最高行政法院(含改制前行政法院)八十七年度判字第一六○四號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十七年度判字第一六○四號

原告

甲○○

被告

臺北市政府警察局

居臺

右當事人間因免職事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國八十六年三月

二十六日八六公審決字第○三○九四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

緣原告原為被告所屬中山分局警佐，因涉嫌周人蔘電玩弊案，於民國八十五年六月二十六日經臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）檢察官偵訊後諭令收押，被告旋於翌日召開考績委員會決議依公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目後段規定，將原告一次記二大過先行停職，並辦理專案考績免職，經銓敘部八十五年九月四日八五台審三字第一三五五三二九號函審定，被告乃以八十五年九月十七日北市警人字第七一九八六號考績通知書予以免職。原告不服，一再復審，遞遭駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂︰按中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定，對公務人員所為免職處分，直接影響其憲法所保障服公職權利，涉及人民權利之限制，依憲法第二十三條規定意旨，其處分之構成要件，應由法律定之。法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，若法律僅概括授權，依此概括授權所訂定之命令，只能就母法有關之細節及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定裁罰性之行政處分條款，迭經司法院釋字第二四三號、三一三號、三九○號、四○二號解釋在案。公務人員憲法上所保障之權利，亦有前揭「法律保留原則」之適用，亦經司法院釋字第三九五號解釋闡述明確，是主管長官依公務人員考績法對公務人員所為免職之懲罰性不利處分，應受前開授權明確原則、法律保留原則等憲法位階原則之拘束。本件原告所以受專案考績免職處分，係因公務人員考績法施行細則就一次記二大過之處分之構成要件及法律效果予以規範所致。惟查公務人員考績法施行細則係依據公務人員考績法概括授權而制定之命令，公務人員考績法本文非但未就公務人員應一次記二大過之處分構成要件予以規定，且亦未具體明確授權其施行細則得就上揭一次記二大過之處分構成要件加以規定，依前開司法院釋字第二四三號等解釋意旨，公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款所規範之公務人員一次記二大過之處分構成要件，已逾法律保留原則而違憲甚明。觀刑法第二十一條第二項規定公務人員對明知命令違法之職務上行為，仍無阻卻責任及司法院三十六年院解字第三七四○號解釋「明知命令違法，應以私禁罪論罪」暨公務人員保障法第七條第二項「非依法律不得將公務人員之身份剝奪」規定，於公務人員考績法未就公務人員一次記二大過處罰之「法律構成要件」予以明文規定以前，主管機關應不得為一次記二大過專案免職之處分。詎被告明知該授權命令違憲情形下，仍依該違憲之授權命令對原告為一次記二大過處分，並進而為專案免職處分，顯違反法律保留原則。次查，警察人員管理條例第三十一條就警察人員應予免職規定中之第一、二、三款有關警察人員受刑事有罪判決之款項，均明文限於有罪之「確定判決」，故判決未確定前，既無法判定警察人員確定有罪，依公務人員保障法之意旨，自不應為免職處分，原處分亦違反警察人員管理條例規定。再查，被告以原告原係周人蔘旗下大欣喜電玩店勤區警員，惟未能謹慎勤勉，盡忠職守，不僅對該店未加強取締，反而違背職務向店長楊春日要求增加每月賄款。又於八十四年十月二十五日夥同派出所同事多人，赴臺北市○○○路○段花后大酒店飲酒作樂，帶酒女出場，並要求楊春日付酒帳夜渡費，總計十六萬三千元。經各大媒體大肆報導，對警察聲譽造成無法彌補之重大傷害，認原告有「破壞紀律情節重大，致嚴重影響警譽」情事云云。惟查行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，行政處分之作成除需符合依法行政原則外，尚不得與平等原則、比例原則、禁止恣意原則相違背，否則即屬違法處分。本件被告認定原告涉嫌違背職務行為僅為：一、原告向楊春日要求增加賄款。二、原告收受十三萬七千元之不正利益（原處分所載十六萬三千元，業經一審判決認為錯誤）。以違背職務行為之態樣、結果而言，原告與同為警察人員之同案被告陳衍敏涉嫌違背職務收受賄款一百一十萬元而經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）以違背職務收受賄賂罪判處有期徒刑十八年，追繳沒收所得財物一百一十萬元情形相較，陳衍敏之違背職務行為、結果、涉案情節，均遠較原告嚴重。然查陳衍敏一次記二大過專案免職之行政處分，於銓敘部審定時，以公務人員保障法規定現有法律明文始可剝奪公務員身分，於前揭違背職務行為未經有罪判決確定前，不宜免職。被告遂對陳衍敏僅予以停職，而未予免職。另一同案警員，經一審法院判處有期徒刑十年六月，褫奪公權五年（與原告刑期僅相差一月），且與原告同遭收押之臺北市少年隊張姓前偵查員，其所受之免職處分，業經復審委員會以「收押並不表示有罪，市警局之行政處分顯有悖相關規定而撤銷改處」，是以原告與陳衍敏、張姓警員因相同案件而受處分，且行為性質相似，而原告違背職務之情節復較陳衍敏為輕，被告理應斟酌上例，一體援引，主動將原處分撤銷，以示公允。其未主動撤銷，且於一再復審核定時，仍認一次記二大過專案考績免職處分之認事用法並無不當，非但與法律適用應依從新從輕原則相違，並因而使相同事件，卻有不同處理之不平等差別待遇，違反平等原則、比例原則。復查被告認原告涉嫌違背職務行為，全為楊春日個人片面不實之誣指，原告於復審申請書、再復審申請書內說明綦詳，茲予以援用外，謹就所提不在場證明補充說明：關於原告於八十四年十月二十五日晚至二十六日清晨在長安東路一段之酒店喝花酒乙節，經檢視原告所屬派出所之勤務分配表及員警出入及領用槍彈、無線電、行動電腦登記簿，八十四年十月二十五日十六時至二十時原告係配槍執行聯合勤查任務，二十時至二十四時亦配槍執行臨檢重點目標任務，至二十六日零時返所後，則係在所擔任勤餘待命任務至同日十二時止，並無任何外出紀錄（按在待命期間除非輪休或外宿，均應經主管簽准始可），是原告在上揭時段不可能獨自脫隊至酒店喝花酒，一審判決對於原告前揭配槍執行勤務之事實亦予以採信，且認為公訴人指訴不正利益即酒帳十六萬元三千元有誤。至於原告八十四年二月二十三日下午五時四十分許至大欣喜電玩店向楊春日要求增加賄款乙節，經查是日下午三時三十分為原告原服務機關即圓山派出所新舊主管交接之時，下午五時該所值班人員即通知召開擴大所務會報，原告準時到會且接受服裝儀容檢查合格，嗣所務會報進行至約六時許，新任主管離開轉往同一分局建國派出所交接，所務會報始結束，此有該派出所當日之勤前教育紀錄簿及出入登記簿影本可稽，並經前揭新任主管張序閎於刑事庭到庭結證明確。以派出所與大欣喜遊樂場之距離約有二公里而言，原告絕不可能於開會中抽空到大欣喜電玩店與楊春日商談增加賄款之事，從而楊春日所為指訴並非事實。由此可知，被告所據以認為原告違背職務之行為事實，已有變更，且甚可議，原告違背職務之行為尚未確定，既非無疑，依罪疑惟輕，行政機關之行政裁量不得與經驗法則、論理法則相違之當然解釋，原處分之認事用法顯有違誤，一再復審核定竟予維持，自非適法，請均予撤銷，以保權益，俾免冤抑等語。

被告答辯意旨略謂︰按公務人員考績法第十條及第三條規定，公務人員考績係依該法辦理，而有重大功過時，即隨時辦理專案考績。同法第十二條、第二十四條及施行細則第一條規定，專案考績一次記二大過之標準係由公務人員考績法授權訂定。警察人員之停職、免職，警察人員管理條例雖另設有規定，惟警察人員同時亦為公務人員，是警察人員之考績，依警察人員管理條例第三十二條規定，亦適用公務人員考績法規定。次按「公務人員違法、廢弛職務或其他失職行為，其行政責任重大者，得依公務人員考績法之規定先予一次記貳大過免職。」「公務人員涉嫌刑案，於移送法辦時，須隨即檢討其行政責任，如行政方面違失情節重大，符合公務人員考績法及其施行細則或專業人員獎懲標準一次記二大過之規定，則應辦理專案考績予以免職。」分別為八十三年十一月二十一日台八十三院人一樣考字第四二六三五號令修正公布之行政院暨所屬各級行政機關公務人員獎懲案件處理辦法第五條及行政院人事行政局七十三年十一月六日 局參字第二七六四七號釋示所明定。本件原告原係被告中山分局警員，係周人蔘旗下大欣喜電玩店勤區警員，惟未能謹慎勤勉，盡忠職守，不僅對該店未加強取締，反而違背職務向店長楊春日要求增加每月賄款。又於八十四年十月二十五日夥同派出所同事多人，赴臺北市○○○路○段花后大酒店飲酒作樂，帶酒女出場，並要求楊春日付酒帳夜渡費，總計十六萬三千元。於八十五年六月二十六日經臺北市調查處人員約談，嗣移臺北地檢署偵辦，經檢察官諭令收押禁見，旋經檢察官依違反貪污治罪條例提起公訴，復於八十六年一月六日經第一審法院判決有期徒刑十年六月，褫奪公權五年在案。原告身為警察人員，本應查察奸宄，奉公守法，以身作則，竟利用身分職權與電玩業者勾結，循私包庇，事證明確，並經檢察官羈押偵辦，經各大媒體大肆報導，對警察聲譽造成無法彌補之重大傷害，有辱官箴，為即時整飭警紀，爰二採刑懲並行措施，同時追究行政責任，依公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目後段規定，予以一次記二大過專案考績免職處分，認事用法並無不當。

另周人蔘電玩弊案自八十五年四月十八日案發後，相關涉案員警係持續被約談移送偵辦，對事證明確者，為配合政府肅貪決心，自採斷然處置措施，而尚未明確者，乃遵照銓敘部八十五年五月二十日八五台中甄二字第一三○○九一五號函規定，兼顧維護員警服公職之權利及身分保障，依相關法律規定審慎處理，並無不當，原處分請予維持等語。

理由

本件被告以原告係周人蔘旗下大欣喜電玩店勤區警員，不僅對該店未加強取締，反而違背職務向店長楊春日要求增加每月賄款。又於八十四年十月二十五日夥同派出所同事多人，赴臺北市○○○路○段花后大酒店飲酒作樂，帶酒女出場，並要求楊春日付酒帳夜渡費，總計十六萬三千元，認其破壞紀律，情節重大，嚴重影響警譽，乃依公務人員考績法施行細則第十四條第一項第二款第七目後段規定，將原告一次記二大過先行停職，並辦理專案考績免職，經銓敘部審定後通知原告，固非無見，惟查被告認原告有上揭違法行為，所憑資料僅原告涉嫌周人蔘弊案，於八十五年六月二十六日經臺北地檢署檢察官偵訊後諭令收押，並於八十五年七月十六日提起公訴。依起訴書所載原告犯罪事實為：八十四年二月二十三日下午五時四十分許至大欣喜電玩店向楊春日要求增加賄款，因圓山派出所之賄款係張台雄負責處理，楊日春隨即當面打000000000號行動電話予張台雄，詢問如何處理，張台雄告知會處理。又於八十四年十月二十五日夥同派出所同事多人，赴臺北市○○○路○段花后大酒店飲酒作樂，至翌日凌晨一、二時許，帶酒女出場，並打電話要求楊春日付酒帳夜渡費，總計十六萬三千元。其起訴之證據為楊春日之供述、指證原告照片、證人黃玉惠之證詞、花后酒店照片、花后酒店楊春日簽認單、八十四年十一月二十五日現金支出簿、楊春日之電話簿上原告之呼叫器、行動電話號碼及八十三年二月二十三日下午五時四十一分許張台雄與楊春日之通話內容。原告主張：八十四年二月二十三日下午三時三十分為圓山派出所新舊主管交接，下午五時該所召開擴大所務會報，原告準時到會且接受服裝儀容檢查合格，至約六時許，新任主管張序閎離開轉往同一分局建國派出所交接，所務會報始結束。八十四年十月二十五日十六時至二十時原告係配槍執行聯合勤查任務，二十時至二十四時亦配槍執行臨檢重點目標任務，至二十六日零時返所後，在所擔任勤餘待命任務至同日十二時止，並無任何外出紀錄。員警在待命期間除非輪休或外宿外，均應經主管簽准始可等語。關於八十四年二月二十三日部分：依原告復審時所提該派出所八十四年二月二十三日之勤前教育紀錄簿影本記載，原告於是日出席所務會報並參加儀容檢查；當日之出入登記簿影本亦載張序閎於十八時出所，原告二十時出所，且據張序閎於臺北地院刑事庭審理時到庭證明當日下午三點多交接，五時開所務會報至六時許等語，則原告何能於會報中外出，且該會報係新任主管到任當日召開之第一次所務會報，衡情應無半途離席可能，楊春日之指訴非無疑問。臺北地檢署依楊春日之指訴及其與張台雄之通話內容（電話中僅稱暗語「土地公」，未指名原告）暨楊春日之電話簿上原告之呼叫器、行動電話號碼認定原告有前述犯行，與上開原告不在場資料，似有不符。臺北地院八十六年一月六日八十五年度訴字第一一三一、一三二○、一四三六、一五五三、二○九五號刑事判決雖以原告違背職務收受不正利益，處有期徒刑十年六月，其事實欄認定原告於前述時間曾向楊春日索賄，理由柒論罪部分記載原告「要求楊春日賄款、酒帳及夜渡資，並均進而收受不正利益，其等要求係收受之階段行為，為收受高度行為所吸收，不另論罪。」然理由欄未提及此部分之認定證據，亦未敘明是否採納原告所提前述不在場證明，自難依該判決事實欄及理由欄論罪部分之記載認原告確有此部分行為。關於八十四年十月二十五、二十六日部分：依原告復審時所提八十四年二月二十五日勤務分配表影本記載，原告於二十五日十六時至二十時與另二警員執行聯合勤查任務，二十時至二十四時擔任臨檢重點目標步巡任務，非登記輪休或外宿人員，而依張序閎於臺北地院前開刑案審理時證稱：執勤中不可能前往酒店喝酒。原告所稱二十五日係配槍執行勤務，非輪休或外宿人員均須待命，外出須經主管簽准，二十六日零時返所，至十二時止無外出紀錄等請如果屬實，則其於執勤完畢返所還槍（依該所前述出入登記簿，出入派出所、領槍、還槍均須登記），如未經核准再出所，如何於二十六日凌晨二時許，在花后酒店打電話要求楊春日前往簽帳？原告執勤時係三人為組，能否於執勤時脫隊前往喝酒？楊春日所供是否真實，非無斟酌餘地。起訴書所列證人黃玉惠證詞：「楊春日拿花后酒店八十四年十二月二十六日十六萬三千元之收據，他說是請管區警喝花酒之支出，要我們．．．來分攤，我就記入業主往來—Ｂ．．．」係來自楊春日之傳聞證據，證人依此所作現金支出傳票，僅係楊春日供述之佐證資料。臺北地院前開判決以原告係於八十四年十月二十五日二十時至二十四時係外出臨檢步巡，於二十六日零時起十二時止，並無勤務，該時段之「勤餘待命」欄，又未載有原告之代號，顯見該時段原告既未出勤，亦非屬勤餘待命，自有可能前往花后酒店。」而採認楊春日之供述，認原告有於二十五日晚間至凌晨二時許在花后酒店喝花酒至凌晨一、二時許，帶酒女出場，打電話要求楊春日前往花后酒店簽帳（嗣經打折為十三萬七千元）之犯行。依其論述，似認原告於二十六日零時起無勤務，故可能前往花后酒店，未否定原告於二十五日二十時至二十四時止係執勤中，與其認定二十五日晚間起原告即在花后酒店喝酒似有矛盾，且該判決亦未就該派出所是否除輪休或外宿人員外，均須待命，外出須經主管簽准等情為調查，則其認定原告有此部分犯行，非全然無疑。況被告係以原告之八十四年二月二十三日及十月二十五、二十六日等行為，認其破壞紀律，情節重大，嚴重影響警譽，而為專案考績免職，故縱認原告就八十四年十月二十五、二十六日之不在場證明尚有不足，而認其確有起訴書或刑事判決所載此部分犯行，惟僅該部分違法行為，是否仍屬情節重大，應予專案考績免職，事屬被告考績委員會權限，亦應由該會重行審酌。

綜上所述，被告於辦理專案考績時，未調查原告是否確有前開違法行為，單憑檢察官起訴尚未經判決確定之事實，認定原告有前開違法行為，已嫌率斷，對於原告復審所提不在場之證明，復不予調查，亦有不當，復審核定、再復審決定未予糾正，俱有未洽。原告執此起訴，為有理由，應由本院將再復審決定、復審核定及原處分均撤銷，由被告詳為調查後，另為妥適處理。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。

行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 評 事 黃 綠 星評 事 彭 鳳 至評 事 高 秀 真評 事 藍 獻 林評 事 黃 璽 君右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 邱 彰 德