退撫給與案之法律（即新法）作成合憲之解釋，依憲法第78條規定，全國各機關及人民均應受司法院解釋效力之拘束，各機關（包括狹義法院）處理有關事項，應依解釋之意旨為之。故而，依上訴人起訴主張新法違憲之爭執，任何人均已無透過法院訴訟程序之進行，而就事實、證據及法律為調查及辯論，得就以此所得之心證推翻新法並未違憲之可能性，予以論駁甚明。則原審以上訴人之訴無理由，予以駁回，並無不合。

㈢釋字第782號解釋第4項至第6項解釋文係載「（第4項）相關機關至遲應於按同法（指新法）第92條為第1次定期檢討時，依本解釋意旨，就同法附表三中提前達成現階段改革效益之範圍內，在不改變該附表所設各年度退休所得替代率架構之前提下，採行適當調整措施，俾使調降手段與現階段改革效益目的達成間之關聯性更為緊密。（第5項）同法第67條第1項前段規定：『公務人員退休後所領月退休金，或遺族所領之月撫卹金或遺屬年金，得由考試院會同行政院，衡酌國家整體財政狀況、人口與經濟成長率、平均餘命、退撫基金準備率與其財務投資績效及消費者物價指數調整之』，與同法第36條至第39條設定現階段合理退休所得替代率之改革目的不盡一致，相關機關應依本解釋意旨儘速修正，於消費者物價指數變動累積達一定百分比時，適時調整月退休金、月撫卹金或遺屬年金，俾符憲法上體系正義之要求。（第6項）同法第77條第1項第3款規定：『退休人員經審定支領或兼領月退休金再任有給職務且有下列情形時，停止領受月退休金權利，至原因消滅時恢復之：……三、再任私立學校職務且每月支領薪酬總額超過法定基本工資。』與憲法保障平等權之意旨有違，應自本解釋公布之日起，失其效力。」上訴意旨主張：原判決針對釋字第782號解釋之解釋文第4項、第5項、第6項有利於上訴人之部分，即原處分違法之情，均未論述如何不採之理由，顯有理由不備之缺失云云。惟細繹釋字第782號解釋之解釋文第4項及第5項之內容，其所指之「適當調整措施」及「適時調整」之行政作為，係建立在「倘現階段改革目的確可提前達成」為前提，均係著眼於未來環境之變遷可能，預先指明退撫主管機關有在將來進行對應調整之職務義務；且相關機關屆時究竟將如何檢討而採行何種適當調整措施，亦屬未定，則此等附有以未來環境變遷為條件之指示，實與「過去」已作成之原處分是否合法一節之判斷缺乏關連性，是無法得出先前作成之原處分溯及違法而應撤銷之法律適用結論。次核釋字第782號解釋之解釋文第6項之內容，係指明上開新法第77條第1項第3款規定有違憲法保障平等權之意旨，惟此部分內容與原處分並無關聯。是上訴人上訴理由，無非重複其在原審已主張而為原審詳予論駁之事項，顯係對原判決之正確法律適用為再為指摘，難認對原判決之有何理由不備已有具體之指摘。

㈣綜上所述，原判決將復審決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異