最高行政法院(含改制前行政法院)八十七年度判字第二二五六號

行　政　法　院　判　決　　　　　　　　　　　　　八十七年度判字第二二五六號

原告

北誼興業股份有限公司

代表人

甲○○

被告

行政院公平交易委員會

右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國八十六年十一月二十一日台

八十六訴字第四五○五七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

緣被告以原告藉市場優勢地位，多次協商及引導相關業者，以達其抬高經銷價格之目的，並促成台北縣市、基隆等地之瓦斯業者共同提高零售價格等為由，認其違反公平交易法第十九條第四款規定，乃依同法第四十一條前段，以八十六年一月八日公處字第○○八號處分書命原告於收受該處分書之次日起，應立即停止該項影響家庭用液化石油氣市場功能之不公平競爭行為。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨及補充理由略謂：一、公平交易法第十九條第四款僅適用於同一水平之事業對他事業所為之行為：㈠公平交易法第十九條第四款規定：事業不得以脅迫、利誘或其他不正當方法，使他事業不為價格之競爭，參與結合或聯合之行為。其所禁止者，乃以不正當手段，使他事業「不為價格之競爭、參與結合或聯合」之行為，是構成該款之不公平競爭，除以不正當手段使他事業「參與結合」之行為，解釋上或尚可包括對上下游業者（即垂直關係）所為之行為外，其餘「使他事業不為價格之競爭」

及「使他事業參與聯合」之行為，應均僅適用於事業對居於同一水平關係之他事業所為之行為。蓋條文既稱使他事業「不為價格之競爭」，則適用上自以相互間具有價格競爭關係之同一水平事業為前提，若其相互間無此水平競爭關係，事實上即無促使「不為價格競爭」之可言。而使他事業參與「聯合」之情形，所謂「聯合」，依同法第七條之立法定義，亦僅限於「與有競爭關係之他事業」為共同行為。參照該條立法理由「．．．三、按所謂聯合，在學理上可分『水平聯合』與『垂直聯合』兩種，．．．除第十八條（又稱轉售價格維持契約之禁止）係就垂直聯合為規範外，本條則僅就『水平聯合』加以規定。」亦可佐證。另黃茂榮所著「公平交易法理論與實務」第三四六頁，亦採同一見解，應足參考。㈡被告認定原告有聯結相關業者不為價格競爭之行為。然姑不論被告為此事實認定是否合法（詳後述）。退萬步言，縱事實上有此等行為存在，惟原告係液化石油氣之上游供應業者，而各地分裝場則係原告之下游交易對象。換言之，原告與各地分裝場及其同業公會，係屬於上下游之垂直關係，至於所稱各地瓦斯業者（按意指瓦斯零售業者）則係各地分裝場之下游交易對象，與原告間更無居於水平競爭關係之可能。是依前揭公平交易法第十九條第四款之說明，不論於原告與各地分裝場及其同業公會間，或於原告與各地瓦斯零售業者之間，既均非居於水平之競爭關係，原告自無使其等「不為價格之競爭」或使其「參與聯合」之可言，應無公平交易法第十九條第四款規定之適用。二、原告並未與任何人「協商」調整上游經銷價格，亦未「聯絡」相關業者共同調整下游零售價格：㈠媒體新聞之報導不足以於司法或行政程序中採為事實認定之依據，況本案係屬對原告科處不利益之處分，尤無逕以報紙報導，即認定原告有與瓦斯公會「秘密協商」之餘地。另被告所稱密集約談相關業者及公會暨派員或電話查訪桶裝瓦斯市況部分，如被告所揭示者，其所獲知之事實，亦僅得知原告有調整經銷價格及瓦斯零售價格多已調漲暨各該價格調漲之幅度等事實，惟價格調漲係一回事，而其價格如何調漲則係另一問題。事實上，本件所應調查審認者，即為價格之調漲過程及原因，不得僅以確有價格調漲之事實，即謂其調漲係因原告與他事業「協商」或採取共同行為之結果，更不得為認定原告有與他事業「協商」或為任何共同行為之事實。㈡任何商業關係中，一方欲調高其交易價格，均必須告知其交易對象及潛在交易對象，否則如何達成交易條件之合致﹖而分裝場係原告之交易對象，原告「通知」其關於經銷價格調漲，自無不妥。且原告所調高者係上游之「經銷價格」，被告不能據以推論原告有「引導瓦斯零售價格同步上漲轉嫁於消費者」之意圖。㈢原告之交易對象即為分裝場，縱有部分分裝場尚未實際與原告進行交易，然究不失為潛在客戶，原告為顧及潛在市場之開發，事先「通知」此等潛在客戶關於價格調漲之事實，以顧全商誼，不僅為一般民間企業所慣行之市場行銷手法，邏輯上亦不必然得以推論謂「有意聯絡」相關業者不為價格競爭，蓋「通知」係片面告知一定之事實，而「有意聯絡」則至少須有引致達成一定含意或默契之意圖，二者截然不同。何能逕以單純片面通知調漲之行為，即認定為雙方合意調漲﹖遍觀公平交易法相關規定，亦無任何關於禁止通知交易對象及潛在交易對象調整交易價格之規定。㈣被告調查所得之事實，不足以認定原告有其所稱之違法事由。被告未經合理查證，於無確切實據之情形下，遽為原告違法事實之認定，自有違誤。三、原告之召集說明會及發函通知，均僅為化解市場對調漲方案之反彈所必需，係以順利推行調漲案為目的：㈠如前所述，原告之調漲液化石油氣基本經銷價格，誠係為彌補成本上升所導致之鉅額虧損所致，證諸原告為一民營公司，所營事業之盈虧於股東權益有重大影響，對所屬員工尤有切身利害。況民間資本有限，難以長期承受鉅額虧損，就此事實背景而言，已迥異於前液供處之公營事業身分，故原告之調漲價格僅係一般民營公司在虧損狀態下試圖改善營運狀態之通常手段，不及利用市場優勢地位與否之問題。㈡惟因在液供處時代，由於公營獨占事業之性質及政府財力之後援，致液化石油氣上下游相關價格長達六年未曾調整，而原告為競爭市場上之民營企業，經營策略須顧及市場反應，為避免六年來之首度調漲引起下游業者不滿而心生抵制，故有邀請下游業者溝通說明調漲原由之必要，以便化解可能之市場反彈俾調漲案得以順利進行。㈢因下游業者為數眾多，且分散各地，欲一一當面向之說明誠屬不可能，欲全部邀請與會亦屬不易，又招待成本高昂，並不可行。而各業者所組成之同業公會，本即以及其本業權益事項通告周知所屬會員為成立宗旨之一，況各地業者事實上即主要以其所屬公會為表達及接收意見與訊息之管道。從而，為顧及成本效率，並在承認目前市場經銷現實之背景下，原告之溝通說明對象為相關同業公會及聯合會等代表，再由該等同業公會轉達所屬會員關於原告之調漲原由，以及各地之分裝業者，故就說明及發函對象而言，均係為適切化解漲價阻力所必需，均無不妥之處。㈣至原告之發函範圍及於全省同業公會與分裝場，乃因除北部地區目前為原告最重要之市場外，事實上南部地區自始亦為原告之經銷範圍，僅市場占有率較諸北部地區稍低而已。且原告所設液化石油氣之灌裝工廠遍布全省，例如原告於高雄、林園二地即設有相當規模之液化石油氣灌裝工廠，足見南部地區亦為原告市場所在，且原告既有客戶中，亦有相當數量位於南部地區，並無被告所稱南部地區下游業者「非屬原告交易往來對象」之問題；況中油公司已決定收回深澳加氣站，原告勢將在北部面對同業更激烈之競爭，為求平衡，故須更加積極開拓南部地區市場；從而不僅北部地區，即南部地區業者亦為原告之經銷對象，且為原告所必須格外重之潛在客戶源，而價格說明既在化解反彈，自亦有對南部交易對象及潛在客戶預作溝通以避免產生不良印象之必要。此就市場導向之民間企業而言，亦係市場行銷之正當且通常手段。㈤詎原處分僅以原告全面對全省相關同業公會及分裝場發函通知為由，指稱原告之發函對象「非屬其交易往來對象」

，而認定原告有參與共同調整零售價格之意思聯絡，誠屬速斷，且有罔顧市場實際交易狀況及忽略民營企業行銷導向本質之嫌。四、原告之調漲經銷價格及發函通知等行為，既非以哄抬零售價格為目的，亦不必然影響零售價格：㈠原告之調漲經銷價格，係為彌補虧損，而召集說明會及發函通知，則係出於尊重下游業者，而為化解市場阻力俾得以順利推行調漲案之適切且必要手段，已如前述。且原告之此項經銷價格調漲計畫及相關說明會、說明函等，亦均無片言隻字提及零售價格，如何能據以認定原告有聯絡下游業者哄抬零售價格之意圖﹖㈡況原告為示尊重既有客戶及潛在客戶，故發函對象為全省同業公會、聯合會及分裝業者，若果及唆使提高零售價格之情事，則零售價格應在全省為同步、同幅之上漲，惟僅就原處分所認定原告擁有所謂「市場優勢地位」之北部地區而言，即有包括桃園縣、新竹縣市地區桶裝業者決定不予調漲，南部地區亦均未調漲，豈非矛盾﹖再就台北縣市零售業者而言，固有部分調漲其零售價格者，惟亦有為數眾多之零售業者並未調漲，被告既未為全面之調查統計，如何能僅執報章報導及片段事實，即認定下游零售價格有全面隨之調漲之事實﹖究竟已調漲及未調漲者各有若干﹖其比率如何﹖均未見被告提出事實之根據。㈢原告係液化石油氣之上游經銷業者，與原告之營運盈虧有直接影響者，僅上游經銷價格，原告所關切者亦僅上游經銷價格，至下游零售價格，則係零售業者各自之考量，原告既無權，亦無從干。況桶裝瓦斯零售價格之擬定，其上游取得成本固為影響因素之一，惟更重要之決定因素則為影響零售價格擬定之地域因素與服務成本，此觀原告就經銷價格每公斤僅調漲○．三元，而部分調漲零售價格之零售業者，其調幅則達每公斤一．七五五元，高出所調漲之經銷價格達五倍之多，顯見非純屬上游成本增加之故。㈣據前說明，原告之調漲經銷價格，不僅非以哄抬零售價格為目的，且事實上亦未達影響零售價格之程度，此觀前述下游零售業者並未一致同步調漲，其已調漲者亦非同幅調漲等說明，即可證其事實。詎被告竟僅執部分零售業者之調漲零售價格，即草率認定「調漲經銷價格勢將影響零售價格」，而謂原告有聯絡相關業者共同參與零售價格調整之意圖，置前揭事實不論，復未說明何以上游業者須就自身上游價格之擬定，而對下游業者之價格上漲負責及其間之必然性與關連性等，其認事用法殊有違誤。五、被告受媒體輿論報導之嚴重影響，對媒體報導於零售業者之可能影響卻未予深究：㈠原告係概括承受前液供處之營業與資產，一般人包括政府相關主管機關均習慣性地將原告比擬為液供處，動輒以市場獨占等語相非難，卻忽原告本即政府解除管制政策下所產生之民營業者，所需面對者為市場激烈競爭及成本利潤考量。而所擁有者，僅係有限之民間資本，非昔日公營事業之有政府財力為後盾，競爭態勢已迥異，而所承受之要求，卻未曾改變，殊有不公。證諸本件，僅屬原告本身單純之營運考量及行銷計畫，竟被扭曲為濫用市場優勢地位及哄抬零售價格，誠為原告始料未及。㈡原處分多番引據報紙報導，然未深入查證，即不當受其影響，而對該等報紙報導於相關零售業者之影響卻未予考量。蓋於原告所預定調漲生效日即八十五年十一月十一日前後，國內各大報紙均大幅報導，並聲稱瓦斯零售同業公會及業者已同步調漲價格等，由於瓦斯零售業者多年來即數度醞釀調整價格，則部分已調漲之業者，是否據該等報導而誤以為公會果有調漲之建議，亦非無疑義。六、茲就被告答辯，補充理由如后：㈠本事件所及者，係關於原告「經銷價格」之調漲，而被告作成原處分之理由，亦無非謂原告「邀集分裝場告知『經銷價格』之調整」及「該公司（按指原告）『經銷價』調漲公文之發文對象卻包括全省分裝場」等語。換言之，原告所通知調漲者，僅係上游「經銷價格」，而原處分所及者，亦僅係原告於調漲「經銷價格」之過程中，是否及違反公平交易法第十九條第四款之規定，與「分裝價格」無。是不論原告是否同時兼營分裝業務，本案所及者，僅係關於經銷價格，而於經銷價格問題上，原告為各地分裝場之上游供應廠商，殆無疑義。原告既與各地分裝業者為上下游之關係，而非居於水平之競爭關係，自無公平交易法第十九條第四款規定之適用。㈡公平交易法第十九條第四款所稱「使他事業不為價格之競爭」，依其文義，並參考同款後段「使他事業．．．參與『結合』或『聯合』之行為」等規定，應係指「使他事業『不與自己』為價格之競爭」之意。亦即須促使與自己有競爭關係之他事業，不與自己為價格之競爭者，始足以當之。換言之，僅於居於同一水平關係之事業間，始有其適用。㈢原告與全省各地之瓦斯零售商之間，並非居於水平競爭關係。原告與瓦斯零售商之間既無任何價格競爭關係可言，原告如何促使各該瓦斯零售商不與原告為價格之競爭﹖是於原告與瓦斯零售商之間，亦無公平交易法第十九條第四款規定之適用。㈣被告答辯中，仍未就其如何認定原告與下游業者「協商」調整經銷價格或「聯絡」相關業者共同調整下游零售價格等加以說明，原處分於欠缺確實證據之情形下，仍逕為違法事實存在之認定，殊有擅斷之嫌。七、據上論述，原告與各地分裝業者、瓦斯零售業者及其同業公會間，不具有水平之競爭關係，應無公平交易法第十九條第四款之適用；況原告之調整經銷價格，僅係本身彌補虧損所必然，而召集說明會及發函通知等行為，則係純為化解下游業者之反對聲浪及市場行銷策略、建立企業形象所必需，殊與下游零售價格之是否提高及如何提高無關，且事實上亦未導致下游零售業者之全面同步調漲零售價格，至部分已調整零售價格者，其調幅亦與原告之調漲幅度不一致，顯可易見調漲之零售業者另有其考量。被告就此疑義既未予釐清，復未說明何以下游業者之調漲零售價格必然係原告之調整經銷價格所致，及其間之必然關連性何在，如何能據以認定原告有導引零售業者共同提高零售價格之事實﹖緣部分業者之調漲桶裝瓦斯零售價格，固於民眾生活有所影響，惟此等結果應綜觀其特殊之營運成本條件與背景，非可因零售價格之上漲立即反應謂全係因上游經銷價格調漲所致，更不應據此即謂上游經銷商哄抬價格，否則稍具市場占有率之上游業者是否即永不得調整經銷價格﹖上游具相當市場占有率之業者是否即需承受此等「原罪」﹖於及法律責任之認定與歸屬時，政府主管機關誠應深入調查認定相關事實之確否真實及其間之關鍵性，始得據以論斷責任。被告認事用法多有違誤，謹請判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，以維原告權益等語。

被告答辯意旨略謂︰一、按公平交易法第十九條規定「有左列各款行為之一，而有妨礙公平競爭之虞者，事業不得為之：．．．四、以脅迫、利誘或其他不正當方法，使他事業不為價格之競爭、參與結合或聯合之行為」。其本質上為「不公平競爭」行為，係屬使用不正當之競爭手段，並有違商業倫理性。其於競爭法上之非難性，非在於對市場競爭結構之不良影響，而係其使用之競爭手段違反商業倫理及效能競爭，因對競爭秩序產生不良影響而具可責性。又其構成要件僅須合致「有妨礙公平競爭之虞」

即已足，不以行為實施會對市場競爭產生實質之限制為必要，只要該行為實施後「有妨礙公平競爭之可能性」或達到「抽象危險性」之程度即可。二、原告藉其市場優勢地位，多次協商及引導相關業者，以達調漲其經銷價格為目的，為達此目的，其使用方法有二，臚陳如下：㈠先於八十五年十一月一日正式發函各縣市液化氣體燃料商業同業公會、液化氣體燃料商業同業公會聯合會、全省各地分裝場，自同年月十一日起正式調漲經銷價格每公斤○．三元。㈡嗣於同年十一月四日邀請台和、高興、集大、同遠興、莒隆等五家分裝業者開會談及分裝費用將調漲事宜。又原告因承購退輔會液供處業務而為經銷商，亦兼營分裝業務，實具有經銷商與分銷商雙重身分，經銷商與分銷商固無競爭關係，惟原告與前揭五家分裝業者實具有水平關係，故論究公平交易法第十九條第四款規定尚非無據。另液化石油氣零售價結構包含中油供應之牌價、經銷商經銷費及分銷商之運裝、管銷費，亦即中油牌價、經銷商經銷費、分銷商運裝管銷費係影響終端零售價格之重要因素，原告為達調漲經銷價之目的與意圖，於八十五年十一月先後邀請零售商公會及分裝業者開會討論及發函各縣市零售商同業公會及各地分裝場，形成帶動分裝費用與零售價上漲之結果，綜觀其發函對象不限於交易相對人之行為，實有引導其他事業價格上漲，以達其經銷價格得以順利調漲之意圖。三、復按「使他事業『不為』價格之競爭」，並非「使他事業『互不為』價格之競爭」，故該被促使之他事業間（零售商）並無需有聯合行為之合意，原告藉運裝場為分銷商代付費用之便，邀集分裝場告知經銷價格之調整，引導瓦斯零售價格同步上揚轉嫁於消費者，縱因零售業者並未一致同步調漲，惟依前述亦足該當「使他事業『不為』價格之競爭」之構成要件。四、綜上，原告之訴為無理由，敬請予以駁回等語。

理由

按「事業不得以脅迫、利誘或其他不正當方法，使他事業不為價格之競爭，參與結合或聯合之行為。」、「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為；．．．」分別為公平交易法第十九條第四款及第四十一條所明定。本件被告以原告藉市場優勢地位，多次協商及引導相關業者，以達其抬高經銷價格之目的，並促成台北縣市、基隆等地之瓦斯業者共同提高零售價格等為由，認其違反公平交易法第十九條第四款規定，乃依同法第四十一條前段，以八十六年一月八日公處字第○○八號處分書命原告於收受該處分書之次日起，應立即停止該項影響家庭用液化石油氣市場功能之不公平競爭行為。原告循序起訴謂其與各地分裝業者、瓦斯零售業者及其同業公會間，不具有水平之競爭關係，應無公平交易法第十九條第四款之適用；況原告之調整經銷價格，僅係本身彌補虧損所必然，而召集說明會及發函通知等行為，則係純為化解下游業者之反對聲浪及市場行銷策略、建立企業形象所必需，殊與下游零售價格之是否提高及如何提高無關，且事實上亦未導致下游零售業者之全面同步調漲零售價格，至部分已調整零售價格者，其調幅亦與原告之調漲幅度不一致，顯可易見調漲之零售業者另有其考量。被告就此疑義既未予釐清，復未說明何以下游業者之調漲零售價格必然係原告之調整經銷價格所致，及其間之必然關連性何在，如何能據以認定原告有導引零售業者共同提高零售價格之事實，被告之處分有違誤（詳如事實欄所載）云云。查原告先於八十五年十一月一日正式發函各縣市液化氣體燃料商業同業公會、液化氣體燃料商業同業公會聯合會、全省各地分裝場，自同年月十一日起正式調漲經銷價格每公斤○．三元。嗣於同年十一月四日邀請台和、高興、集大、同遠興、莒隆等五家分裝業者開會談及分裝費用將調漲事宜。又原告係承購退輔會液供處業務而為經銷商，亦兼營分裝業務，實具有經銷商與分銷商雙重身分，經銷商與分銷商固無競爭關係，惟原告與前揭五家分裝業者實具有水平關係。另液化石油氣零售價結構包含中油供應之牌價、經銷商經銷費及分銷商之運裝、管銷費，亦即中油牌價、經銷商經銷費、分銷商運裝管銷費係影響終端零售價格之重要因素，原告為達調漲經銷價之目的與意圖，於八十五年十一月先後邀請零售商公會及分裝業者開會討論及發函各縣市零售商同業公會及各地分裝場，形成帶動分裝費用與零售價上漲之結果，綜觀其發函對象不限於交易相對人之行為，實有引導其他事業價格上漲，以達其經銷價格得以順利調漲之意圖。復按公平交易法第十九條第四款所定「使他事業『不為』價格之競爭」，並非「使他事業『互不為』價格之競爭」，故該被促使之他事業間（零售商）並無需有聯合行為之合意。原告藉運裝場為分銷商代付費用之便，邀集分裝場告知經銷價格之調整，引導瓦斯零售價格同步上揚轉嫁於消費者，縱因零售業者並未一致同步調漲，亦該當於「使他事業『不為』價格之競爭」之構成要件。且查目前液化石油氣之市場狀況，中油公司僅基隆深澳站、桃園、高雄兩煉油場供應液化石油氣，桃園煉油場每月僅提供五千噸之氣量，北部地區所需液化石油氣多仰賴深澳站補充，深澳站目前由原告獨家使用，其整體市場占有率達百分之五十以上，北部市場更達七成以上。原告居於市場優勢地位，仍透過與相關公會協商之手段，達到其抬高經銷價格之目的，減損液化石油氣市場之競爭機能，不論其日後市場地位如何或是否為解決虧損之故，均與其違法行為之成立無。又原告之行為既已導致相當數量分裝及分銷業者事實上之聯合漲價，則不問其就液化氣體燃料零售市場是否具絕對影響力，要不影響其違法行為之成立，被告命其停止公平交易法第十九條第四款所禁止之妨礙公平競爭行為，洵無不合。從而，原告各該主張，要非可採。原處分及一再訴願決定俱無違誤之處。原告起訴意旨，非有理由，應予駁回。至兩造其餘訴辯事由，與裁判結果無影響，不贅予申論，併此敍明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。

行 政 法 院 第 一 庭審 判 長 評 事 高 秀 真評 事 彭　鳳　至評 事 黃 合 文評 事 藍 獻 林評 事 黃 璽 君右 正 本 證 明 與 原 本 無 異法院書記官 邱 彰 德