最高行政法院(含改制前行政法院)八十七年度判字第一五二六號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十七年度判字第一五二六號

原告

甲○○○○○○

被告

臺北市政府建設局（承受同市政府教育局業務）

右當事人間因有關營業事務事件，原告不服教育部中華民國八十六年五月三十一日台

訴字第八五一一六一二六號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左︰

主文

事實

緣原告經營之翡翠遊樂場（位於台北市中山區○○○路十四號五樓）於民國八十五年六月十三日十五時二十分許，容留未滿十八歲青少年進入該營業場所遊樂，遭台北市警察局中山分局查獲，案經原處分機關台北市政府教育局認原告違反遊藝場業輔導管理規則（以下簡稱管理規則）第十三條第十二款規定，乃依該規則第十七條第三項規定，以八十五年六月二十七日北市教四字第三三七三六號函撤銷其營業許可。原告不服，提起訴願及再訴願，遞遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：原告起訴意旨略謂︰一、違反法律保留原則：台北市政府教育局撤銷原告營業許可之處分乃依教育部所頒布之「遊藝場業輔導管理規則」所作成，該規則係行政規則，既非法律亦非依法制定之法規命令，台北市政府教育局無權依據此規則作出侵害人民權益處分，故係違反法律保留原則之行政處分，有重大違法之瑕疵。此一撤銷處分乃侵害人民權益之「侵權處分」，依據法治國家之「法律保留原則」，所有對人民自由，財產及權益之侵害均須有法律明文依據，非行政機關可恣意自行訂定規則，據以為侵害人民權益之法源基礎。依中央法規標準法第五條第二款規定：「關於人民之權利、義務者」應以法律定之，第六條規定：「應以法律規定之事項不得以命令定之」。撤銷人民營業許可之行政處分，造成對人民權益之侵害，依法律保留原則及中央法規標準法之規定應有法律之明文授權作為處分依據。上述輔導管理規則乃教育部自行發布之「行政規則」，僅係作業性內部規範，不得對及人民之權利義務事項加以規範，否則即違法律保留原則。今竟據此行政規則（輔導管理規則），作出侵害人民權益之侵益處分，未經法律授權，乃違反法律保留原則。原訴願決定未能深切體認依法行政及法律保留原則之精義，竟謂「遊藝場業輔導管理規則」係教育部依職權發布之中央法規，依法即有拘束力，該規則未經廢止前，仍屬有效。唯無論實務或學界之見解均一致肯認，侵害人民權利事項者，係屬法律保留之範疇，必須以法律明定之，不得以行政命令加以規範：①憲法及法律規定：憲法第二十三條明文：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」。中央法規標準法第五條明文：「左列事項應以法律定之：一、憲法或法規有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」同法第六條：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」由上述憲法及中央法規標準法之條文，可見我國已將「法律保留原則」奉為主臬，並納作成文法中。②司法院解釋：司法院早已分別於釋字第三一三號及釋字第三六三號解釋中予以明令：Ａ、釋字第三一三號解釋：對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。民用航空運輸業管理規則雖係依據民用航空法第九十二條而訂定，惟其中因違反該規則第二十九條第一項規定，而依同規則第四十六條適用航空法第八十七條第七款規定處罰部分，法律授權之依據，有欠明確，與前述意旨不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。Ｂ、釋字第三六三號解釋：地方行政機關為執行法律，得依其職權發布命令為必要之補充規定，惟不得與法律牴觸。台北市政府於中華民國七十年七月二十三日發布之台北市獎勵投資興建零售市場須知，對於申請投資興建市場者，訂有須「持有市場用地內全部私有土地使用權之私人或團體」之條件，係增加都市計畫法第五十三條所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，應不予適用。司法院乃全國最高之法律命令解釋機關，其所為之解釋具有最終、普遍性之法拘束力，在前開解釋中已明白宣示職權命令或行政規則，凡及限制人民權利者，若欠缺法律授權之依據者，應不予適用或無效。③原訴願決定書中之不同意見：原台北市政府訴願決定書中傅祖聲委員不同意見書亦指出「本案關於電動玩具營業之處分，係以遊藝場業輔導管理規則為依據。惟依法律保留原則，行政機關欲以行政命令限制人民之自由權利，須獲得法律充分而明確之授權，此一原則乃法治國家所不容或忘之基本要求，教育部頒布前揭規則並行之多年，實際上卻無任何授權之法律基礎，又未儘早謀求補正，就法治國之立場而言，實不足為訓．．．總之，國家有責任就電動玩具等營業詳加規範，以確保其不致危憲兒童及青少年之身心發展或造成其怹社會安全問題，但卻不能因此而有背於法治國之基本原則，是故本案決定之理由六所述，尚難贊同，應任為原處分欠缺法律依據，係屬違法應予撤銷，始為妥適。」上述意見確屬的論。此一根據違反「法律保留原則」作成之無效行政規則所作出之侵益行政處分，自屬具重大明顯之瑕疵，應屬無效或得加以撤銷之行政處分。④行政法院見解：鈞院亦認為行政命令不得有侵害人民權利或其他制裁性之規定，侵害人民權利或制裁性規定應以法律訂定，否則即屬違背法律保留原則，行政命令有侵害人民權利規定者，鈞院均宣告其違法而拒絕適用。如：Ａ、臺灣省政府糧食局依「臺灣省化學肥料配銷辦法」規定之罰則，沒收（入）農民私自買賣肥料之事件，經行政法院認為：「在未完成立法程序前，尚難遽予適用」（四十八年判字第五十二號判例）。Ｂ、醫事檢驗人員管理規則，對未申領執照人員處罰鍰及勒令休業處分亦屬違法（六十九年判字第一九六號判決，七十二年判字第七十二號判決）。Ｃ、機船服務人員攜帶金銀外幣入境，未報明海關驗收者，依財政部四十四年台財錢發字第二二五九號代電，一經查獲，應予沒收（入），行政法院以代電既非法律又無法律之授權，不予適用，因而撤銷原處分（四十六年判字第七十八號、四十七年判字第十一號判決）。Ｄ、省市政府所發布之管理娼妓辦法，關於吊銷營業許可證之規定，行政法院認為違反中央法規標準法第五條第二款及第七條之規定（六十年判字第三七○號判例、七十五年判字第一○八五號、七十七年判字第一○九七號判決），否定其效力。二、綜上所舉，均為法律保障人民權利之鐵證，茲台北市政府教育局依據教育部未經立法之「遊藝場業輔導管理規則」撤銷原告營業許可，顯為違法，為此狀請鈞院賜為判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷等語。

被告答辯意旨略謂︰一、按訴願法第七條規定：「原行政處分機關裁撤或改組，應以承受其業務之機關同原行政處分機關，比照前四條之規定，向承受其業務之機關或其直接上級機關提起訴願。」本府建設局八十六年七月二十四日起由本府教育局承接電子遊藝場業管理業務而依法為行政訴訟之答辯，合先敍明。二、查遊藝場業輔導管理規則（以下簡稱本規則）第十三條第十二款前段規定：「．．．電動玩具業及撞球業不得容許未滿十八歲之兒童及少年進入其營業場所。．．．」。原告其違規事實有本府警察局中山分局臨檢紀錄可稽，違規事證明確，符合前揭規定之構成要件。故被告依本規則第十七條第三項前段規定撤銷原告遊藝場營業許可，並無違法。次查本規則係教育部於七十九年十二月十日本於職權所發布之中央法規，在未循法規修正或廢止程序前，或經大法官會議解釋宣告其無效前，仍屬有效，對被告仍有拘束力，被告無權置喙其合法性。再者，法規如經廢止或大法官會議解釋宣告無效，基於法安定性理由及公益之影響，原則係向後失其效力，而非追溯失效。三、另公務員必須依法行政，包括依法律及法規命令行政，依本規則第十七條第三項規定：違反第十三條第十二款規定撤銷其許可。如被告對於原告違規事證明確，卻消不適用法規，不予撤銷其營業許可，即違反法規課予之作為義務，係違法行政，不符依法行政原則。四、關於原告質疑本府教育局依據本規則撤銷該遊藝場許可，違反「法律保留原則」乙節，查本規則係教育部於七十九年十二月十日本於職權發布之命令，而中央法規標準法第七條所稱之「職權命令」究何所指，我國各方見解不一，有主張㈠執行命令說：行政機關為執法法律之需要，不待法律之授權，本於其組織法上固有職權，即可獨立訂定對一般人民有拘束力之命令。㈡代替法律之行政命令，只要法律就機關本身主管事務未有規定，可自行訂定命令規律人民權利義務。其目的在於填補法律之真空，具代替或補充法律之性質。㈢特別命令說：行政機關為規律特別權力關係之秩序，所訂定僅對特定範圍之個人有拘束力之一般性、抽象性規定（參閱許宗力先著「法與國家權力」

第二八八頁至二八九頁）。又目前各行政機關認為：凡基於其本身主管之事務，不論有無法律之規定或有無法律之授權，為簡便、快速、有效的執行該項行政事務之目的，逕以行政命令規律人民之權利義務，且貴院亦有承認對外發布職權命令，只要與現行法無所牴觸者，即有補充法律之效力，如貴院五十八年度判字第二一五號判決可資參照（參閱朱武獻先生著「公法專題研究」第三七一至三七五頁）。綜觀上述學說、實務見解，本府教育局依教育部為輔導管理遊藝場業，本於職權訂定之「遊藝場業輔導管理規則」第十七條第三項規定撤銷其許可，乃依法執行，並無違法可言。又行政處分之撤銷乃屬不利益行政處分，所謂不利益行政處分係指為防衛社會安全，而課以人民負擔之行政處分，直接對人民權益加以剝奪或限制，故除人身自由外，行政機關自得本於職權予以撤銷之處分，此乃基於公益原則之考量，應無違反法律保留原則。

五、綜上論結，被告依規定予以撤銷其許可，並無不合，台北市政府訴願決定及教育部再訴願決定亦無違誤，原告之訴為無理由，謹請駁回其訴等語。

理由

一、程序部分：本件原處分機關原為台北市政府教育局，嗣因經濟部依行政院核示研擬修訂「遊藝場業輔導管理規則」（教育部⒊⒈參字第一二五○○號令修正發布），將其中電玩部分，修正名稱及相關條文訂立「電子遊藝場業輔導規則」，於八十六年七月九日公布實施。依行政法之適用，實體從舊程序從新原則，本件主管機關依修正後該規則第二條已變更為台北市政府建設局，該局復於八十六年七月二十四日承受原處分機關業務，並據以提出答辯，自應改列台北市政府建設局為被告，合先敍明。

二、實體部分：本件原處分機關據以處分之命令，於本院審判時已有變更，依行政法之適用，實體從舊原則，仍應適用修正前之規定，而按行為時之遊藝場業輔導管理規則第十三條第十二款規定：「經營遊藝場業應遵守左列規定一、．．．十二、電動玩具業及撞球業不得容許未滿十八歲之兒童及少年進入其營業場所。．．．」同規則第十七條第三項規定：「違反第十三條第一款、第五款、第七款或第十二款規定者撤銷其許可。」体件原告於台北市中山區○○○路十四號五樓經營遊樂場業務，因於八十五年六月十三日十五時二十分許，容留未滿十八歲青少年進入營業場所打電動玩具，為台北市政府警察局中山分局查獲，經原處分機關台北市政府教育局審認違反「遊藝場業輔導管理規則」之規定，以八十五年六月二十七日北市教四字第三三七三六號函撤銷原告遊藝場營業許可。原告不服，循序提起行政訴訟，主張：原處分機關撤銷原告之營業許可，係依教育部頒布之「遊藝場業輔導管理規則」之規定，作成處分。惟上開規則為行政規則，並非法律，亦非依法制定之法規性命令。原處分機關無權作出此侵害人民權益之處分，原處分已違反中央法規標準法第五條第二款、第六條規定之「法律保留原則」，與憲法第二十三條之規定有悖，亦與司法院釋字第三一三、三六三號解釋，及本院四十八年判字第五二號、六十年判字第三七○號判例意旨牴觸，不僅有重大之瑕疵，且屬違法等語。按「命令與憲法或法律牴觸者，依憲法第一百七十二條之規定，固屬無效，但中央各院部含就主管事務依法發布之命令，與憲法或法律並無違反變更或牴觸者，參照中央法規制定標準法第六條及第七條之規定，自不能指為無效。」本院五十二年判字第三一二號著有判例。上開「遊藝場業輔導管理規則」係教育部就其主管之教育事務所發布之命令。其第一條明定其宗旨：「為輔導管理遊藝場業合法經營，推行正當修閒活動，以維國民身心健康、社會安寧及善良風俗，特訂定本規則」已揭櫫該命令制定之目的。而此目的與憲法及法律規定保護公益及保障一般人民權益之精神無違，於未經大法官會議宣告其為違憲前，尚難指其為無效，而不予援用。且該規則第六條規定：「遊藝場業除辦理登記外，並應向主管機關申請許可。」外，於同規則第七條至第十二條分別規定，遊藝場業許可設立之要件，包括負責人資格，電動玩具機具之經檢驗合格，以及其營業地點、營業項目、營業場所之安全、衛生、消防、防止噪音設備等相關之規定；復於同法第十三條及第十七條規定，遊藝場業應遵守之義務事項，及其違反之效果。凡此規定，均為管理遊藝場業所必須者，且與訂立該規則之目的並不違背。是以遊藝場業之設立，必須符合該規則所定之要件，始得獲准許可；反之，如違反其應遵守之各項義務，即屬違反設立許可之目的，其設立之許可即有撤銷之必要。易言之，上開規則所規定之撤銷許可，乃為保護公益及保障一般人民之權益所設，對於違反設立目的所為之處置，並非於原告之法律賦予權利後以命令增加法律所無之限制，應認與前揭法律保留之原則不相牴觸。原告遵守上開規則所規定之義務，容許未滿十八歲之青少年進入其營業場所，被告因認其有違設立許可之目的，撤銷其營業之許可，依法洵無違誤；訴願及再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨難認有理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由。爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。

行 政 法 院 第 二 庭審 判 長 評 事 廖 政 雄評 事 鄭 淑 貞評 事 徐 樹 海評 事 彭 鳳 至評 事 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 蘇 金 全