最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第485號

最 高 行 政 法 院 判 決

111年度上字第485號

上訴人

尤柄鈔

上訴人

黃振榮

上訴人

黃瑞發

共同訴訟代理人

吳建民 律師

被上訴人

彰化縣政府

代表人

王惠美

訴訟代理人

孫瑋澤 律師

上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國111年4月13日臺中高等行政法院110年度訴更一字第15號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、爭訟概要：

二、上訴人起訴之主張、被上訴人於原審之答辯及聲明，均引用原判決所載。

三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭現場勘查及系爭審議會議之開會通知，依彰化縣文化局用郵清冊紀錄、中華民國郵政交寄大宗掛號函件執據，以及上訴人黃振榮拒收退回信件等顯示，事前均有對上訴人在內之相關利害關係人寄發，並已合法送達上訴人，未剝奪上訴人到場陳述意見權利。㈡扣除主任委員、副主任委員、機關代表3人後，專家學者共16人，該等專家學者之學、經歷及專長符合行為時有效之彰化縣政府有形文化資產審議委員會設置作業要點（下稱設置要點）規定，系爭文資審議案經審議會召開系爭現場勘查，並經文資專案小組評估，由系爭審議會議審議後，作成系爭決議，系爭決議則是由審議會之委員過半數出席，出席委員全數同意而作成，符合設置要點之規定，其組織程序並無不法。㈢原處分登錄系爭建物為歷史建物之理由，關於表現地域風貌或民間藝術特色部分，參照證人賴志彰、李謁政之證述，及李謁政所提補充說明書、清末鹿港配置圖、西元1898年臺灣堡圖、1921年日治2萬5千分之1地形圖、1935年鹿港街市區計畫圖、1345、1973年鹿港舊航照影像、1990年鹿港鎮都市計畫街道圖、2022年鹿港航測圖等（上開圖像，下合稱系爭鹿港變遷圖），與被上訴人委託楊欽堯於民國107年7月9日提出之「鹿港金銀廳文化資產價值評估報告」（下稱系爭評估報告）之內容，可見登錄理由稱「金銀廳與今稱之鹿港老街的中山路，見證（西元）1935年的鹿港市區改正時期，當時該建物不僅是鹿港菜園黃家的後花園，也是鹿港官方與地方仕紳的社交場所，且是現存少數日治昭和時期的代表建築」，並無基於錯誤事實認定或不完足資訊所為，系爭建物之現狀，確已呈現雨庇、迴廊等臺灣副熱帶常見的建築地域性風貌以及金銀廳的民間藝術特色。㈣關於具建築史或技術史之價值部分之登錄理由，參酌證人李謁政、賴志彰於原審現場勘驗時之證述、原審歷次現場勘驗之照片及其與系爭建物還原圖之比對（下稱照片與還原圖比對）、「漢式建築-歇山重檐式、和式建築—車寄，洋式建築—裝飾風格」及相關對應照片說明（下稱漢和洋樣式照片對應說明）、被上訴人對現場照片之說明，證人賴志彰所提關於系爭建物補充說明、內部和式通鋪隔間之系爭建物現狀照片、系爭建物屋頂空拍照、臺灣古建築圖解事典之記載，及系爭評估報告內容暨系爭審議會之委員發言內容等，堪認原處分登錄理由稱「金銀廳為一棟融合漢、和、洋式的折衷樣式建築……建築樣式為由閩式傳統建築過渡到現代的折衷樣式，並融合漢、和、洋等諸元素，包含重檐歇山式的屋頂、入口雨庇（車寄）、外部迴廊與外牆洗石子工法、建物臺階造景及內部和式通鋪隔間等，十分稀少」等語，亦屬有據。而系爭建物內曾置有之金銀格扇，現已捐贈予彰化縣文化局修復中，乃李松林大師所雕刻而更具文資價值，為鹿港工藝代表性古物，有中國風與歐式之綜合體，金銀格扇所隔之廳堂為漢、和、洋三種風格參雜，足佐登錄理由所稱系爭建物「施作者多為當時修繕天后宮之知名匠師」。㈤原處分登錄理由符合文化資產保存法（下稱文資法）第3條第1款第2目關於歷史建築之定義，及文資法第18條第5項授權訂定之行為時（即108年8月22日修正前）歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法（下稱歷史建築登錄審查辦法）第2條第1項、第4條規定之登錄標準，並無上訴人主張基於錯誤或不完整事實而為判斷之瑕疵；依被上訴人所提系爭建物之修復計畫及專案小組及審議委員之專業知識及意見，難認系爭建物未能透過修補，回復其舊有外觀及功能。另關於本件歷史建築之定著土地範圍，則已包含文資法施行細則第14條第3項規定之評估而屬有據。本件系爭建物保有歷史文化特殊價值，原處分未出於錯誤事實或未完足之資訊，難謂審議會判斷有何恣意濫用，原處分適法有據等語，判決駁回上訴人之訴。

四、本院按：

(一)文資法第3條第1款第2目：「本法所稱文化資產，指具有歷史、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無形文化資產：有形文化資產：……㈡歷史建築：指歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值，應予保存之建造物及附屬設施。」第4條第1項前段：「本法所稱主管機關：在中央為文化部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第6條：「（第1項）主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議。（第2項）前項審議會之任務、組織、運作、旁聽、委員之遴聘、任期、迴避及其他相關事項之辦法，由中央主管機關定之。」第18條第1項、第5項：「歷史建築、紀念建築由直轄市、縣（市）主管機關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。」「歷史建築、紀念建築登錄基準、廢止條件、申請與審查程序、輔助及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」準此，在縣轄區之歷史建築的登錄，應由縣政府設置相關審議會，參照中央主管機關依文資法第18條第5項授權所訂定關於歷史建築登錄基準及審查程序之辦法而為審查。中央主管機關依此授權，訂定行為時歷史建築登錄審查辦法(下同)第2條第1項：「歷史建築之登錄，應符合下列基準之一：表現地域風貌或民間藝術特色者。具建築史或技術史之價值者。具地區性建造物類型之特色者。」第4條：「直轄市、縣（市）主管機關為歷史建築、紀念建築之登錄，依下列程序為之：現場勘查。經審議會審議並作成登錄處分之決議。作成登錄處分，辦理公告，並通知申請人或處分相對人。報中央主管機關備查。」第5條第1項：「直轄市、縣（市）主管機關辦理前條第3款公告，應載明下列事項：名稱、種類、位置或地址。歷史建築、紀念建築及其所定著土地範圍之面積及地號。登錄理由及其法令依據。公告日期及文號。」參諸該辦法第5條第1項第2款之修正說明：「……鑑於實務執行上直轄市、縣(市)主管機關公告指定古蹟或登錄歷史建築之後，常發生有關保存範圍的疑義，爰將現行條文第2項第2款公告應載明『所定著土地之地號及面積』，修正為『所定著土地範圍之面積及地號』，其係指本體之占地面積及基於歷史建築、紀念建築文化資產價值保存必要與不可分割範圍所定著土地之面積及其土地地號。」可知，主管機關所為歷史建築登錄處分之公告，關於歷史建築定著土地之範圍，即非限於歷史建築本體坐落之投影範圍，尚得包括為上述歷史建築文化資產價值保存所必要而不可割捨之範圍。

(二)又文資法第3條第1款第2目所稱之「歷史建築」、歷史建築登錄審查辦法第2條第1項所定歷史建築的登錄基準，及該審查辦法第5條第2款所定「為保存歷史建築文化資產價值所必要而不可割捨之定著土地範圍」，均屬不確定法律概念，且建造物及附屬設施得否登錄為歷史建築，涉及文化價值判斷及屬於高度專業範疇，文資法第6條第1項及行為時有效適用之設置要點第3點，亦明定彰化縣內有形文化資產之指定，應由被上訴人組成具備審議所涉文化資產相關專長背景之專家學者，且其人數不得少於審議會委員總人數3分之2的審議會，以此等具專業意義之合議制組織，進行審議決定，足見歷史建築登錄之決定具有不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，行政法院對於行政機關所為之決定，應尊重其有專業判斷餘地；然就不涉及價值取捨之事實認定、法律適用及有關程序等非屬專業判斷領域等事項，則應仍予以審查。換言之，行政法院就行政機關所為歷史建築登錄公告之適法性，乃須審查其決定有無：⒈出於錯誤或不完全之資訊為事實認定。⒉法律概念涉及事實關係之涵攝明顯錯誤。⒊對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⒋違反一般公認之價值判斷標準。⒌出於與事物無關之考量，即違反不當聯結之禁止。⒍違反法定之正當程序。⒎判斷機關之組織合法且具權限。⒏違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等違法情事（下合稱判斷餘地審查基準）。

(三)經查，原判決依系爭現場勘查及系爭審議會議之開會通知、彰化縣文化局用郵清冊紀錄、中華民國郵政交寄大宗掛號函件執據、上訴人黃振榮拒收退回信件，以及系爭現場勘查、文資專案小組與系爭審議會議等之勘查或會議紀錄、簽到表等，已論明：系爭現場勘查或系爭審議會議之開會通知，事前均有對上訴人在內之相關利害關係人寄發，並已合法送達上訴人，系爭文資審議案經邀集審議會委員舉行系爭現場勘查，並已通知上訴人到場，同日文資專案小組進行評估討論後，建議將系爭建物登錄為歷史建築，後續召開系爭審議會議有經通知上訴人等相關利害關係人，審議會之組成及系爭決議之作成，符合設置要點第3點第1項、第8點第1項之規定，其組織與程序並無不法等情，而詳述得心證之理由，並就上訴人主張系爭審議會議開會通知書未送達上訴人，侵害其在系爭審議會議作成系爭決議前陳述意見之權利，違背正當法律程序乙節何以不足採取，予以指駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無判決不適用法規或適用不當之違法。上訴意旨主張系爭審議會議未通知上訴人得以到場陳述意見，原判決違反行政程序法第102條、審議會組織運作辦法第6條第4項、設置要點第6條第2項等規定而不適用法規等語，並不可採。

(四)次查，原判決參酌兩造辯論意旨，以及原審至系爭建物之現場勘驗，系爭審議會議紀錄摘錄之委員發言，證人即審議會委員賴志彰、李謁政於原審現場勘驗時到場具結所為證言，該2位證人所提補充說明書，系爭鹿港變遷圖，原審歷次現場勘驗之照片及照片與還原圖比對、漢和洋樣式照片對應說明、被上訴人對現場照片說明，系爭建物現狀照片、屋頂空拍照、臺灣古建築圖解事典之記載，被上訴人修復計畫及系爭評估報告等證據調查之結果，論明：原處分所列「表現地域風貌或民間藝術特色」及「具建築史或技術史之價值」等登錄系爭建物為歷史建築之理由，均屬有據，並無基於錯誤事實認定或不完足資訊所為之情事，且難認系爭建物不能為適當之修補回復，系爭建物現狀已符合文資法第3條第1款第2目關於歷史建築之定義，及行為時歷史建築登錄審查辦法第2條第1項、第4條之登錄標準，原處分公告之定著土地範圍，也已包含文資法施行細則第14條第3項所定之影響評估而屬有據；系爭審議會議所為之判斷，難謂有恣意濫用情事，原處分適法有據等情，經核與卷內證據亦無不符，也無違反論理法則、經驗法則、證據法則，或理由矛盾、理由不備等情事，且參前開規定及說明，其依判斷餘地審查基準對原處分適法性之審查結果，並無違誤。上訴意旨主張原處分僅依舊文獻資料及不符事實之系爭評估報告，將系爭建物登錄為歷史建物，系爭評估報告乃因被上訴人105年間對系爭建物登錄為歷史建物之前處分所為，不得參考引為評估之依據，原判決未說明採認系爭評估報告及證人李謁政臆測證詞之理由，對於系爭建物日式「煉瓦」歷史文化價值、系爭建物與日治時期鹿港市區改正關連等證據取捨之依據，關於系爭建物回復可能性、是否存在日治時期磁磚及其文化價值等之理由說明，均有不足或矛盾，判決理由不備或理由矛盾，經核無非執其個人主觀見解，就原審認定事實、證據取捨之職權行使事項為指摘，並無足採。又依原審確定之事實，系爭審議會議乃參考文資專案小組評估討論決議及系爭評估報告而作成系爭決議，且參原審查明在卷之系爭評估報告中，已明確含有將系爭建物登錄為歷史建物之未來保存管理維護建議及指定登錄範圍影響的評估，核與行為時（即108年12月12日修正發布前）文資法施行細則第14條第2項、第3項規定並無違背，上訴意旨主張原處分違反文資法施行細則上開規定，原判決予以維持，不適用法規而有違誤等語，亦屬無據。

五、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異